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    論1953年前后上海信訪工作的困境及現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

    2020-04-29 06:17:52楊麗萍
    江蘇社會科學(xué) 2020年2期
    關(guān)鍵詞:信訪工作上海干部

    楊麗萍

    內(nèi)容提要 中國共產(chǎn)黨的信訪工作,是一項(xiàng)高度凸顯“群眾觀點(diǎn)”實(shí)踐邏輯的制度安排。作為黨的群眾路線的重要組成部分,延安時(shí)期便產(chǎn)生了信訪工作的雛形。然而,在中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后,納入制度化建設(shè)的信訪工作卻在地方實(shí)踐中表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。最突出的問題是干部作為執(zhí)行者和被監(jiān)督者雙重身份內(nèi)在矛盾的顯性化,導(dǎo)致信訪干部監(jiān)督難以到位甚至缺位,信訪工作出現(xiàn)嚴(yán)重的官僚主義和形式主義。問題頻出使得該項(xiàng)工作自制度建設(shè)伊始就亟須現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。本文以上海信訪工作為例,揭示了信訪工作從以服務(wù)于革命動員為基本導(dǎo)向的制度安排,轉(zhuǎn)型為政治溝通、權(quán)利救濟(jì)和干部監(jiān)督三大功能并重的監(jiān)察制度的過程。

    信訪制度是中國共產(chǎn)黨獨(dú)具特色的民主政治制度設(shè)置。從形式上看,信訪工作脫胎于中國傳統(tǒng)治理文化,有著悠久的歷史;而作為一項(xiàng)凸顯“群眾觀點(diǎn)”實(shí)踐邏輯的制度安排,信訪工作為中國共產(chǎn)黨首創(chuàng),其雛形出現(xiàn)于延安時(shí)期。中華人民共和國成立后,隨著人民來信數(shù)量的增長以及來訪活動的頻繁,信訪工作順理成章地進(jìn)入制度建設(shè)軌道。然而,在制度化建設(shè)初期,諸如上海這類大城市的信訪工作即表現(xiàn)出許多問題,甚至成為干部行為失范的淵藪。種種跡象表明,信訪工作服務(wù)于社會動員的革命組織倫理無法適應(yīng)時(shí)代和國家建設(shè)的需要,亟須現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

    一、信訪工作的地方實(shí)踐及困境的形成

    “信訪”包括了處理人民來信和接待人民來訪兩項(xiàng)相對獨(dú)立又密不可分的工作[1]在1951、1957年政務(wù)院下達(dá)的兩個重要信訪文件中,信訪工作分別被稱為“處理人民來信和接見人民工作”“處理人民來信和接待人民來訪工作”。“信訪”是這類工作的簡稱。。在中國歷史進(jìn)程中,類似活動并不鮮見,而用以處理百姓來信、來訪的制度和機(jī)構(gòu)也屢屢見諸史冊[1]漢文帝二年(前178年)詔曰:“古之治天下,朝有進(jìn)善之旌,誹謗之木,所以通治道而來諫者?!保ā妒酚洝肪硎?,《孝文本紀(jì)》)由此可見,漢以前就存在申冤訴苦、廣開言論的官方渠道。。唐武則天時(shí)期,置匭(類似郵箱的小匣子)于朝堂,用以廣開言路。來信涉及建言獻(xiàn)策和申冤舉報(bào)各種類型,處理來信的匭院(匭使院)因此被認(rèn)為是名副其實(shí)的信訪機(jī)構(gòu)[2]張永和等:《??h涉訴信訪:中國基層法院涉訴信訪研究報(bào)告》,〔北京〕人民出版社2013年版,第337-338頁。。宋代將隋唐以來登聞鼓和匭院合二為一設(shè)登聞鼓院,并在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制上加以完善[3]陳玉忠:《宋代刑事審判權(quán)制約機(jī)制研究》,〔北京〕人民出版社2013年版,第272頁。。元、明、清三代均沿襲這一設(shè)置,遂為定制[4]崔永東:《中國傳統(tǒng)司法文化研究》,〔北京〕人民出版社2017年版,第370、96頁。。

    中國共產(chǎn)黨的信訪工作雛形出現(xiàn)于延安時(shí)期。雖然,早在瑞金時(shí)期,蘇維埃政府從臨時(shí)中央到縣級組織便設(shè)有控告局、控告箱,并規(guī)定“任何一個人民都可以控告蘇維埃政府的職員”[5]中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館:《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(1921—1949)》第十冊,〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第449頁。,但此時(shí)群眾的“控告”主要通過來信,且數(shù)量不多[6]《方志敏全集》,〔北京〕人民出版社2012年版,第383頁。。到了延安時(shí)期,黨的信訪工作從形式到內(nèi)容逐漸成形。毛澤東、周恩來、朱德等中央領(lǐng)導(dǎo)人都親自處理群眾來信,不僅如此,他們還經(jīng)常地與當(dāng)?shù)厝罕娬勗?,并接待上訪的群眾。1938年,毛澤東就親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件[7]刁杰成:《人民信訪史略(1949—1995)》,〔北京〕北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版,第21-22頁。。1941年頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中也明確規(guī)定了人民控告公務(wù)人員的權(quán)利[8]中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館:《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(1921—1949)》第十八冊,〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第242頁。。

    與此同時(shí),隨著群眾路線成為黨的根本工作路線,“群眾觀點(diǎn)”成為處理信訪工作的邏輯出發(fā)點(diǎn)。特別是適應(yīng)于革命和局部執(zhí)政的特殊需要,政治溝通和權(quán)利救濟(jì)成為此時(shí)信訪工作的突出功能。一方面,黨將信訪工作當(dāng)作與群眾進(jìn)行政治溝通的渠道,借此獲取基層社會的各種信息,提高政策舉措的針對性和科學(xué)性;另一方面,黨也通過滿足群眾的具體利益訴求,進(jìn)行權(quán)利救濟(jì),樹立黨的權(quán)威,擴(kuò)大政治影響,夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。截至中華人民共和國成立,中國共產(chǎn)黨的信訪工作已形成了以人民民主、群眾路線和人民內(nèi)部矛盾理論為具體內(nèi)容的革命倫理[9]于建嶸:《革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境》,〔哈爾濱〕《學(xué)術(shù)交流》2016年第11期。。當(dāng)然,經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭,黨的信訪工作雖在規(guī)范性和適用范圍上不斷發(fā)展,內(nèi)容也覆蓋了處理人民來信、來訪兩個方面,卻并未使用明確概念,也未建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),主要工作是由領(lǐng)導(dǎo)人及其秘書負(fù)責(zé),因此,只能算是工作雛形。

    作為根據(jù)地時(shí)期的有益執(zhí)政經(jīng)驗(yàn),信訪工作伴隨著中華人民共和國的成立步入制度建設(shè)軌道。1949年4月,針對人民來信來訪日益增多的現(xiàn)實(shí),應(yīng)毛澤東的提議,中共中央批準(zhǔn)成立了“中央書記處政治秘書室”,其重要工作之一便是處理人民來信來訪。一年后,黨中央又成立了“中央辦公廳秘書室”以接替前者的工作,這也是中華人民共和國第一個專職信訪工作機(jī)構(gòu)。政務(wù)院秘書廳、各省市黨委隨之分別在辦公廳設(shè)置專職、兼職信訪工作人員。1951年6月,政務(wù)院正式頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》,明確了信訪工作的基本組織和工作方式[10]中共中央文獻(xiàn)研究室:《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第二冊,〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社1992年版,第322頁。。作為中華人民共和國成立后信訪工作的第一部重要法規(guī),《決定》拉開了各地信訪工作制度建設(shè)的序幕。

    上海緊隨中央步伐開啟了地方信訪工作的制度建設(shè)。市長陳毅簽發(fā)了市政府通令,要求由辦公廳指定專人負(fù)責(zé)處理信訪工作,并指令市政府各局、處、院、署、委員會,各區(qū)政府安排專人負(fù)責(zé),同時(shí)要求所屬各單位“認(rèn)真處理人民的來信,熱情接待要求見面談話的人民”。據(jù)此,上海市政府辦公廳又公布了有關(guān)信訪的登記、交辦、催辦、回報(bào)、檢查、總結(jié)等系列制度,并特別要求,“凡屬重要問題和反映,均由主要負(fù)責(zé)人親自掌握”[1]滬市新聞處:《市府通令所屬各單位認(rèn)真處理人民來信》,〔上?!场段膮R報(bào)》1951年7月1日,第7版。。此后,市政府主要職能部門及各區(qū)都根據(jù)政務(wù)院和上海市的規(guī)定,設(shè)立了問事處或接待室,并建立了各項(xiàng)制度,指定專人負(fù)責(zé)處理人民來信和接見人民群眾。

    有學(xué)者認(rèn)為,政務(wù)院頒布第一部信訪重要法規(guī)后,各地信訪工作制度建設(shè)隨即開啟,中華人民共和國因此出現(xiàn)了第一次“信訪潮”[2]倪宇潔:《我國信訪制度的歷史回顧與現(xiàn)狀審視》,〔北京〕《中國行政管理》2010年第11期。。以上海的地方實(shí)踐來看,“信訪潮”的出現(xiàn),不僅僅是制度化的結(jié)果,信訪體量的龐大于上海而言,還有人口基數(shù)大等現(xiàn)實(shí)的、歷史的原因。與此同時(shí),數(shù)量的增加也不意味著制度建設(shè)取得了成效,畢竟相較信訪工作釋放出來的積極效應(yīng),其所暴露問題的不良影響更為突出。

    (一)人口基數(shù)大,市民維權(quán)意識強(qiáng),信訪活動異?;钴S

    上海是當(dāng)時(shí)中國人口體量最大的城市。即使按照保守統(tǒng)計(jì),1949年全市人口也多達(dá)502萬[3]上海市人口規(guī)劃的初步意見(草稿)》,1955年,上海市檔案館B25-1-1;胡煥庸的統(tǒng)計(jì)是接近550萬,是世界第五大城市,參見胡煥庸:《中國人口·上海分冊》,〔北京〕中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版,第48頁。。同時(shí),上海作為近代中國資本主義經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū),在商業(yè)文明和契約精神的共同熏染之下,其市民的維權(quán)意識向來強(qiáng)烈,民國時(shí)期便有“滬人健訟”之說[4]忻平:《上海人人格特征芻議》,〔上?!场度A東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1996年第3期。。國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期間,上海因資本家出走以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整,經(jīng)歷了一個經(jīng)濟(jì)蕭條期,市民生活維艱,人民來信來訪量齊高。不僅如此,信訪量還隨著政治中心任務(wù)的開展出現(xiàn)階段性的驟增。如《婚姻法》實(shí)施后,集中出現(xiàn)婦女來信、來訪要求婚姻自由的情況;肅反、審干運(yùn)動期間對不當(dāng)處理提出申訴的來信增多;“三反”“五反”運(yùn)動期間,針對勞資糾紛、工作安排、困難補(bǔ)助等問題,各機(jī)關(guān)團(tuán)體的人民來信數(shù)量均顯著增加[5]《一九五四年上海市區(qū)二級機(jī)關(guān)處理人民來信(來訪)情況年終統(tǒng)計(jì)表》,上海市檔案館C41-2-253。。據(jù)統(tǒng)計(jì),1952年1月至8月,上海市級單位就收到人民來信多達(dá)172000多件,月均21500封,區(qū)級機(jī)關(guān)共132000余件,月均16500封,其中還不包括“五反”材料[6]《普遍認(rèn)真檢查人民來信的處理工作》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年12月16日,第4版。。

    (二)專職化緩慢,信訪工作積壓嚴(yán)重

    在政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》后的一年里,相比較其他建設(shè),上海信訪制度建設(shè)十分有限。由于同時(shí)開展穩(wěn)定物價(jià)、反轟炸,以及戰(zhàn)后重建等一系列重大工作,再加上500多萬人口的常態(tài)化社會管理,信訪工作難以及時(shí)配備足夠的專職人員,積壓嚴(yán)重,其他問題也連連出現(xiàn)。1952年9—10月,上海市黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)開展市、區(qū)兩級機(jī)關(guān)處理人民來信檢查,結(jié)果發(fā)現(xiàn)十三個市級機(jī)關(guān)和十九個區(qū)積壓的人民來信達(dá)22134 件[7]《普遍認(rèn)真檢查人民來信的處理工作》,〔上海〕《文匯報(bào)》1952年12月16日,第4版。。工作中的混亂具體包括:沒有建立必要的制度,雖有指令卻沒有很好地執(zhí)行;工作互相推諉,人民來信被層層照抄照轉(zhuǎn),以致貽誤時(shí)機(jī);草率處理,對人民來信所提訴求不予理會,或不調(diào)查不研究,應(yīng)付塞責(zé);對待來訪的群眾,缺乏耐心[8]《各地各級人民政府重視人民來信來訪工作》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年1月20日,第1版。;工作不嚴(yán)謹(jǐn),檢舉人信息外流,引起報(bào)復(fù)打擊的情況時(shí)有出現(xiàn)。

    馬克思說,“人們自己創(chuàng)造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造,并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造”[9]《馬克思恩格斯選集》第一卷,〔北京〕人民出版社2012年版,第669頁。。信訪工作原是根據(jù)地時(shí)期卓有成效的贏取民心的政策舉措,但中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后,處于制度建設(shè)進(jìn)程中的上海信訪工作卻因積壓、拖延,以及干部的官僚主義和形式主義做派而毀損了政府形象。

    二、從群眾路線附屬程序到人民監(jiān)察制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

    最初,信訪工作存在的問題被歸結(jié)為干部緊缺。從上海來看,干部匱乏的情況的確存在。接管上海時(shí),中央能調(diào)動的“南下干部縱隊(duì)”僅有8000余人,根本無法補(bǔ)上原上海各機(jī)關(guān)20萬余公務(wù)人員的職缺[1]當(dāng)代中國人物傳記叢書編輯部:《陳毅傳》,〔北京〕當(dāng)代中國出版社1991年版,第455頁。。為維持市政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),新政府在留用大量舊人員的同時(shí),甚至啟用了部分保甲人員[2]楊麗萍:《從廢除保甲制度到建立居民委員會——以新中國成立前后的上海為例》,〔北京〕《黨的文獻(xiàn)》2010年第5期。。不僅上海,全國各地各個機(jī)關(guān)事業(yè)單位都經(jīng)歷過干部補(bǔ)給困難的階段。因此,在1950—1951年期間,毛澤東兩次接到辦公廳秘書室的信訪匯報(bào),盡管對處理情況不滿,卻僅在批示中要求干部端正態(tài)度、重視信訪工作[3]在1950年的批示中,毛澤東要求干部端正態(tài)度,“對群眾來信認(rèn)真負(fù)責(zé)”。參見《中共中央文件選集》(1949年10月——1966年5月)第4冊,〔北京〕人民出版社2013年版,第310頁。在1951年的批示中,毛澤東在這次批示中措辭明顯嚴(yán)厲,他要求各級干部“必須重視人民的通信,要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?,滿足群眾的正當(dāng)要求。要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”。參見《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第二冊,〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社1992年版,第265頁。。

    然而,進(jìn)入1952年后,國民經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)而黨的干部隊(duì)伍也成長壯大,信訪工作不良傾向反而集中凸顯。甚至?xí)r至1953年,在國家各項(xiàng)建設(shè)全面展開的背景下,上海全市大多數(shù)單位的信訪工作仍處于組織不完整、制度不健全的狀態(tài)。市級機(jī)關(guān)中除市委有專人負(fù)責(zé),市人民政府、市稅務(wù)局等個別單位設(shè)立專門機(jī)構(gòu)外,其他單位大多長期無專人負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作[4]《普遍認(rèn)真檢查人民來信的處理工作》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年12月16日,第4版。。一份江灣區(qū)委秘書室關(guān)于各單位處理人民來信工作干部人員名單顯示,包括區(qū)政府、公安分局、稅務(wù)局等在內(nèi)的10個區(qū)級單位,除了區(qū)委和區(qū)政府各有一名專職信訪員之外,其余單位負(fù)責(zé)信訪人員均為兼職[5]《中共上海市江灣區(qū)委秘書室關(guān)于各單位處理人民來信工作干部人員名單》,1953年,上海市檔案館A71-2-273-30。。

    根據(jù)地的成功經(jīng)驗(yàn)緣何在中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政語境下失靈了?回顧歷史,自局部執(zhí)政時(shí)期,“群眾觀點(diǎn)”即為中國共產(chǎn)黨處理人民來信和接見人民工作的邏輯出發(fā)點(diǎn)。政治溝通和權(quán)利救濟(jì)因此成為此時(shí)信訪工作的兩大突出功能,它們大多也能得到順暢發(fā)揮。原因有二:首先,此時(shí)中國共產(chǎn)黨對社會動員具有高度的依賴性,黨員干部通常能夠自覺地捍衛(wèi)黨與人民群眾利益的一致性;其次,此時(shí)的中國共產(chǎn)黨各種資源極為匱乏,貪腐等作風(fēng)問題即使存在也不突出,慣用的思想教育這類整治方式當(dāng)然也不會對干部群體形成強(qiáng)有力的沖擊。

    然而,中華人民共和國成立后,官僚主義問題隨著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政和干部隊(duì)伍的壯大而顯性化[6]毛澤東認(rèn)為官僚主義是“反動統(tǒng)治階級對待人民的反動作風(fēng)(反人民的作風(fēng),國民黨的作風(fēng))的殘余在我們黨和政府內(nèi)的反映的問題”。參見中共中央整黨工作指導(dǎo)委員會:《毛澤東同志論黨的作風(fēng)和黨的組織》,〔北京〕人民出版社1983 年版,第119 頁。而周恩來卻極為客觀地指出,“凡是機(jī)關(guān)大而人多的地方,必定要出官僚主義,這幾乎成為規(guī)律了”。參見《周恩來選集》下卷,〔北京〕人民出版社1984年版,第41頁。。政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》,將這一群眾路線的附屬程序制度化,并提升了信訪工作的干部監(jiān)督功能,本為防范官僚主義的蔓延。但政府的任何政策舉措都無法繞開干部這一執(zhí)行層,由于人民來信來訪中所反映、揭發(fā)的,往往是干部中常見的不良作風(fēng),及危害人民利益的各種違法亂紀(jì)問題[7]戈軍:《從加強(qiáng)群眾觀點(diǎn)入手提高處理人民來信及接見群眾的工作》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年2月27日,第6版。,這使得干部作為信訪工作執(zhí)行者和被監(jiān)督對象雙重身份的內(nèi)在緊張性暴露無遺。于是,或明或暗的不作為、消極抵制就成為信訪工作中的突出問題。上述種種表明,信訪工作必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)默F(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

    (一)喚醒信訪工作中群眾監(jiān)督的主體意識

    在具有濃厚“官本位”意識的基層社會中,人民群眾即使作為信訪工作的行動主體,長期扮演的也是信息輸入者、被救濟(jì)者的角色,且這種情況積重難返。如何喚醒群眾的監(jiān)督主體意識?一般的教育和宣傳難以奏效,為此,中國共產(chǎn)黨借助政治運(yùn)動來對群眾進(jìn)行相應(yīng)的政治訓(xùn)練。正如有學(xué)者所指出的,“改革開放前,群眾運(yùn)動是國家治理的慣常方法。每當(dāng)中央發(fā)動群眾運(yùn)動時(shí),信訪制度就會被推向運(yùn)動的一線”[1]田先紅、羅興佐:《“群眾”抑或“公民”:中國信訪權(quán)利主體論析》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2016年第5期。。特別是在“新三反”運(yùn)動中,群眾的監(jiān)督主體性意識有明顯提升。

    毛澤東為這次運(yùn)動親自起草了《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》的黨內(nèi)指示。在指示中,他要求各地“在一九五三年結(jié)合整黨建黨及其他工作,從處理人民來信入手,檢查一次官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)分子的情況,并向他們展開堅(jiān)決的斗爭”[2]中共中央整黨工作指導(dǎo)委員會編:《毛澤東同志論黨的作風(fēng)和黨的組織》,〔北京〕人民出版社1984年版,第120頁。。因此,該運(yùn)動除延續(xù)“三反”運(yùn)動反官僚主義的主題之外,特別聚焦于人民來信、來訪工作,可以說是一場信訪工作的專項(xiàng)整治運(yùn)動。運(yùn)動期間,各級政府部門被要求“選擇人民群眾所揭發(fā)的一些嚴(yán)重的違法亂紀(jì)的官僚主義案件,特別是那種打擊批評者的官僚主義案件,進(jìn)行認(rèn)真的處理,并在報(bào)紙上公開揭露,以引起干部的嚴(yán)重警惕,以鼓舞群眾大膽揭發(fā),以開展批評與自我批評特別是自下而上的批評”[3]《密切結(jié)合當(dāng)前各項(xiàng)工作堅(jiān)決開展反官僚主義斗爭》,〔北京〕《人民日報(bào)》1953年1月13日,第1版。。

    據(jù)此,“新三反”運(yùn)動形成了一套完整的信訪整治思路,即抓典型、擴(kuò)大影響、集中整治。聞名滬上的“梅芳庭事件”的發(fā)展即完整呈現(xiàn)了上述路徑選擇。梅原是上海公交公司的一位站務(wù)員,因?qū)懶排u公司和新市區(qū)干部的官僚主義作風(fēng),遭到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的打擊報(bào)復(fù)。本人不僅被開除了,還被污以政治犯,無端被扣押了104天。此事曝光后,市政府將其復(fù)職,并對“犯錯誤的人員予以行政處分,代理區(qū)長柳惠撤職,其余有的記過,有的警告”[4]《梅芳庭事件得到正確處理》,〔上?!场缎旅裢韴?bào)》1952年12月15日,第2版。。作為信訪工作治理的典型,該事件為各主要媒體普遍報(bào)道,引起群情激奮,市政府借機(jī)在全市范圍內(nèi)掀起新一輪的反官僚主義運(yùn)動。

    經(jīng)過多輪類似訓(xùn)練,群眾監(jiān)督的主體意識廣泛覺醒。與此同時(shí),政府也努力開辟各種有效渠道保障這種主體意識不至于隨著運(yùn)動結(jié)束而淡化,例如,充分發(fā)揮媒體的作用。除及時(shí)報(bào)道以及追蹤報(bào)道信訪重要事件,《解放日報(bào)》《文匯報(bào)》《新民晚報(bào)》均常設(shè)諸如“讀者來信”“讀者投函”“讀者來信綜述”等欄目,刊登各類群眾來信。這些常態(tài)化設(shè)置,一方面打破了干部對來信來訪的專屬處置權(quán),保護(hù)了群眾監(jiān)督的積極性,另一方面,群眾來信搭載大眾媒體,提高了群眾監(jiān)督的威懾力。例如,在處理“黃逸峰事件”[5]此事還驚動了毛澤東并得到他的親自批示,“黃逸峰事件”因此被當(dāng)作壓制群眾批評、打擊報(bào)復(fù)的典型。《解放日報(bào)》《人民日報(bào)》對此事均有披露,因成為著名輿情事件,對黃逸峰的處理難免失之過嚴(yán)。1956 年,黃逸峰被重新批準(zhǔn)入黨。后,從1953年1月21日到30日十天內(nèi),解放日報(bào)社收到的讀者來信即有6000余件,較平時(shí)增加一倍[6]《中共中央華東局召開匯報(bào)會議 檢查處理人民來信來訪的工作》,〔北京〕《人民日報(bào)》1953年2月23日,第1版。。

    群眾監(jiān)督的主體性意識不斷提升后,信訪制度建設(shè)有了明顯進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),1952年1月至8月,中共上海市委辦公廳每月平均收到人民來信98件,9月至12月每月平均為128件,到了1953年,平均每月來信增至280件;黃浦區(qū)與市人民檢查署所收人民來信,1953年比1952年每月更是增加了四倍[7]《處理人民來信工作有很大進(jìn)步》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年4月3日,第2版。。華東局書記饒漱石在“三反”運(yùn)動初期,也每天親自檢查來信情況,批辦重要信件[1]《各地各級人民政府應(yīng)更加重視人民來信來訪》,〔北京〕《人民日報(bào)》1953年1月19日,第1版。。在此氛圍下,不少單位的領(lǐng)導(dǎo)干部開始重視這一工作,除親自批辦重大案件外,也定期接見來訪群眾[2]《上海市各機(jī)關(guān)團(tuán)體在深入展開反官僚主義斗爭中處理人民來信工作有很大進(jìn)步》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年4月3日,第2版。。不少單位清理了積壓的來信,重新清理了處置不當(dāng)?shù)陌讣?。?jù)統(tǒng)計(jì),1953年上半年,輕工業(yè)部華東辦事處的人民來信來訪案件中,結(jié)案者427件,未結(jié)案者僅21件。未結(jié)的多屬案情較為復(fù)雜,牽涉單位較多,無法及時(shí)處理之案[3]《中央人民政府輕工業(yè)部華東辦事處關(guān)于1953年上半年處理人民來信工作總結(jié)報(bào)告》,上海市檔案館A48-1-9-61。。另據(jù)統(tǒng)計(jì),1954年前九個月,搬運(yùn)工會上海市委員會各部、區(qū)共有交辦的群眾來信來訪案件1031件,未結(jié)案者僅44件[4]《一九五四年上海市區(qū)二級機(jī)關(guān)處理人民來信(來訪)情況年終統(tǒng)計(jì)表》,上海市檔案館C41-2-253。。

    (二)強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察

    列寧說,“如果我們黨沒有極嚴(yán)格的真正鐵的紀(jì)律,……那么布爾什維克別說把政權(quán)保持兩年半,就是兩個半月也保持不住”[5]《列寧選集》第4卷,〔北京〕人民出版社1987年版,第180頁。。“梅芳庭事件”說明,喚起群眾的干部監(jiān)督主體性意識不難,難的是如何防范干部利用公權(quán)打擊“意見者”,而確保黨內(nèi)紀(jì)律的嚴(yán)肅性關(guān)鍵還在于開展干部監(jiān)察。

    早在延安時(shí)期,中國共產(chǎn)黨就有意識地通過人民來信、來訪工作達(dá)成此項(xiàng)目的。1942年6月,陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布了《關(guān)于派公正干部切實(shí)調(diào)查群眾控告案件的命令》。1945年9月,邊區(qū)政府又發(fā)布《令各縣政府對人民控告干部的案件應(yīng)及時(shí)認(rèn)真負(fù)責(zé)處理》[6]楊永華:《中國共產(chǎn)黨廉政法制史研究》,〔北京〕人民出版社2005年版,第234頁。。此后,處理群眾來信的原則、基本流程和相關(guān)責(zé)任也逐漸明確。中華人民共和國成立后,各級人民監(jiān)察機(jī)關(guān)陸續(xù)設(shè)立,監(jiān)察工作的制度建設(shè)隨即展開。1952年8月26日,政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》,要求“在縣(市)以上的各級政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門和人民團(tuán)體里面,都要根據(jù)實(shí)際情況普遍發(fā)展人民監(jiān)察通訊員,他們的主要職責(zé)是調(diào)查政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門的工作人員有沒有貪污、浪費(fèi)、官僚主義的現(xiàn)象”[7]新華社:《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年8月26日,第2版。。

    然而,人民監(jiān)察,即群眾性干部監(jiān)督說到底是一種自下而上的監(jiān)督。在社會實(shí)踐中,平級監(jiān)督尚難開展,越級監(jiān)督則常常徒具形式。鑒于1952年以來信訪工作中已經(jīng)暴露出這類問題,當(dāng)年11月,華東軍政委員會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信與接見人民工作的指示》,其中明確規(guī)定,凡未制定專人負(fù)責(zé)或未建立各項(xiàng)工作制度的,應(yīng)迅速制定專人負(fù)責(zé)并建立登記、研究、轉(zhuǎn)辦、檢查、催辦與定期總結(jié)等必要制度;已制定專人負(fù)責(zé)及建立以上工作制度的,則應(yīng)注意考核干部的工作情況,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),提高工作效率[8]《華東軍政委員關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信與接見人民工作的指示》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年12月15日,第1版。。該指示顯然意在通過加強(qiáng)對信訪工作績效的監(jiān)督和考核,強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察。

    1953年4月,上海市委進(jìn)一步發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信工作的暫行規(guī)定》。《暫行規(guī)定》不僅加強(qiáng)了信訪的過程管理,也使得目標(biāo)管理更為明確。例如,規(guī)定要求“各單位必須迅速建立和健全處理人民來信的登記、轉(zhuǎn)辦、催辦、匯報(bào)、檢查總結(jié)、統(tǒng)計(jì)等制度,做到案案有結(jié)果、件件有著落”。為了防止推諉、拖延問題,規(guī)定明確要求信訪中的一般性案件必須在“二星期內(nèi)處理完畢”,不能在規(guī)定期內(nèi)完成者還需說明原因。此外,規(guī)定還要求各區(qū)委每兩月必須將人民來信做一小結(jié),并報(bào)告市委;對于不執(zhí)行上述規(guī)定者,嚴(yán)重者予以紀(jì)律處理[9]《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信工作的暫行規(guī)定》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年4月3日,第2版。。此后,政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門、人民團(tuán)體中人民監(jiān)察工作普遍展開。僅1953年上半年,市人民監(jiān)察員直接送到監(jiān)委的重要案件就有449件[1]《本市人民監(jiān)察委員會舉行通訊員大會》,〔上海〕《文匯報(bào)》1953年6月29日,第2版。。

    《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信工作的暫行規(guī)定》還為自上而下的干部監(jiān)察提供了制度保障。如規(guī)定要求,“凡控告市級機(jī)關(guān)部、局處長以上,區(qū)級區(qū)委委員,正副區(qū)長以上干部的案件,如系黨員,由市委紀(jì)律檢查委員會統(tǒng)一處理,非黨員由市人民監(jiān)察委員會統(tǒng)一處理;控告一般黨員干部,由其所屬黨委處理,非黨員一般干部由其所屬行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)處理”[2]《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信工作的暫行規(guī)定》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年4月3日,第2版。。這種上級機(jī)關(guān)逐級監(jiān)察下級機(jī)關(guān)的做法,從制度上打破了信訪工作中平級監(jiān)督無力、越級監(jiān)督無效的僵局。至此,信訪工作中干部監(jiān)察功能切實(shí)得以強(qiáng)化。

    (三)以常態(tài)化的檢查制度代替運(yùn)動式的集中整治

    中華人民共和國成立初期,信訪制度建設(shè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型不可避免地要經(jīng)歷一個新舊雜陳的過程。譬如,無論是激發(fā)群眾監(jiān)督干部的主體意識還是強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察都慣常借助于政治運(yùn)動。運(yùn)動式的集中整治,固然能使信訪制度建設(shè)出現(xiàn)明顯進(jìn)展,卻也伴生了各種問題。

    除了旋起旋落,形式主義也是運(yùn)動式治理的突出弊病。例如,“新三反”運(yùn)動期間就出現(xiàn)這類現(xiàn)象:運(yùn)動中,各種表面文章層出不窮,運(yùn)動過后,干部依舊我行我素、敷衍塞責(zé);有干部將處理人民來信當(dāng)作“收發(fā)性質(zhì)”的工作,既不布置任務(wù)更不檢查驗(yàn)收,有的干部雖口頭表示重視,實(shí)則沒有任何具體行動;有的職能部門不僅人數(shù)有限,能力也不足;有些信件必須專案調(diào)查,能配備的干部卻很少;有的信訪組織早就提出增加干部,但上級一直未予以解決[3]《處理人民來信工作有很大進(jìn)步》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年4月3日,第2版。。

    實(shí)踐表明,在信訪中“加強(qiáng)督促檢查是防止和克服拖拉積壓等官僚主義現(xiàn)象的有效方法”[4]《本局一九五四年度人民來信來訪工作總結(jié)》,1955年,上海市檔案館B59-2-47-116。。1952 年9、10 兩月,市委、市人民政府及各人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),曾全面深入地檢查市、區(qū)級各機(jī)關(guān)、團(tuán)體處理人民來信的工作[5]《各地各級人民政府應(yīng)更加重視人民來信來訪》,〔北京〕《人民日報(bào)》1953年1月19日,第1版。。1953 年2 月底和3 月中旬,上海市更是先后召開了三次處理人民來信工作會議。通過集中匯報(bào)的形式,市政府對市區(qū)兩級機(jī)關(guān)團(tuán)體處理人民來信工作情況進(jìn)行了檢查。在檢查進(jìn)行過程中,信訪工作積壓的情況即有明顯改善。1953年第一季度,市民政局共收到來信1212 件,按時(shí)處理的1196 件,未處理的僅占1%;工商局每一封信件的處理,最快一天,一般不超過七天,處理信件占收信數(shù)的90%以上[6]《處理人民來信工作有很大進(jìn)步》,〔上海〕《文匯報(bào)》1953年4月3日,第2版。。

    表1 上海市靜安區(qū)委二級機(jī)關(guān)處理人民來信(來訪)情況月報(bào)表(1954年)

    由表1 可見,市區(qū)二級機(jī)關(guān)處理人民來信(來訪)的情況也保持了良性發(fā)展的態(tài)勢。據(jù)1954 年底的統(tǒng)計(jì)顯示,當(dāng)年共處理案件1249件,結(jié)案1166件,另有轉(zhuǎn)出處理結(jié)案63件[7]《一九五四年上海市區(qū)二級機(jī)關(guān)處理人民來信(來訪)情況年終統(tǒng)計(jì)表》,上海市檔案館C41-2-253。。具體到各區(qū),信訪案件的積壓率也保持在合理的范圍之內(nèi)。這說明,常態(tài)化的檢查制度克服了干部在處理信訪工作中可能存在的形式主義,促成了信訪工作在制度建設(shè)方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

    至此,憑借喚醒信訪工作中群眾監(jiān)督的主體意識、強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察、以常態(tài)化的檢查制度代替運(yùn)動式的集中整治,上海信訪工作完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,信訪工作的功能也從主要側(cè)重于政治溝通、權(quán)利救濟(jì),轉(zhuǎn)向政治溝通、權(quán)利救濟(jì)和干部監(jiān)督三大功能并重,信訪工作朝著人民監(jiān)察制度邁出了關(guān)鍵性的一步。

    三、信訪工作現(xiàn)代轉(zhuǎn)型后政治社會效應(yīng)的釋放

    從1951年政務(wù)院下達(dá)信訪工作制度建設(shè)的指示開始,上海信訪工作在制度建設(shè)過程中經(jīng)歷了一系列曲折探索,到1953年前后進(jìn)行了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。最終,信訪工作從服務(wù)于革命動員需要為基本功能導(dǎo)向的制度安排,轉(zhuǎn)型為人民監(jiān)察制度,日益發(fā)揮出預(yù)期的政治社會效應(yīng)。

    (一)通過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,信訪工作日益規(guī)范和完善

    僅在1953年,上海市就陸續(xù)制定了《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信工作的暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)處理人民來信和接見人民工作的補(bǔ)充決定》《關(guān)于加強(qiáng)接待人民和處理人民來信工作的幾項(xiàng)決定》《上海市人民政府接待室接待工作細(xì)則》等信訪政策規(guī)章。1955年9月,市人民委員會一步發(fā)布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的暫行規(guī)定》。伴隨著信訪法規(guī)的逐一落地和到位,上海地方的信訪工作實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)設(shè)置漸次完備、人員配置逐漸到位、工作流程日益規(guī)范。

    例如,在人員配備方面,專職干部不僅陸續(xù)到位,且其社會構(gòu)成有了較大提升。從市委辦公廳人民來信來訪室工作人員名單可以看到,該單位共有工作人員12 人,其中女性5 人;工作人員年齡在22~37歲之間,大多是中華人民共和國成立后參加工作的,文化程度較高,包括大學(xué)畢業(yè)1人、高中畢業(yè)3人,其余均為初中畢業(yè)或肄業(yè),且清一色的都是中共黨員[1]《中共上海市委辦公廳人民來信來訪室工作人員名單》,1956年,上海市檔案館A2-2-137-69。。在這種情況下,信訪工作基本能夠遵循“條條有結(jié)果,件件有著落”的核心原則開展。

    再如,工作流程方面,各個單位大都根據(jù)實(shí)際情況制定了規(guī)范的信訪工作制度。其中,“工商局規(guī)定每星期六下午由局、處長一級干部輪流接見人民,在處理人民來信工作中建立了三天一催辦、七天一檢查、半月造統(tǒng)計(jì)、月終作總結(jié)的制度”[2]《上海市反官僚主義斗爭取得巨大勝利》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年12月15日,第2版。。市、區(qū)各級信訪工作的規(guī)范化也使得信訪工作中存在的突出問題得到有效緩解,基本解決了人民來信嚴(yán)重積壓的問題,基本解決了市區(qū)兩級機(jī)關(guān)工作人員中一些較為突出的漠視群眾疾苦的官僚主義問題[3]《有計(jì)劃有步驟地在全市展開反官僚主義斗爭》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年1月27日,第1版。。據(jù)統(tǒng)計(jì),1954年上半年時(shí)間里,上海市總工會和十三個產(chǎn)業(yè)工會共收到群眾來信9125件(包括來訪),按期作結(jié)案處理的8251件,約占總數(shù)的90%[4]《上海軍需工業(yè)工會關(guān)于上總、軍需工會1954 年上半年處理群眾來信來訪工作總結(jié)及來信處理等文件》,1954年,上海市檔案館A39-2-429。。

    (二)通過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,確保了信訪主要功能的正常發(fā)揮

    在進(jìn)行了初步的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之后,信訪工作的三大政治功能均正常發(fā)揮。以干部監(jiān)督的情況來看,1953年上半年“新三反”運(yùn)動期間,僅輕工業(yè)部華東辦事處就收到人民來信448件,其中,三、四兩月的群眾來信就比上年九至十二月的133件多出75%[5]《中央人民政府輕工業(yè)部華東辦事處關(guān)于1953年上半年處理人民來信工作總結(jié)報(bào)告》,上海市檔案館A48-1-9-61。。在市委的人民來信中,也以檢舉、批評、建議、反映干部政策執(zhí)行情況的為最多。而在上海市總工會所收人民來信中,揭發(fā)工會干部壓制民主、對批評者實(shí)施打擊報(bào)復(fù)、強(qiáng)迫命令、違法亂紀(jì)的有712件[6]《處理人民來信工作有很大進(jìn)步》,〔上?!场段膮R報(bào)》1953年4月3日,第2版。。上海市電力公司軍事專員程萬里貪污枉法,就是經(jīng)群眾檢舉而被處理的[1]《普遍認(rèn)真檢查人民來信的處理工作》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年12月16日,第4版。。

    除了干部監(jiān)督,信訪的權(quán)利救濟(jì)功能也得到正常發(fā)揮。由于中共中央始終強(qiáng)調(diào)“用各種方法處理人民來信,都必須注意盡可能利用人民來信來幫助解決生產(chǎn)和其他當(dāng)前工作中的問題”[2]《把處理人民來信工作向前推進(jìn)一步》,〔北京〕《人民日報(bào)》1953年11月2日,第1版。,上海自被接管以來就特別關(guān)注信訪中的民生問題。例如,1951年市失業(yè)工人救濟(jì)委員會錯誤地限制和縮小登記和救濟(jì)的范圍,市委接到失業(yè)工人的反映后,隨即予以糾正[3]《普遍認(rèn)真檢查人民來信的處理工作》,〔上?!场段膮R報(bào)》1952年12月16日,第4版。。1954年,市勞動局處理的8875件人民來信、40493件次人民來訪中,以勞動就業(yè)案件比例為最大。為此市政府開展專項(xiàng)整治,采取了包括深入貫徹勞動就業(yè)新方針、分類清理、切實(shí)減少失業(yè)人員數(shù)量等在內(nèi)的措施。經(jīng)過針對性的處理,到1954年10月以后,“有關(guān)這方面的來信來訪就普遍減少”[4]《本局一九五四年度人民來信來訪工作總結(jié)》,1955年,上海市檔案館B59-2-47-116。。

    不可否認(rèn),上海的信訪制度即使經(jīng)過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,也仍然存在各種不盡如人意之處。但鑒于其本身人口體量頗大,且社會階層分化嚴(yán)重、價(jià)值多元的情況也在短期內(nèi)無法改變,因此,能夠在信訪基數(shù)如此之大的情況下,保持較高的案件處置率,確保信訪基本功能的正常發(fā)揮已屬不易。

    四、 余 論

    上海這類典型區(qū)域的實(shí)踐為全國信訪工作的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。1953年后,全國范圍之內(nèi)的信訪工作均有明顯改觀。干部們對于人民來信、來訪所提出的案件都會進(jìn)行檢查和處理,很少有人繼續(xù)將人民來信、來訪提出的問題當(dāng)作“小事情”,不聞不問,任意推脫,甚至“一壓了之”[5]華東人民出版社編:《把處理人民來信工作向前推進(jìn)一步》,〔上?!橙A東人民出版社1953年版,第8頁。。1957年5月,第一次全國信訪工作會議形成了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》。11 月,在國務(wù)院舉行的第六十二次全體會議上通過了監(jiān)察部關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制方案。隨后,周恩來簽發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》,這是繼1951年政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》之后,我國信訪工作史上第二部重要法令。至此,中華人民共和國現(xiàn)代意義上的信訪監(jiān)察制度正式確立。

    需要指出的是,1953年前后上海信訪工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型只是初步的。隨著社會演進(jìn),干部監(jiān)督問題又呈現(xiàn)出一些新的特征和表現(xiàn)形式,人民來信來訪的訴求也更加多樣化、復(fù)雜化,信訪制度建設(shè)難免出現(xiàn)一些反復(fù)。例如,1956年上半年,上海一些單位又出現(xiàn)了積壓、草率轉(zhuǎn)移、拖延處理、推諉來信來訪等情況[6]《上海市第二重工業(yè)局1956年上半年處理人民來信的情況小結(jié)》,1956年,上海市檔案館B4-1-85-35。,全國的情況亦是如此。1957年信訪工作第二部重要法令公布后,不良傾向得到糾正,信訪量隨之下降。然而,自1961年起,由于社會主義建設(shè)出現(xiàn)波折,信訪量經(jīng)過三年的回落再次出現(xiàn)猛增態(tài)勢,乃至出現(xiàn)集體上訪、鬧訪的現(xiàn)象[7]刁成杰:《人民信訪史略:1949—1995》,北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版,第164-165頁。。這些情況又促成1963年的《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》和《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和接待來訪工作條例(草稿)》的頒行。上述種種說明,信訪工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一個持續(xù)性的制度建設(shè)命題。

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