黨建引領(lǐng)首都基層社會治理新格局

[摘要] 打造具有首都特點(diǎn)的超大城市基層社會治理新格局，是踐行以人民為中心理念的具體體現(xiàn)，是首都“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位的內(nèi)在要求，是首都“四個(gè)服務(wù)”功能的生動(dòng)實(shí)踐，更是“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范和運(yùn)行高效”的設(shè)計(jì)原則與首都特點(diǎn)相結(jié)合的有機(jī)產(chǎn)物。形成具有首都特點(diǎn)的超大城市基層社會治理新格局，需要具備五個(gè)主要構(gòu)成要件，即領(lǐng)導(dǎo)制度要件、目標(biāo)定位要件、路徑方法要件、制度體系要件和實(shí)際效果要件。

[關(guān)鍵詞] 黨建引領(lǐng);" 城市管理;" 社會治理;" 首都基層

[中圖分類號] D267; C916.2" " "[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A" " "[文章編號] 0529-1445（2020）02-0073-04

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。黨和國家的各項(xiàng)方針政策最終需要在基層落實(shí)，才能夠?qū)⒗碚?、道路、制度和文化?yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，切實(shí)增加人民群眾的獲得感、幸福感和安全感?；鶎又卫淼闹攸c(diǎn)是基層社會治理，關(guān)鍵是打造共建共治共享的社會治理新格局，核心是黨建引領(lǐng)的機(jī)制創(chuàng)新。首都基層社會治理在全國基層治理格局中占有重要位置，歷來具有風(fēng)向標(biāo)意義。北京市委貫徹習(xí)近平總書記六次視察北京、九次對北京發(fā)表重要講話精神，高度重視基層工作，不斷進(jìn)行基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，努力打造具有首都特點(diǎn)的超大城市基層社會治理新格局。

構(gòu)建黨建引領(lǐng)基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)制度

首都治理是國家治理的重要組成部分，也是展示國家治理水平的窗口。2014年2月25日，習(xí)近平總書記考察北京時(shí)指出：“建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。”基層社會治理是首都治理的“最后一公里”，其治理水平直接關(guān)系到民眾對于“首善之區(qū)”的感受和評價(jià)，北京有責(zé)任有義務(wù)將基層社會治理好。習(xí)近平總書記在新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)總要求中提出：“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?！?黨建引領(lǐng)基層社會治理是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在基層治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。為此，北京市委將黨建引領(lǐng)作為首都基層社會治理的突破口，形成了以北京市委主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓基層，建構(gòu)黨建引領(lǐng)基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)制度。

一方面，北京形成了黨建引領(lǐng)基層社會治理的決策制度。在傳統(tǒng)上，中國實(shí)現(xiàn)分級治理，一級管理一級，基層政權(quán)直接與民眾打交道。但是，很多時(shí)候，基層的問題是基層自身無法有效解決的，需要給基層賦權(quán)、下沉和增效。堅(jiān)持高位推動(dòng)是黨的十九大以來北京基層社會治理的鮮明特點(diǎn)，市委在基層社會治理的態(tài)度和認(rèn)識上始終是明確的，即要讓黨建引領(lǐng)基層社會治理形成合力，必須主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署、推動(dòng)和督促。為了解決市委決策與基層脫節(jié)的問題，市委主要負(fù)責(zé)同志親自謀劃、親自推動(dòng)，50多次赴一線調(diào)研、聽取意見，每周組織16個(gè)區(qū)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志開展拉練式檢查，每月召開區(qū)委書記會進(jìn)行點(diǎn)評，研究落實(shí)工作舉措。據(jù)了解，區(qū)委書記月度工作點(diǎn)評會，是以每次安排幾位區(qū)委書記發(fā)言和現(xiàn)場點(diǎn)評的方式來促進(jìn)問題的解決。2018年召開了6次區(qū)委書記月度點(diǎn)評會，2019年召開了9次區(qū)委書記月度點(diǎn)評會，在點(diǎn)評會中直接對全市333個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行評論，而2019年12345“接訴即辦”熱線電話實(shí)施后，每次會對各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合評分情況進(jìn)行排名，按照先進(jìn)類、整改類和進(jìn)步類進(jìn)行排序。

另一方面，北京形成了黨建引領(lǐng)基層社會治理的注意力分配制度。領(lǐng)導(dǎo)的注意力資源是最稀缺的資源，只有關(guān)注基層，才能夠解決基層中存在的問題?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野”。黨要領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理，必須對基層的問題有清晰認(rèn)識，對民眾需求有精準(zhǔn)的識別，這也是我們黨的群眾路線的核心內(nèi)涵。以回龍觀和天通苑為例，市委主要領(lǐng)導(dǎo)先后8次到“回天地區(qū)”開展調(diào)研，多次強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，深化‘回天有我’，努力把回天地區(qū)打造成共建共治共享的大型社區(qū)治理樣板，讓曾經(jīng)的‘睡城’變?yōu)槌錆M活力的美好幸福新家園?！?019年2月，北京市時(shí)隔23年再次召開街道工作會議，討論通過了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》，將街道工作列入市委重要議事日程，并啟動(dòng)了以街道大部制改革為軸心的行政管理治理體制改革，這是首都基層社會治理體系的一次深刻變革。

明確黨建引領(lǐng)基層社會治理的目標(biāo)和定位

黨建引領(lǐng)基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)制度要轉(zhuǎn)化為實(shí)際的效力，就需要在基層社會治理新格局上下功夫，形成黨建引領(lǐng)、協(xié)調(diào)各方的治理體系。領(lǐng)導(dǎo)是決策，執(zhí)行在基層，要讓基層能夠執(zhí)行上層的決定，就需要在激勵(lì)和約束基層上下功夫。就黨建引領(lǐng)基層社會治理的新格局而言，需要通過“頂層設(shè)計(jì)”來形成共建共治共享、自治法治德治相結(jié)合的基層治理體系，明確黨建引領(lǐng)基層社會治理的目標(biāo)和定位，厘清黨組織、政府、社會、公眾等不同主體的職責(zé)，形成促進(jìn)不同主體有效互動(dòng)、公共問題解決和公共服務(wù)提供的路徑與方法，并且以法律、制度和規(guī)范的方式加以鞏固。

黨建引領(lǐng)基層社會治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一，從而為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。黨建引領(lǐng)基層社會治理的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。北京市各級組織始終抓住黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理這條主線，將黨的組織體系與基層治理體系有機(jī)融合，讓各級各類黨組織共同參與首都基層治理，發(fā)揮黨組織對各類組織和廣大群眾的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)、能力引領(lǐng)的作用。

人民當(dāng)家作主和以人民為中心是衡量黨建引領(lǐng)基層社會治理成效的主要目標(biāo)，也是人民城市為人民的具體體現(xiàn)。人民當(dāng)家作主，就需要健全人民群眾制度化的參與渠道。北京組建了區(qū)和街道社會治理委員會，建立社區(qū)議事協(xié)商會，圍繞基層治理突出問題和重大事項(xiàng)，開展社會公眾共商共議活動(dòng)，通過政府購買崗位、項(xiàng)目委托、項(xiàng)目補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)社會組織參與基層治理。而“以人民為中心”則更是一個(gè)結(jié)果性指標(biāo)，金杯銀杯不如老百姓的口碑，是否讓民眾得實(shí)惠，是否讓問題得到有效解決，這是黨建引領(lǐng)基層社會治理的關(guān)鍵目標(biāo)。據(jù)北京12345熱線統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，市民群眾肯定表揚(yáng)的數(shù)量同比增加100.86%，響應(yīng)率100%，滿意率達(dá)到87.26%，基層群眾原來投訴最多的是“沒人管”，而現(xiàn)在則感受到“有人辦”。

依法治國是衡量黨建引領(lǐng)基層治理成效的程序性指標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)基層社會治理是否納入法治軌道和框架。民眾利益無小事，民眾利益常常錯(cuò)綜復(fù)雜，如何在法理情之間有效平衡，這考驗(yàn)執(zhí)政者的智慧。黨建引領(lǐng)基層社會治理要長治久安，就需要引領(lǐng)法治思維，在基層社會中貫徹“法治國家、法治政府、法治社會”的理念。

實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層社會治理新格局的各項(xiàng)目標(biāo)，需要對各個(gè)主體的角色進(jìn)行定位。社會治理體系的核心內(nèi)容，是對黨委、政府、社會、公眾等各方主體的角色進(jìn)行定位，使得他們各自的治理能力得到有效發(fā)揮，形成治理合力而不是治理張力。在對不同治理主體的角色定位中，關(guān)鍵是要處理好基層黨委和其他治理主體之間關(guān)系，做到不越位、錯(cuò)位和失位?；鶎狱h委要在把方向、謀大局、定政策、促協(xié)調(diào)等方面下功夫，不能夠代替其他治理主體發(fā)揮作用，政府要在自身職責(zé)體系上承擔(dān)其使命，行使好城市管理、社會治理和公共服務(wù)等職責(zé)，市場要在競爭性物品和服務(wù)提供上發(fā)揮作用，社會組織要在公共物品和公共服務(wù)提供上下功夫，而居民要擁有自治的權(quán)力，承擔(dān)公民責(zé)任。

創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層社會治理的路徑與方法

強(qiáng)化黨建和基層社會治理的深度整合是黨建引領(lǐng)基層社會治理的核心要義。要避免基層黨建和基層社會治理“兩張皮”，就需要在“融合”上想辦法和動(dòng)腦筋?！叭诤稀笔且粋€(gè)雙向互動(dòng)的過程，它一方面需要黨建向基層社會治理靠攏，對基層社會治理要發(fā)揮黨建的組織力、領(lǐng)導(dǎo)力、服務(wù)力、協(xié)調(diào)力和整合力，另一方面還需要基層社會治理向黨建看齊，健全街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治、民主協(xié)商、群團(tuán)帶動(dòng)、社會參與等機(jī)制。通過黨建和基層社會治理的融合，最終開創(chuàng)黨建引領(lǐng)基層社會治理的新境界。

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)基層社會治理還需要在組織、平臺、資源共享等方面進(jìn)行創(chuàng)新，讓各類治理主體與公共事務(wù)有效配合?；鶎由鐣卫淼奶攸c(diǎn)是頭緒多、事情多、利益矛盾復(fù)雜，這導(dǎo)致在街道和社區(qū)層面存在數(shù)量龐大的組織體系，缺乏協(xié)調(diào)時(shí)就會各自為政，有時(shí)可能還會相互拆臺。黨建引領(lǐng)發(fā)揮作用的一個(gè)重要方式就是對基層社會治理中的各路大軍進(jìn)行有效整合，讓不同治理主體各司其職。與此同時(shí)，黨建引領(lǐng)基層社會治理還需要技術(shù)支撐，對各種不同平臺進(jìn)行融合，形成包含多平臺體系的新平臺。網(wǎng)絡(luò)化管理就依賴平臺建設(shè)，通過平臺來調(diào)動(dòng)各方力量。資源會通過各種不同渠道進(jìn)入基層，而資源的進(jìn)入方式剛性與基層問題多樣性形成了矛盾，使得需要解決的基層問題沒有資源，專項(xiàng)性資源提供的服務(wù)又不是民眾需要的。這就需要黨建引領(lǐng)來對各種資源進(jìn)行整合，讓街道和社區(qū)在資源統(tǒng)合中擁有更多的主動(dòng)權(quán)。

北京市在開創(chuàng)黨建引領(lǐng)基層社會治理方面，有一系列的創(chuàng)新舉措，其中最重要的是黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革和“接訴即辦”工作機(jī)制。黨建引領(lǐng)吹哨報(bào)到為基層社會整合基層政權(quán)體系和基層條塊關(guān)系提供了新機(jī)制，為解決橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)探索了新方法?！敖釉V即辦”則是北京整合各領(lǐng)域政府服務(wù)熱線，建立全市統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線受理平臺，市區(qū)鄉(xiāng)三級政府機(jī)構(gòu)專班承接熱線派單，公共服務(wù)企業(yè)24小時(shí)在線支持。

形成黨建引領(lǐng)基層社會治理的制度體系

要使黨建引領(lǐng)基層社會治理的新格局有預(yù)期和可持續(xù)，就需要在制度化上做文章。通過制度建設(shè)，讓黨建引領(lǐng)基層社會治理經(jīng)驗(yàn)以制度體系的方式加以定型，實(shí)現(xiàn)社會治理智慧和經(jīng)驗(yàn)的累積化發(fā)展，這也是黨的十九屆四中全會的主題，通過堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

與國家治理其他領(lǐng)域相比，基層社會治理面臨著將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能和將治理效能上升為制度成果的雙重挑戰(zhàn)。一方面，基層社會治理是承接、檢驗(yàn)、轉(zhuǎn)化和實(shí)施中國特色社會主義制度的場域，也是民眾感受制度優(yōu)勢的“前端”;另一方面，基層社會治理一直在轉(zhuǎn)型和探索之中，很多時(shí)候是先行先試，面臨將一些試驗(yàn)較好的治理方式以制度形式固定化的需求。這兩種過程，既是一個(gè)自上而下制度制定和自下而上制度形成的過程，又是自上而下制度實(shí)施與自下而上治理反饋互動(dòng)的過程。只有這樣，基層社會治理的制度優(yōu)勢和治理效能才能夠具有韌性、穩(wěn)健性和適應(yīng)力。

北京在推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層社會治理中，十分重視制度建設(shè)，以制度將改革創(chuàng)新成果鞏固下來。2019年11月27日，北京市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了《北京市街道辦事處條例》，并于2020年1月1日施行，1這是北京市推行黨建引領(lǐng)基層社會治理制度建設(shè)具有里程碑意義的大事。根據(jù)“接訴即辦”的大數(shù)據(jù)分析，北京市民對于老舊小區(qū)和物業(yè)管理反映集中，北京第一時(shí)間啟動(dòng)物業(yè)管理立法。2019年11月25日，《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》開始征求公眾意見，并提請市十五屆人大常委會第十六次會議審議。

注重黨建引領(lǐng)基層社會治理的實(shí)際效果

注重黨建引領(lǐng)基層社會治理的實(shí)際效果，就需要圍繞民生問題開展工作，將城市精細(xì)化管理、公共服務(wù)提供、社區(qū)營造和老舊小區(qū)治理等作為頭等工作。城市基礎(chǔ)設(shè)施、小區(qū)設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)等直接涉及民眾的衣、食、住、行、健康、教育、養(yǎng)老等問題，這些也是基層社會治理最頭痛的問題。此外，很多老舊小區(qū)由于設(shè)施陳舊、公共服務(wù)配置不充分，使得問題更嚴(yán)重。這些問題是否得到解決，是衡量實(shí)際效果的重要指標(biāo)。在這方面，北京市進(jìn)行了一系列探索。

在“接訴即辦”中，北京市圍繞“七有”“五性”建立了監(jiān)測評價(jià)指標(biāo)體系，通過79項(xiàng)分類和326個(gè)細(xì)項(xiàng)，綜合評價(jià)各區(qū)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展和群眾訴求辦理情況，引導(dǎo)各區(qū)增加教育、就醫(yī)、養(yǎng)老、社會救助等公共服務(wù)有效供給?！捌哂小焙汀拔逍浴闭急本┦?2345市民熱線電話中70%以上的訴求，都是百姓民生的體現(xiàn)。

北京市還通過深化街道政務(wù)服務(wù)中心“一窗受理、集成服務(wù)”改革，推進(jìn)街道政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將直接面向群眾、企業(yè)量大面廣的區(qū)級部門服務(wù)和審批事項(xiàng)下沉到街道，把社區(qū)不該辦、辦不好的政務(wù)服務(wù)上收，規(guī)范運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，著力提升群眾、企業(yè)辦事便捷度和滿意率。世界銀行2019年10月24日發(fā)布的《2020營商環(huán)境報(bào)告》中，按照經(jīng)濟(jì)體的城市排名，北京分值相當(dāng)于名列第28位，超過第29位的日本東京。在近日世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境報(bào)告中，我國排名大幅提升，從去年的第46名躍升至全球第31名，北京作為樣板城市作出了重要貢獻(xiàn)。這是首都基層社會治理成效在國際化方面的一個(gè)重要表征，也證明了黨建引領(lǐng)基層社會治理方向的正確性。

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（作者簡介：靳諾，中國人民大學(xué)黨委書記、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院院長）

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