試論新形勢下的城建檔案工作合作需求

孫靜云

摘要：工程建設(shè)項目審批制度改革對城建檔案工作帶來重要影響，突出表現(xiàn)之一為對合作的高要求。文章通過對形勢的梳理引出城建檔案工作中合作的必要性，分析合作的可能性，并選取合作中須注意的方面進行了闡述。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè)項目；城建檔案；合作；行政制度改革

城建檔案記錄城市建設(shè)與發(fā)展實踐活動，是城市建設(shè)、管理、運行中的重要參考資料，也是城鄉(xiāng)記憶的組成部分。城建檔案因其主要對象，即工程建設(shè)項目自身的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在其形成、管理、利用的過程中體現(xiàn)出明顯的合作傾向。而工程建設(shè)項目管理環(huán)境變革、技術(shù)工藝的進步以及檔案行業(yè)的發(fā)展，都對城建檔案工作提出了更高的合作要求。

一、背景與形勢

1.審批制度改革

工程建設(shè)項目的推進是城市建設(shè)發(fā)展中為大眾所熟悉的一部分，也是城市化過程最為生動的體現(xiàn)之一，深刻影響著城鄉(xiāng)環(huán)境與生產(chǎn)生活。近年來，為提升發(fā)展質(zhì)量、激發(fā)市場活力、提高競爭力，我國政府推行了一系列以優(yōu)化營商環(huán)境為主的改革措施，取得了相當(dāng)?shù)某尚?。世界銀行自2004年以來測量全球經(jīng)濟體營商環(huán)境，并發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》。主要考核指標(biāo)包括開辦企業(yè)、獲得建筑許可、獲得電力、產(chǎn)權(quán)登記等十項（個別年份略有調(diào)整）。我國在“獲得建筑許可”一項上的評分一向不高，在2019年仍在第121位，位居各指標(biāo)最末。而在2020年的報告中，排名已至第33位。[1]這得益于政府為轉(zhuǎn)變職能在工程建設(shè)項目領(lǐng)域展開的全流程全覆蓋行政審批制度改革，精簡審批事項，優(yōu)化審批流程，重新解讀統(tǒng)籌組織數(shù)據(jù)資源，提高數(shù)據(jù)資源利用率。這一輪次的改革力度頗大，強調(diào)“全流程、全覆蓋”，將工程建設(shè)項目要素重組，流程再造。城建檔案作為其中的一部分，文件的形成、收集、管理都相應(yīng)發(fā)生變化。因行政流程變化所涉及的文件主要集中在工程準(zhǔn)備階段和竣工驗收階段，對竣工圖的確認和載體形式也要做出相應(yīng)的調(diào)整。這些文件通常在日后有較高的利用需求，受到多方關(guān)注。

2.電子化的深入應(yīng)用

電子文件早已廣泛應(yīng)用到工作實踐中，電子文件與檔案的一系列關(guān)系也是理論和實踐中必須面對的問題。2019年4月30日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》中列明：除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。同樣，工程建設(shè)項目改革舉措中建立完善的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)和審批協(xié)同平臺、“多規(guī)合一”協(xié)同平臺，改變了行政服務(wù)方式和結(jié)果的記錄方式、呈現(xiàn)結(jié)果。

在建設(shè)技術(shù)方面，根據(jù)《中國BIM應(yīng)用價值研究報告》，BIM的理念和價值在我國工程建設(shè)行業(yè)已經(jīng)基本達成共識。[2]在2019年4月，人社部等三部門向社會公布新職業(yè)信息，將“建筑信息模型技術(shù)員”列為13個新職業(yè)之一。[3]這從另一面印證了BIM在工程建設(shè)行業(yè)所得到的價值認可，BIM職業(yè)前景看好。BIM技術(shù)的應(yīng)用進一步提升了工程建設(shè)行業(yè)的信息化程度，對工程建設(shè)過程中的有效溝通和信息協(xié)同起到了推進作用，也在一定程度上改變了記錄工程建設(shè)項目實踐活動的形式與結(jié)果。南京市工程建設(shè)項目審批制度改革中還提出加速“多規(guī)合一”平臺、工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)和BIM系統(tǒng)、CIM平臺的融合。[4]這些變化主要影響的是工程建設(shè)項目中從量上來講最大的施工階段的文件。

3.檔案事業(yè)發(fā)展內(nèi)卷化

“內(nèi)卷化”（involution）是由戈登威澤（Alexander Goldenweiser）提出的、用于描述某種文化現(xiàn)象達到一定程度后不能實現(xiàn)新的突破，只能以內(nèi)部不斷的精細化和復(fù)雜化實現(xiàn)繼續(xù)存在的理論，通常用于描述自我懈怠和自我消耗的現(xiàn)象。[5]檔案專業(yè)在技術(shù)上的突破多依賴于其他專業(yè)，常發(fā)生于與其他專業(yè)的互動部分。特別是信息技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，檔案專業(yè)面對信息化表現(xiàn)出了明顯的“內(nèi)卷化”。由于對技術(shù)的生疏，全國年投資近百億的檔案信息化項目似乎成了“局外人”的盛宴。受到知識結(jié)構(gòu)和學(xué)術(shù)慣性的影響，學(xué)界對IT技術(shù)也普遍存在排斥心理，更樂于在抽象“概念”“模式”的搭建中自娛自樂，故步自封。這種集體性的“技術(shù)失語”嚴重危及檔案職業(yè)的活力和前景。[6]城建檔案作為規(guī)劃、建設(shè)專業(yè)與檔案專業(yè)結(jié)合的領(lǐng)域，有多專業(yè)的參與，不同角度的解讀，不缺乏外力刺激，應(yīng)該更具活力。然而，在實踐中看來，檔案的特色更加強，規(guī)劃、建設(shè)的角色相對弱，因而帶有很強的檔案屬性?！俺墙n案”一詞，核心是“檔案”，“城建”是修飾限定檔案的定語，反映檔案的內(nèi)容。城建檔案實踐在工程技術(shù)、建筑工藝、規(guī)劃技術(shù)、信息技術(shù)等各專業(yè)技術(shù)的發(fā)展變革中都不具備技術(shù)優(yōu)勢，只能被動等待反饋，技術(shù)失語，因而也容易出現(xiàn)“內(nèi)卷化”。城建檔案要成為城鄉(xiāng)建設(shè)的助力，就要向外突破，打破被動狀態(tài)，積極參與到現(xiàn)實的變革中去。

二、認識合作及其可能性

1.合作定義與分類

工程建設(shè)項目的全流程不同時點有不同主體的參與，因而形成的記錄天生具有合作性。尤金·巴達赫將合作界定為“兩個或兩個以上的機構(gòu)從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值?！盵7]從合作的對象上來看，有以建設(shè)單位為核心的各建設(shè)主體，本文將這類主體間的合作稱為內(nèi)部合作，由建設(shè)單位主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他參建單位形成、收集、整理記錄。在工程準(zhǔn)備階段和竣工驗收階段，政府部門的參與增多，多形成結(jié)論性、證照性文件，對工程建設(shè)項目意義重大。此時，合作主體也多為市場主體變化引入更多公共部門。本文所討論的城建檔案工作更多的是由城建檔案部門與各相關(guān)政府部門參與、建設(shè)單位配合的，為維護公共利益、營造更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境而進行的跨部門合作。

2.合作可能性

（1）合作共識

首先，政策文件統(tǒng)一認識。國務(wù)院辦公廳文件中明確表示，工程建設(shè)項目審批制度改革是全流程、全覆蓋的改革，要統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系、統(tǒng)一監(jiān)管方式。[8]各部門在改革工作中落實“統(tǒng)一”的精神，必須靠精誠有力的合作。國家文件統(tǒng)一思想認識，制定共同目標(biāo)，為合作打下基礎(chǔ)。其次，城建領(lǐng)域政府各主管部門，包括發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)等部門，經(jīng)過多年業(yè)務(wù)實踐，逐漸認可城建檔案的重要性及其價值，也都認識到工程建設(shè)項目一以貫之的流程性而帶來的各部門之間合作的必要，落到更具體處就是信息的共享及全生命周期內(nèi)合作的必要。再者，作為公共部門工作人員，職業(yè)道德和職業(yè)信仰使得事實上有跨部門合作需要的人員享有共同的價值觀，將公共利益擺在前面，守護公共利益，將跨部門合作視為有效的實現(xiàn)手段。

（2）全流程信息系統(tǒng)助力

改革要求建立完善工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，實時共享審批數(shù)據(jù)。跨部門合作其實就是一種信息的交互。信息交互是合作部門間溝通的一種方式，也是合作的基礎(chǔ)。借助IT技術(shù)，信息系統(tǒng)是實現(xiàn)信息交互的一種有效工具。它可以幫助各部門從整體上、全流程上把握工程建設(shè)項目的進度以及本部門在其中的角色與貢獻。各部門在部門內(nèi)部信息化的過程中都已建立了本部門業(yè)務(wù)內(nèi)垂直的信息管理系統(tǒng)，且經(jīng)過相當(dāng)時間的磨合發(fā)展，信息系統(tǒng)本身已達到相對成熟、穩(wěn)定的狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上再實現(xiàn)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)在審批全流程中橫向的合作與交互，提升溝通效率，讓“數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”，避免社會資源的浪費。再者，各公共部門的工作人員都經(jīng)過了信息化的培訓(xùn)，具備一定的信息素養(yǎng)，深化了對信息系統(tǒng)在業(yè)務(wù)辦理中應(yīng)用的認識，有利于信息系統(tǒng)橫向合作應(yīng)用的推進。

（3）社會氛圍

工程建設(shè)項目審批制度改革是推進政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。[9]社會各界在改革措施的貫徹執(zhí)行中感受到了改革的誠意和決心。審批事項減少、審批時限壓縮、審批流程優(yōu)化的改革成果在社會上引起關(guān)注，同時也使得改革的觀念在全社會得到了更高程度的接受和認可，改革的社會氛圍被營造起來。在其他先行改革的領(lǐng)域，如商事登記，通過各部門間信息共享，互聯(lián)互通，跨部門合作收到較好的反饋，對后續(xù)開展的跨部門合作產(chǎn)生一定的積極影響。改革各部門都認識到必須投入到改革的洪流中去，順應(yīng)時勢，不能將數(shù)據(jù)“據(jù)為己有”，只有讓數(shù)據(jù)動起來，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、合作內(nèi)容

跨部門合作是一個動態(tài)、復(fù)雜的過程，涉及新與舊、動與靜、內(nèi)與外、收與放等多方面的考量。這里選取幾點簡單討論。

1.設(shè)計參與

一是參與審批全流程設(shè)計。全流程、全覆蓋的審批管理流程中要有城建檔案思想的滲透，才能在實踐結(jié)果中得到更有價值的城建檔案。檔案從其形成的源頭上講，要保證真實、有效、完整，就必須將檔案思想貫穿實踐活動始終，及時記錄。對于城建檔案來講，更是如此。比如，工程建設(shè)項目周期長、規(guī)模大、涉及主體多，城建檔案形成收集整理工作更加要一以貫之，否則即便日后補救，既難以保證質(zhì)量，也不符合檔案精神?，F(xiàn)實中城建檔案真正得到一定程度關(guān)注的時候，多是在竣工驗收階段，導(dǎo)致城建檔案工作經(jīng)常處在被動局面。全流程的設(shè)計中將檔案思想滲透其中，注意城建檔案及時性，將能大大提高城建檔案的質(zhì)量和效率。

二是參與協(xié)同信息系統(tǒng)設(shè)計。信息系統(tǒng)作為實現(xiàn)流程控制、協(xié)同合作的一種工具，同時也應(yīng)成為城建檔案形成、收集、整理甚至利用階段有效的工具。在包括工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)在內(nèi)的各項信息系統(tǒng)的優(yōu)化設(shè)計中，要為城建檔案的管理留有空間。這是尊重文件生命周期的事實，同時也是在各部門歸檔的實踐中對審批流程的再宣傳再教育。

2.機制建設(shè)

機制建設(shè)是保留改革成果，規(guī)范審批行為的重要方式。要讓機制發(fā)揮出合作的作用，需要注意以下幾點：

一是建立完善有效的溝通機制。跨部門合作過程中必然會產(chǎn)生大量的溝通需求，溝通的結(jié)果也是指導(dǎo)各方行為的一個方面。如果沒有可供依憑的溝通機制，大量溝通需求將得不到滿足，必然會破壞合作成果，降低合作效率?？梢越⒍ㄆ诘墓ぷ鲿h、聯(lián)席會議，不定期的交流會等多種溝通機制，匯總各方意見，統(tǒng)籌各部門行動。二是責(zé)任機制?？绮块T合作的各參與方都必須明確行為和責(zé)任的邊界。模糊的責(zé)任機制可能模糊部門的使命，淡化部門有效履行職責(zé)的責(zé)任感。[10]特別是在實踐中，缺乏清晰的責(zé)任機制，會破壞各部門對合作的認識，容易推諉塞責(zé)，陷入“三個和尚沒水吃”的境況之中。三是考核評價機制。任何工作都需要正反兩方面的激勵。沒有考核的工作實際上便流于形式。正向的激勵是對工作成果的肯定，對于工程建設(shè)項目審批改革這種探索性的工作尤其重要。反向的約束是對工作的鞭策。對于破壞合作因素要予以約束、剔除。將實踐中探索出的先進經(jīng)驗和暴露出來的問題投入到新的合作修正中，促進合作健康運行。

3.團隊建設(shè)

跨部門合作需要建立一個穩(wěn)定的團隊。這不僅有利于部門內(nèi)部對合作的認識和把握，也有利于促進部門間溝通的正常進行。各部門間負責(zé)溝通的人員對合作本身來說也是一個團隊。這點常因溝通團隊處在一種虛擬狀態(tài)而被忽略。這個團隊同樣需要穩(wěn)定性。正常人員的流動會破壞業(yè)已建立起來的溝通渠道，造成跨部門合作“制度記憶”的流失。[11]除了人員的相對固定外，工作空間的相對固定也能幫助形成團隊的穩(wěn)定性。一個團隊的成員，即使是像制度改革這類工作，臨時抽調(diào)而成，也最好有固定的工作空間，增加團隊成員彼此的接觸磨合，促進共同記憶，塑造信任，提高溝通效率。“通向和諧之路有時確實需要相關(guān)主體的物理親近。”

工程建設(shè)項目審批制度改革對城建檔案工作，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。改革是不斷試錯的過程。隨著技術(shù)進步和管理變革，城建檔案工作中合作的形式可能出現(xiàn)調(diào)整，但合作的精神不變。

注釋與參考文獻

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[10]尤金·巴達赫.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].周志忍，張弦，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：10.

[11]尤金·巴達赫.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].周志忍，張弦，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：236.