公職人員離職后行為限制制度的問題與建議

[摘要] 完善公職人員離職后行為限制制度是加強離職公職人員管理的迫切需要?！豆珓?wù)員法》等法律法規(guī)對公職人員離職后行為限制進行了規(guī)定，但尚未形成系統(tǒng)性規(guī)范，存在監(jiān)管主體權(quán)責不明確、監(jiān)管程序缺乏可操作性、離職后行為限制制度體系不健全等問題，難以真正發(fā)揮公職人員離職后行為限制的作用。應(yīng)系統(tǒng)梳理法律、法規(guī)和黨紀等規(guī)范，立法確定法定監(jiān)管機構(gòu)與程序，依照公職職級施加相應(yīng)行為限制。

[關(guān)鍵詞] 公職人員;" 離職;" 行為限制

[中圖分類號] D922.11" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）02-0039-03

近年來，公職人員離職的現(xiàn)象逐漸增多，引起了一定的社會討論。公職人員的“剩余權(quán)力”或者說影響力在離職后仍然存在，如果出現(xiàn)不當行為，就可能影響人民對政府的信任度。討論公職人員離職后行為限制問題非常必要。

公職人員離職后行為限制制度的主要依據(jù)

現(xiàn)實依據(jù)。改革開放以來，我國經(jīng)歷了三次規(guī)模較大的公務(wù)員“下?！钡睦顺?，分別是20世紀80年代中后期保留編制的經(jīng)商行為，90年代“停薪留職”式的辭職潮流，以及近年來不斷涌現(xiàn)的辭去公職現(xiàn)象。其中很多辭職現(xiàn)象引起了社會關(guān)注，這些離職行為引起了社會的熱議，也引起了社會輿論對于公職人員離職行為是否應(yīng)該加以限制的討論。從社會和學界的關(guān)注點看，對于公職人員離職后行為限制的主要擔憂在于，一是可能的“洗錢”行為，二是延時的權(quán)錢交易行為，通過離職形式隱蔽地收受賄賂，三是為企事業(yè)單位謀取不當?shù)母偁巸?yōu)勢和利益。

理論依據(jù)。與公職人員行為限制有關(guān)的理論，主要有三種，分別是克減理論、無賴假定理論和權(quán)力尋租理論?？藴p理論的核心是公共利益具有顯著的普遍性與共享性特征，需要對權(quán)利或權(quán)力加以必要的限定，才能平衡整體利益。也就是要防止“絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”1。只有通過法律對權(quán)力施加克減，才能使權(quán)力為法治服務(wù)，而不是法治為權(quán)力服務(wù)。依據(jù)克減理論，公職人員有容忍的義務(wù)。無賴假定理論的核心觀點是，在政治制度的構(gòu)建過程當中，將每一個成員都假定為唯利是圖的無賴之徒。2在設(shè)計制度時，假設(shè)一個人的所有行為都是為了個人利益，沒有其他目的。3《公務(wù)員法》對公務(wù)員的種種規(guī)范限制都可以視為這種構(gòu)想的體現(xiàn)。權(quán)力尋租理論是指權(quán)力用戶將所擁有的權(quán)力作為私有財產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓。它的實質(zhì)是改變權(quán)力使用權(quán)的性質(zhì)、方向和范圍，使權(quán)力使用權(quán)能夠覆蓋掉權(quán)力所有權(quán)。基于權(quán)力尋租的理論基礎(chǔ)，我國刑法規(guī)定了一系列針對公職人員職權(quán)的犯罪類型。

公職人員離職后行為限制制度存在的主要問題

我國公職人員離職后行為限制的規(guī)定主要集中在《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》中，中組部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》也對公務(wù)員辭去公職的程序和后果進行了規(guī)定。這些法律法規(guī)形成了總體性的制度框架，但其中存在一些問題。

監(jiān)管主體權(quán)責不明確。從《公務(wù)員法》的規(guī)范內(nèi)容來看，對于離職公職人員違反從業(yè)限制的，分別有兩個部門行使對應(yīng)的責令改正權(quán)力與責令清退、罰款等權(quán)力，即“原所在機關(guān)的同級公務(wù)員主管部門”有權(quán)對違反從業(yè)限制的離職公職人員行使責令改正的權(quán)力，“縣級以上工商行政管理部門”有權(quán)進行相應(yīng)的責令清退與罰款行為。但對于誰行使主要的監(jiān)管責任，并沒有明確的規(guī)范。《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》系對這一規(guī)定的重申。從《檢察官法》與《法官法》的規(guī)定來看，對于監(jiān)管主體的規(guī)定只字未提。新頒布的《監(jiān)察法》對離職后的公職人員仍然沒有明確的監(jiān)察表述。從實踐看，也很難見到規(guī)定的主管部門行使職責的具體案例。

監(jiān)管程序缺乏可操作性。在公職人員離職行為限制方面，英國、新加坡等國家都形成了一整套從宏觀設(shè)計到具體操作的系統(tǒng)性法律規(guī)范，而我國目前無論是《公務(wù)員法》《監(jiān)察官法》《法官法》等法律，還是其他非法律文件，都沒有對監(jiān)管程序作出明確的規(guī)定，都缺乏明確的時間表、監(jiān)管紀律等一系列程序事項的規(guī)定。限制方面也僅對任職進行了限制，對于利用內(nèi)部信息獲取利益等行為并沒有作出規(guī)定。《公務(wù)員法》規(guī)定的離任審計制度在離職公職人員監(jiān)管方面缺乏可操作性。結(jié)合我國《審計法》的實際運行情況來看，審計工作主要針對領(lǐng)導干部進行，對于一般公職人員的離任審計處于空白狀態(tài)。對離職公職人員是否進行審查，進行何種審查等關(guān)鍵問題，并沒有操作規(guī)范。

公職人員離職后行為限制制度體系不健全。缺乏道德考評體系。盡管目前我國對于公職人員的廉政道德建設(shè)不斷取得成效，但是在制度層面依然缺乏廉政道德考評體系的建設(shè)。我國公職人員的廉政道德考評內(nèi)容比較模糊，考評內(nèi)容局限于私德，對于領(lǐng)導干部的考評尚不完善，對于一般公職人員的考評面臨著更大的挑戰(zhàn)。從黨內(nèi)法規(guī)來看，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》原則上對領(lǐng)導干部廉潔從政、廉潔用權(quán)、廉潔修身、廉潔齊家作了簡單規(guī)定，但在實踐中仍然難以操作與考量。

缺乏預防性條款。預防性條款是作為防止利益沖突制度的組成部分而存在的。防止利益沖突制度作為一個一般性的制度，是公職人員離職后行為限制制度的上位規(guī)范。我國并沒有專門的防止利益沖突法，而是散見于一系列的法律法規(guī)當中。從現(xiàn)有的規(guī)范內(nèi)容來看，公職人員離職后行為限制條款主要為禁止性條款與懲戒性條款，缺乏預防性條款。

缺乏利益禁止制度。禁止制度的落腳點在于禁止利益的實際接觸，根本上就是以身份禁止為核心。《公務(wù)員法》已經(jīng)明確規(guī)定了公職人員的交流與回避制度。然而，對于離職公職人員的身份禁止并沒有相關(guān)的規(guī)定。

缺乏退出補償機制。我國公職人員退出機制尚不健全，影響到了人才的流動，也為公職人員的離職帶來了不小隱患，最突出的問題就是離職公職人員救濟的局限性。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，法律賦予了公職人員申請復核、申訴與控告的權(quán)利，但是并未賦予其訴訟權(quán)利。

缺乏財產(chǎn)申報公示制度。財產(chǎn)申報公示制度不僅對在職公務(wù)人員具有約束作用，同時也會對離職公職人員形成限制作用。我國財產(chǎn)申報公示制度，僅包括了部分在職公職人員，而對離職公職人員并沒有具體規(guī)定。

完善我國公職人員離職后行為限制的對策建議

健全法律制度和黨規(guī)黨紀。目前，對公職人員離職后行為的限制散見在《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等法律和各種黨規(guī)黨紀之中，有必要形成系統(tǒng)性的法律規(guī)范和黨紀規(guī)范，盡可能覆蓋關(guān)鍵風險領(lǐng)域，確保整個離職規(guī)范體系有效而無遺漏。對不同層次、不同群體的公職人員，針對不同的行為采取不同的限制方式，確保監(jiān)管的有效性和全覆蓋，并加強預防性條款、利益禁止制度、退出補償機制、財產(chǎn)申報制度等設(shè)計。

明確監(jiān)管機構(gòu)和程序。當前公職人員離職后行為限制之所以有較大的空白，一個重要原因是沒有明確的責任部門和監(jiān)管機構(gòu)。有必要通過進一步完善《公務(wù)員法》或制定單行法律法規(guī)，多制定較為詳細的附屬性配套法律，對監(jiān)管機構(gòu)和程序進行進一步的細化規(guī)定，將監(jiān)管落到具體的人員和環(huán)節(jié)。借鑒日本、法國等做法，探索建立離職公職人員審查的專門機構(gòu)，加強事前監(jiān)管。

依照職級不同施加相應(yīng)行為限制。針對所有職級公職人員的離職后行為進行基本規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上依照公職人員職級的不同，結(jié)合工作內(nèi)容與工作性質(zhì)等要素進行特殊規(guī)定。對領(lǐng)導類公職人員，即掌握更多社會資源和領(lǐng)導權(quán)力的公職人員，可借鑒一些國家和地區(qū)公職人員離職后行為限制的先進經(jīng)驗，進行更加嚴格的監(jiān)管，從離職審查、限制時間、限制行為等方面體現(xiàn)監(jiān)管差異。

加大懲治力度。制定再多的規(guī)范，如果不能有效地執(zhí)行，并進行切實的懲治，規(guī)定也就毫無意義。尤其是對于離職公職人員，原單位已經(jīng)無法采用降職降級等一般性的處分，在觸犯刑法的行為之外，有必要針對具體的行為設(shè)置大額罰金、繳納違約金等可操作性強的處罰。對于違規(guī)錄用公職人員的企事業(yè)單位，也應(yīng)進行限制參與政府項目、禁止從業(yè)等更有力處罰。

進一步推動公開監(jiān)督。參考規(guī)范領(lǐng)導干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)有關(guān)規(guī)定和禁業(yè)目錄，建立公職人員離職后行為和禁業(yè)目錄，作為規(guī)范的重要依據(jù)。建立定期公示制度，對公職人員離職情況進行適當公示，使社會公眾能夠參與到監(jiān)督之中。

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（作者簡介：張炎波，中國社會科學院研究生院博士研究生）

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