中國(guó)基層社區(qū)治理的歷史鏡鑒與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

李昌庚 段東升

摘要：傳統(tǒng)封建帝制時(shí)期的鄉(xiāng)村自治是低層次自發(fā)性“鄉(xiāng)民自治”，清末民國(guó)以來(lái)鄉(xiāng)村自治則是在國(guó)家引導(dǎo)下走向“自治”現(xiàn)代化的一種探索。本文反思新中國(guó)成立以來(lái)基層社區(qū)治理歷史軌跡，以史為鑒，闡述當(dāng)前基層社區(qū)治理為何加強(qiáng)黨建引領(lǐng)并以此推動(dòng)自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此，方能更好地理解和把握中國(guó)基層社區(qū)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的改革路徑依賴及其發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)當(dāng)代基層社區(qū)治理早先更多具有政府主導(dǎo)特點(diǎn)，并逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)家引導(dǎo)，乃至在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)主要呈現(xiàn)為混合模式。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū)治理 自治 困惑 社會(huì)轉(zhuǎn)型 國(guó)家引導(dǎo)

中圖分類號(hào)：C916? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2020）02-0056-12

習(xí)近平總書(shū)記2018年4月視察武漢時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)”。城鄉(xiāng)基層治理重心在社區(qū)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)治理所需求的人財(cái)物下沉到基層，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理主體的權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，充分調(diào)動(dòng)不同主體參與社會(huì)治理的積極性。基層社區(qū)治理是國(guó)家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。

一、我國(guó)基層社區(qū)治理的歷史鏡鑒

（一）封建帝制時(shí)期

1.管理理念及其模式

我國(guó)歷史上的中央集權(quán)封建帝制時(shí)期實(shí)行的是有限鄉(xiāng)民自治的指導(dǎo)理念。因當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平落后、統(tǒng)治手段匱乏、地理山川阻絕以及統(tǒng)治成本等因素的制約，中央王朝對(duì)于地方的控制力較弱，尤其官府對(duì)縣域以下的控制力難以下沉，不得不允許以一些鄉(xiāng)賢、士紳和致仕官員為代表的地方精英填補(bǔ)縣域以下管制之不足。對(duì)此，有學(xué)者將其概括為“國(guó)權(quán)不下縣”以及“自治靠倫理”①。比如秦漢的鄉(xiāng)亭里制、魏晉南北朝的三長(zhǎng)制、隋唐的鄰保制、宋代的保甲與鄉(xiāng)約、元代的社制、明清時(shí)期的里甲制[1]。但同時(shí)，歷代統(tǒng)治者也試圖在縣域以下實(shí)施一定約束管理，即在縣以下政區(qū)分派不同僚屬，如縣丞、主簿、巡檢司等分防鄉(xiāng)村，在地方上廣布堡、圖、社、鄉(xiāng)保等多種類型的溝通機(jī)制[2]。

可見(jiàn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理并非官府統(tǒng)治的化外之地，中央王朝對(duì)于鄉(xiāng)村自治的默許非為自愿而是不能。為此，有學(xué)者解釋為：一是前已述及的“國(guó)府控制力不足”[3];二是“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制閥論”[4]。比如明朝朱元璋結(jié)合自身經(jīng)歷，更加重視鄉(xiāng)里自治，嚴(yán)禁官吏插手鄉(xiāng)村的日常事務(wù)[5]，等等。

因此，在傳統(tǒng)中國(guó)大一統(tǒng)政治格局下，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出一種混合型準(zhǔn)基層政區(qū)的統(tǒng)治組織體系，從而將國(guó)家意志與基層社會(huì)有機(jī)聯(lián)結(jié)起來(lái)[6]。與縣域以上中央絕對(duì)支配下層級(jí)嚴(yán)密、體系架構(gòu)治理格局相比，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織體系呈現(xiàn)出“半官方”的特點(diǎn)[3]。這種 “半官方”組織體系集中體現(xiàn)了官府引導(dǎo)與基層社群自我調(diào)整有機(jī)統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）鄉(xiāng)村管理主體多為社群體系內(nèi)部的鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳等，具有自治體內(nèi)部成員和官府認(rèn)可的雙重屬性;（2）傳統(tǒng)基層社會(huì)組織體內(nèi)部成員地位仍帶有一定等級(jí)差異;（3）鄉(xiāng)村管理往往不以“國(guó)法”而多以組織體內(nèi)部自發(fā)形成的規(guī)則作為調(diào)整手段，即通過(guò)儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等，并多以調(diào)解手段維系鄉(xiāng)民自治。

2.借鑒啟示

（1）鄉(xiāng)民自治。我國(guó)歷史上“國(guó)權(quán)不下縣，自治靠倫理”。連接這兩種秩序的主要是鄉(xiāng)紳階層，包括地方精英主導(dǎo)的宗族、商會(huì)和同鄉(xiāng)會(huì)館等，以及相應(yīng)的儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等，從而溝通皇權(quán)秩序和鄉(xiāng)土秩序?！翱h下皆自治”是由當(dāng)時(shí)特定的生產(chǎn)力落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、統(tǒng)治能力和手段難以企及基層，以及統(tǒng)治者通過(guò)隔離層緩解“官民”矛盾等因素決定的。

在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，“現(xiàn)代法治及其所衍生的社會(huì)新秩序雖然對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約生成的社會(huì)土壤帶來(lái)了極大沖擊，但在法治觀念還沒(méi)有完全內(nèi)化為鄉(xiāng)民日常生活中的一種自覺(jué)行為時(shí)，舊有的鄉(xiāng)規(guī)民約依然是規(guī)范基層社區(qū)秩序的重要途徑之一?！盵7]當(dāng)然，“在充分挖掘本土法治資源的同時(shí)，尤其要適情應(yīng)時(shí)地引導(dǎo)、促成傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)代價(jià)值轉(zhuǎn)換?！盵8]

（2）禮治或者德治。在官府主導(dǎo)控制下，我國(guó)傳統(tǒng)基層管理以儒家倡導(dǎo)的禮或德為指導(dǎo)實(shí)行有限鄉(xiāng)民自治。如“國(guó)權(quán)不下縣”“自治靠倫理”即為其真實(shí)寫(xiě)照。比如《唐律疏議》所言，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”，即指作為國(guó)家權(quán)力的刑罰只能輔助教化民眾，要使民眾真正地發(fā)自內(nèi)心地尊禮守法，必得經(jīng)由德治。又如家族法興起于宋代。家訓(xùn)作為早期家族法規(guī)中最溫和的規(guī)約形式，其目的是以儒家仁、義、禮、智、信等倫理道德原則加強(qiáng)對(duì)家族成員的道德束縛和思想引導(dǎo)[9]。這對(duì)于我國(guó)當(dāng)下基層社區(qū)治理中融入“德治”這一因素具有一定啟示意義。

（3）調(diào)解制度。在傳統(tǒng)基層社會(huì)，受傳統(tǒng)上“無(wú)訟”“息訟”觀念的影響，鄉(xiāng)紳階層進(jìn)行鄉(xiāng)里自治的一種重要手段就是調(diào)解，即鄉(xiāng)里紛爭(zhēng)主要不通過(guò)官府，而是由鄉(xiāng)紳階層依據(jù)儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等加以調(diào)解解決。明清時(shí)期有了較為完備的調(diào)解制度，明代的鄉(xiāng)里調(diào)解人主要是老人和里甲長(zhǎng)，比如明初朱元璋頒布《教民榜文》設(shè)立了“老人”制度，即在鄉(xiāng)里選擇多名50歲以上，有道德名望、辦事公正，具有調(diào)解、裁決能力者，擔(dān)當(dāng)“老人”角色，負(fù)責(zé)民間戶婚、田土、斗毆、相爭(zhēng)，一切日常糾紛事務(wù)的裁決處理[5]。清代官批民調(diào)制度是對(duì)州縣官以官批民調(diào)方式處理轄區(qū)紛爭(zhēng)這一重要施政選擇的固定化和程序化②。雖然案件進(jìn)入了官府訴訟程序，但在官方意志下沒(méi)有走完這一程序，而是轉(zhuǎn)向民間，通過(guò)非訴訟、非官府判決形式解決，這其中官府衙門(mén)、民間力量、民間習(xí)俗等都發(fā)揮了影響，而不僅僅只有官府衙門(mén)在起作用[10]。這對(duì)于我國(guó)當(dāng)下基層社區(qū)治理的調(diào)解手段乃至司法改革具有一定借鑒意義。

（4）社會(huì)共同體轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)基層社會(huì)是一種熟人社會(huì)，主要依據(jù)儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等所進(jìn)行的鄉(xiāng)里自治。但同時(shí)也暴露了“熟人”在近距離中的人性弱點(diǎn)，從而對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化及其管理制度構(gòu)建產(chǎn)生了一些消極影響。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)等，傳統(tǒng)熟人社會(huì)逐漸解構(gòu)，陌生人社會(huì)逐漸形成。在熟人社會(huì)秩序逐漸解構(gòu)過(guò)程中，而陌生人社會(huì)秩序又尚未成型時(shí)，容易出現(xiàn)秩序“真空”而導(dǎo)致混亂與無(wú)序狀態(tài)。因此，現(xiàn)代基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)立足于陌生人社會(huì)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同體轉(zhuǎn)型，發(fā)揮社會(huì)多元力量，促進(jìn)共同體社區(qū)回歸人性，重建“鄉(xiāng)規(guī)民約”權(quán)威、重塑“以禮求和”理念[11]，形成自治、法治、德治的“三治融合”。

（二）清末民國(guó)時(shí)期

1.清朝末期

清朝末期，隨著鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)等一系列事件發(fā)生，在西方政治思想文化的沖擊下，晚清政府開(kāi)始推行新政改革，進(jìn)入艱難的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在這一背景下，試圖在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村士紳有限自治的基礎(chǔ)上推行地方自治改革運(yùn)動(dòng)興起。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以清直隸總督兼北洋大臣袁世凱于1906年在天津設(shè)立自治局試行地方自治為先導(dǎo)，并制定了《試辦天津縣地方自治公決草案一百一十一條》（又被稱為《試辦天津縣地方自治章程》）[12]。但是，清廷內(nèi)部對(duì)于推行地方自治持謹(jǐn)慎態(tài)度，將“練習(xí)自治事宜”列為《欽定逐年籌備事宜清單》辦理中預(yù)備自下者范圍內(nèi)“次之”位置。就縣級(jí)鄉(xiāng)村的自治，依照該清單將為期七年進(jìn)行[13]。為此，清廷專門(mén)于1909年制定《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》加以規(guī)范。

這場(chǎng)鄉(xiāng)村自治改革運(yùn)動(dòng)受制于歷史條件局限并沒(méi)有健康發(fā)展成為一項(xiàng)獨(dú)立制度[14]。通過(guò)清廷憲政編查館于1910年對(duì)各省鄉(xiāng)村自治情況的考察結(jié)果來(lái)看，各地對(duì)于地方自治改革的推行情況并不平衡，進(jìn)度參差不齊?？傮w來(lái)說(shuō)，在省級(jí)層面執(zhí)行最好的是四川，其次為江西、湖北、山西以及廣西等[15]。后因時(shí)局動(dòng)蕩，清廷為緩解國(guó)內(nèi)的政治局勢(shì)，將施政重點(diǎn)著眼于中央層面的憲政改革，無(wú)暇顧及地方自治等事項(xiàng)，允許各地在推行地方自治工作時(shí)可以不按照既有七年之規(guī)劃自行籌辦[16]。隨著辛亥革命推翻了清皇朝，該自治改革運(yùn)動(dòng)陷入停滯狀態(tài)，直至袁世凱當(dāng)政時(shí)下令暫緩實(shí)施而宣告結(jié)束。

2.民國(guó)時(shí)期

1919年，北洋政府啟動(dòng)了新一輪地方自治改革運(yùn)動(dòng)，頒行了《縣自治法》，以此指導(dǎo)縣域以下的自治改革運(yùn)動(dòng)。但是，這場(chǎng)自治運(yùn)動(dòng)卻呈現(xiàn)出與第一次自治運(yùn)動(dòng)相反的面向。隨著中央集權(quán)封建帝制國(guó)家的解體，因國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力錯(cuò)綜復(fù)雜致使中央政府的權(quán)威大大削弱，特別是袁世凱去世以后北洋軍事集團(tuán)內(nèi)部發(fā)生爭(zhēng)斗導(dǎo)致中央與地方力量對(duì)比發(fā)生重大變化。在這一背景下，推行的地方自治改革很快就成為地方軍閥擴(kuò)張勢(shì)力對(duì)抗中央的道具，不僅削弱了國(guó)家整體實(shí)力，而且還造成了整個(gè)基層社會(huì)的混亂與無(wú)序。這也意味著北洋政府推行的鄉(xiāng)村自治改革運(yùn)動(dòng)很快就因功能發(fā)生異化而走向消亡。也就不難理解袁世凱當(dāng)政時(shí)為何暫停清末由他發(fā)起推行的地方自治改革運(yùn)動(dòng)。孫中山在經(jīng)歷了辛亥革命、大清帝國(guó)解體后的北洋軍閥割據(jù)、地方諸侯、民粹主義、國(guó)家動(dòng)蕩、社會(huì)無(wú)序等一系列問(wèn)題后，國(guó)民政府吸取北洋政府地方自治改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)“三民主義”的政治原則，開(kāi)啟了新一波地方自治改革運(yùn)動(dòng)。以1929年頒行的《縣組織法》、1939年頒行的《縣各級(jí)組織綱要》等為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)以黨領(lǐng)政、以黨治國(guó)，從基層來(lái)看，即由黨權(quán)和政權(quán)全面取代傳統(tǒng)士紳階層來(lái)直接管理地方事務(wù)，意味著國(guó)民黨黨國(guó)一體的政府開(kāi)始全面介入基層管理。以黨治邏輯要求改造傳統(tǒng)的“皇權(quán)不下縣”和地方自治等橫向分權(quán)治理模式，建構(gòu)起一種自上而下的政權(quán)與黨權(quán)縱向雙規(guī)治理的新模式[17]，期望可以有效團(tuán)結(jié)社會(huì)、凝聚國(guó)家，并通過(guò)國(guó)家引導(dǎo)以此訓(xùn)練民眾素養(yǎng)、改造基層社會(huì)，最終達(dá)致憲政下的地方自治目的。但最終因抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)以及國(guó)民黨政權(quán)垮臺(tái)而終結(jié)失敗。

3.借鑒啟示

在中國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期奉行中央集權(quán)封建帝制的大國(guó)，推行鄉(xiāng)村自治改革實(shí)非易事。如果說(shuō)傳統(tǒng)封建帝制時(shí)期是受特定條件和環(huán)境限制的低層次自發(fā)性“自治”，那么清朝末期鄉(xiāng)村自治改革則是受到西方影響以及內(nèi)生發(fā)展需求在國(guó)家引導(dǎo)下走向“自治”現(xiàn)代化方向的一種改革與探索。辛亥革命勝利和大清帝國(guó)解體后，北洋政府在清末鄉(xiāng)村自治改革的基礎(chǔ)上又啟動(dòng)了新一輪以現(xiàn)代化為方向的地方自治改革運(yùn)動(dòng)。然而，隨著地方軍閥勢(shì)力興起，這場(chǎng)地方自治改革成為地方軍閥對(duì)抗中央政府的工具，造成整個(gè)基層社會(huì)的混亂與無(wú)序。同樣，也就不難理解民國(guó)時(shí)期推行的地方自治改革為何同樣以失敗告終。

二、我國(guó)當(dāng)代基層社區(qū)治理現(xiàn)狀分析

1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理經(jīng)歷了從單位制（或人民公社）、街居制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變過(guò)程③。我國(guó)基層社區(qū)由傳統(tǒng)的管理逐漸向治理轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以前，國(guó)家對(duì)基層社區(qū)采用的是高度行政化的管理模式。改革開(kāi)放以來(lái)，基層單位高度行政化的管理模式逐漸被打破，現(xiàn)代意義上的社區(qū)及其價(jià)值功能不斷彰顯。因此，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基層治理大致經(jīng)歷了以下兩個(gè)階段。

1.1949—1978年：準(zhǔn)行政化管理體制

從農(nóng)村來(lái)看。自中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放前的近三十年，廣大農(nóng)村地區(qū)先后經(jīng)歷了土地改革、互助合作化運(yùn)動(dòng)以及人民公社化運(yùn)動(dòng)三個(gè)發(fā)展階段。1953年前的土改運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村確立了“區(qū)—鄉(xiāng)（村）—組”的組織結(jié)構(gòu)，標(biāo)志著在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家權(quán)力首次正式下沉到村級(jí)政權(quán)。1953-1957年的互助合作化運(yùn)動(dòng)是全面土地改革之后國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社區(qū)和農(nóng)民思想的一次重大介入[16]。對(duì)既有的“區(qū)—鄉(xiāng)（村）—組”的組織結(jié)構(gòu)作了適度調(diào)整，表現(xiàn)為“區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—組”。從 1957 年下半年開(kāi)始的人民公社化運(yùn)動(dòng)確立了三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)、政社合一的農(nóng)村管理體制[17]。這種人民公社體制的成型意味著國(guó)家對(duì)農(nóng)村等基層單位的資源動(dòng)員能力和控制達(dá)到了頂峰，直到改革開(kāi)放之后才趨于結(jié)束[18]。

從城市來(lái)看。1954年，我國(guó)頒布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》等規(guī)定。根據(jù)規(guī)定要求，全國(guó)各級(jí)城市都設(shè)立了街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)，使之在基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)管理方面發(fā)揮作用。自此，街道辦事處和居民委員會(huì)作為城市基層社會(huì)管理的組織，正式進(jìn)入國(guó)家政治制度的視野。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會(huì)資源、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補(bǔ)充[19]。

2.改革開(kāi)放以來(lái)：傳統(tǒng)管理體制逐漸解構(gòu)到多元合作共治模式

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放推進(jìn)，商品經(jīng)濟(jì)獲得迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)基層管理也發(fā)生了巨大變革。20世紀(jì)90年代，我國(guó)引入“治理”（Governance）理念，上至國(guó)家下至基層社區(qū)不再是簡(jiǎn)單的“管理”問(wèn)題。21世紀(jì)以后，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，我國(guó)基層社區(qū)治理又有了新的發(fā)展，初步形成多元合作共治模式。

從城市來(lái)看。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)的二元城市基層管理結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)，以“單位”為主體、以街居組織為輔的二元城市基層管理體制也必須改革，單位社區(qū)管理體制逐漸解構(gòu)。20世紀(jì)90年代初，在借鑒國(guó)外社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)提出了“社區(qū)建設(shè)”的思路，即依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題。1999年，民政部開(kāi)展了“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”工作，并制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》。2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》。其中，產(chǎn)生了一批較有代表性的城市社區(qū)治理模式，如“上海模式”“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”等。

從農(nóng)村來(lái)看。1978年改革開(kāi)放至今，農(nóng)村經(jīng)歷了人民公社解體、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)重建以及村級(jí)自治不斷發(fā)展的三個(gè)時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面確立，既有的政社合一體制難以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需求，為此，人民公社被撤銷，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)。1982年《憲法》將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為一級(jí)政府，同時(shí)賦予了村委會(huì)基層群眾性自治組織的法律地位。自此，我國(guó)現(xiàn)代基層社區(qū)之“鄉(xiāng)政村治”的基層管理體系初具成型④。1987年，《村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布將村民自治以法律形式正式確定下來(lái)。2004年，我國(guó)啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，農(nóng)村進(jìn)入政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)期。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出減少村委會(huì)管治的任務(wù)，增加服務(wù)性與組織性任務(wù)。黨的十九大提出實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)新時(shí)代農(nóng)村治理體制又提出了新的要求，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村治理體系[20]。

2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，要求“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用;堅(jiān)持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區(qū)治理;堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，建立懲惡揚(yáng)善長(zhǎng)效機(jī)制，破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題”等。

由此可見(jiàn)，以黨建為引領(lǐng)、以自治為核心、以法治為保障、以德治為靈魂已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前基層社區(qū)治理的普遍做法。

三、我國(guó)當(dāng)代基層社區(qū)治理的困惑與解析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理逐漸回歸“自治”本性。但這不同于傳統(tǒng)社會(huì)受特定條件和環(huán)境限制的低層次自發(fā)性“自治”，而是立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及相應(yīng)的民主法治價(jià)值取向目標(biāo)的“自治”要求。黨建引領(lǐng)并以此推動(dòng)自治、法治、德治的“三治融合”已經(jīng)成為我國(guó)基層社區(qū)治理的普遍做法，并也進(jìn)行了許多卓有成效的探索與實(shí)踐，但也由此產(chǎn)生了一些困惑或歧義。比如加強(qiáng)黨建與基層自治的關(guān)系、基層黨組織與村（居）委會(huì)的關(guān)系、加強(qiáng)黨建與法治的關(guān)系等。某種意義上說(shuō)，如何辯證地解析上述關(guān)系，并以此思路進(jìn)一步深化改革，直接關(guān)系到我國(guó)基層社區(qū)治理改革方向乃至推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

立足于中國(guó)國(guó)情的全面深化改革背景下，遵循歷史慣性，以史為鑒，也就不難理解新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷過(guò)高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村人民公社以及改革開(kāi)放四十年，當(dāng)前基層社區(qū)治理為何加強(qiáng)黨建引領(lǐng)并以此推動(dòng)自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此，方能更好地理解和把握中國(guó)基層社區(qū)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的改革路徑依賴和發(fā)展趨勢(shì)。

（一）加強(qiáng)黨建與基層自治的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其隨著我國(guó)進(jìn)入全面深化改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大變遷。一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量流向城鎮(zhèn)以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，許多農(nóng)村尤其經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”和凋敝現(xiàn)象，村委會(huì)、基層黨建逐漸弱化。另一方面，在城市化過(guò)程中，城市人口老齡化、農(nóng)民工市民化等引發(fā)了城市兩極分化、空間隔離等諸多社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前城市社區(qū)呈現(xiàn)極大的復(fù)雜性，既有歷史遺留的老街坊社區(qū)，又有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位社區(qū)，還有新建的商品房社區(qū)，同時(shí)還有城市化進(jìn)程中外來(lái)移民社區(qū)、村改社區(qū)以及拆遷社區(qū)等。與此同時(shí)，我國(guó)作為后發(fā)型發(fā)展中國(guó)家，既面臨著農(nóng)村及其郊區(qū)城市化過(guò)程，也面臨著發(fā)達(dá)國(guó)家正在經(jīng)歷的城市郊區(qū)化過(guò)程，處于城市郊區(qū)化和郊區(qū)城市化并進(jìn)過(guò)程，因而會(huì)產(chǎn)生一些新的城市社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前社區(qū)公共問(wèn)題僅靠政府主導(dǎo)的街居制一元化行政管理體制難以徹底解決，還需要更多社會(huì)主體參與，民主自治和協(xié)商共治等。

城鄉(xiāng)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)巨大變遷及其解構(gòu)過(guò)程中，城鄉(xiāng)基層治理從高度行政化逐漸走向自治，有些黨的基層組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)基層社區(qū)出現(xiàn)了組織渙散、自治能力不足等問(wèn)題，甚至引發(fā)了城鄉(xiāng)基層社會(huì)“村霸”“惡霸”、黑社會(huì)組織控制甚或與基層政權(quán)牽連等嚴(yán)重問(wèn)題。而這些問(wèn)題在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期又并非單純法治所能解決，從而直接影響到基層自治功能的實(shí)現(xiàn)。

因此，加強(qiáng)黨建既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的客觀需要，也是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期全面深化改革的必然要求。新時(shí)代加強(qiáng)黨建絕非是簡(jiǎn)單重復(fù)過(guò)去高度行政化模式道路，也不是基層治理改革中簡(jiǎn)單的行政化與去行政化問(wèn)題，而是立足于社會(huì)轉(zhuǎn)型期黨建組織和引領(lǐng)基層治理以自治為核心、以法治為保障的改革需要。具體而言，主要包括如下幾個(gè)方面。

1.加強(qiáng)黨建是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期全面深化改革及其路徑依賴的必然要求。加強(qiáng)黨建有利于強(qiáng)化黨的政治權(quán)威，能夠一以貫之地貫徹黨的改革意圖和方略，組織和引領(lǐng)基層治理以自治為核心、以法治為保障的改革，把握正確的改革方向。有學(xué)者提出，基層治理的權(quán)威主義形態(tài)存在一個(gè)悖論： 既要加強(qiáng)黨政權(quán)力，提高管控和治理社會(huì)能力;又要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元、社會(huì)文化多元與思想多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)。此乃是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所面對(duì)的結(jié)構(gòu)性障礙和難以平衡的內(nèi)在張力。并質(zhì)疑“權(quán)威主義只是實(shí)現(xiàn)民主法治化及其國(guó)家治理現(xiàn)代化的工具和手段”的可行性，認(rèn)為這是權(quán)力精英的政治運(yùn)作模式[21]。筆者認(rèn)為，上述學(xué)者的某些觀點(diǎn)從其理論邏輯自洽來(lái)看有其合理之處，但立足中國(guó)的基本國(guó)情來(lái)看，為了以較小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，遵循歷史慣性，以史為鑒，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨通過(guò)政治權(quán)威主導(dǎo)的改革則是較為理想的路徑選擇[22]。鑒于歷史慣性下的當(dāng)下中國(guó)國(guó)情，缺乏足夠權(quán)威的執(zhí)政黨及其政治精英推動(dòng)的改革是非常危險(xiǎn)的。

2.加強(qiáng)黨建是社會(huì)轉(zhuǎn)型期新舊秩序轉(zhuǎn)換的需要。加強(qiáng)黨建有利于增強(qiáng)組織凝聚力，強(qiáng)化黨的政治權(quán)威，填補(bǔ)改革進(jìn)程中社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層自治能力不足和法治化水平不高所帶來(lái)的“真空”問(wèn)題，從而遏制基層社會(huì)可能出現(xiàn)的“村霸”“惡霸”、黑社會(huì)組織控制甚或與基層政權(quán)牽連等嚴(yán)重問(wèn)題。蘇聯(lián)當(dāng)初中亞各加盟共和國(guó)也有先例，即蘇聯(lián)共產(chǎn)黨組織和國(guó)家行政權(quán)力從基層社會(huì)退出時(shí)，中亞各國(guó)基層治理一時(shí)形成了眾多真空地帶。于是，諸如烏茲別克斯坦傳統(tǒng)的基層社會(huì)組織——馬哈拉被又一次整合進(jìn)烏茲別克斯坦正式的基層管理網(wǎng)絡(luò)中，用來(lái)作為一個(gè)社會(huì)控制與凝聚的工具。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)引起我國(guó)高度重視[23]。

3.加強(qiáng)黨建是提升黨組織及其黨員素質(zhì)的需要。加強(qiáng)黨建有利于加強(qiáng)黨員自身建設(shè)，提高黨員自身素質(zhì)，從而自覺(jué)遵守憲法和法律，發(fā)揮黨組織及其黨員在“保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”以及國(guó)家深化改革中的模范帶頭作用。正如習(xí)近平總書(shū)記在2018年調(diào)研民營(yíng)企業(yè)黨建工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)企業(yè)黨建不是干擾企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，而是加強(qiáng)和提高黨員職工素質(zhì)和自身修養(yǎng)，自覺(jué)遵守企業(yè)規(guī)章制度，支持和服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，從中發(fā)揮模范帶頭作用。同理，其他皆不例外。

4.加強(qiáng)黨建是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中穩(wěn)定基石的需要。加強(qiáng)黨建也是為了適應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在未來(lái)社會(huì)發(fā)展中如何把握?qǐng)?zhí)政主動(dòng)權(quán)的重要措施，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定基石。尤其基于歷史傳統(tǒng)的后發(fā)型發(fā)展中國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性考量，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨更應(yīng)當(dāng)有歷史擔(dān)當(dāng)。

由此可見(jiàn)，也就不難理解新時(shí)代要求“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制，以及相應(yīng)的“共建共治共享”的提法。同樣，也就不難理解2018年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》以及在律師事務(wù)所等民營(yíng)企事業(yè)單位普遍組建黨支部等歷史緣起及其重大意義。

（二）基層黨組織與居（村）委會(huì)等組織的關(guān)系

根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等規(guī)定，居（村）委會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從理論上說(shuō)，社區(qū)居（村）委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)直接選舉產(chǎn)生，但在實(shí)踐中，居（村）委會(huì)成員及其主任候選人往往主要通過(guò)基層黨組織提名或推薦，以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨工委（黨委）考察和選定，再經(jīng)居（村）民代表大會(huì)選舉確認(rèn)。尤其在加強(qiáng)基層黨建的社會(huì)背景下，基層黨組織對(duì)居（村）委會(huì)的影響就更為凸顯。居（村）委會(huì)常常以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為后盾，依靠國(guó)家權(quán)力來(lái)體現(xiàn)其權(quán)威性，并完成其工作任務(wù);居（村）委會(huì)有時(shí)容易延伸為街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的下級(jí)。

在實(shí)踐中，基層社區(qū)黨組織與居（村）委會(huì)通常合署辦公或存在密切關(guān)系。比如杭州創(chuàng)建社區(qū)黨組織、 社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站之間交叉任職、分工負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、合署辦公的“三位一體”社區(qū)治理復(fù)合模式。又如廣州海珠區(qū)琶洲街設(shè)立社區(qū)工作站，作為街道在基層社區(qū)的管理平臺(tái)，與社區(qū)黨組織、居委會(huì)采取“三塊牌子， 一套人馬”的模式等。

同樣，業(yè)主委員會(huì)、許多社會(huì)組織均是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下基層自治的重要載體。比如政府通過(guò)社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式滿足基層社區(qū)公共產(chǎn)品供給等。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基于中國(guó)國(guó)情，基層黨組織與業(yè)主委員會(huì)、各類社會(huì)組織也或多或少存在諸多關(guān)聯(lián)。在2010年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》中，提倡“社區(qū)黨組織委員、居委會(huì)委員與業(yè)主委員會(huì)委員交叉任職”;根據(jù)南京市民政局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作的實(shí)施辦法》規(guī)定，“社區(qū)社會(huì)組織建立黨建工作指導(dǎo)站”，探索建立社會(huì)組織黨建工作考核激勵(lì)機(jī)制等。

如果準(zhǔn)確理解了前已述及的加強(qiáng)黨建與基層自治的關(guān)系，也就不難理解我國(guó)基層黨組織與居（村）委會(huì)等組織的關(guān)系，以及相應(yīng)的社區(qū)居（村）委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、許多基層社會(huì)組織等現(xiàn)有產(chǎn)生方式的多元化、靈活性。

因此，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在社區(qū)范圍內(nèi)，居（村）委會(huì)不是要簡(jiǎn)單追求獨(dú)立發(fā)展，而是要在中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)下，與各物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等開(kāi)展合作，調(diào)動(dòng)更多的資源參與到社區(qū)建設(shè)中。一方面，既要完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，進(jìn)一步規(guī)范民主選舉程序。比如上海推行居委會(huì)直選試點(diǎn)，開(kāi)展“議行分設(shè)”制度，即社區(qū)居委會(huì)議事層和執(zhí)行層的分設(shè)，前者民選產(chǎn)生，具有決策權(quán)，體現(xiàn)自治性;后者領(lǐng)取街道薪酬，執(zhí)行相應(yīng)決策，體現(xiàn)行政性[24]。另一方面，也要充分考慮到居（村）委會(huì)產(chǎn)生過(guò)程中協(xié)商民主的必要性，比如基層黨組織或街道的提名或推薦，以及基層黨組織與居（村）委會(huì)合署辦公及其交叉任職等。同樣，業(yè)主委員會(huì)和許多基層社會(huì)組織等也或多或少不例外。當(dāng)前，體制之內(nèi)的社會(huì)組織仍然是社會(huì)治理的重要主體。

這樣做的理由主要在于：在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在以加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理改革的大背景下，一方面，諸如居（村）委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織等均具有發(fā)展的階段性特征;另一方面，在當(dāng)前階段，基于中國(guó)特色社會(huì)主義的政黨制度，加強(qiáng)基層黨組織與居（村）委會(huì)合署辦公及其交叉任職，既有利于發(fā)揮黨組織在以自治為核心、法治為保障的基層治理改革中的主導(dǎo)作用和方向引領(lǐng)，也有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少或避免職能交叉、重復(fù)，以及相互推諉扯皮等問(wèn)題。

（三）居（村）委會(huì)與村民小組理事會(huì)、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等組織的關(guān)系

從法律層面來(lái)看，居（村）委會(huì)是基層社區(qū)法定自治組織。但在實(shí)踐中，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》規(guī)定，要求“建立健全居（村）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，推進(jìn)居（村）務(wù)公開(kāi)和民主管理”。為此，我國(guó)城鄉(xiāng)基層社區(qū)嘗試探索設(shè)立了諸多居（村）民自治議事機(jī)構(gòu)或組織形式，比如村民小組理事會(huì)、村民議事會(huì)、居（村）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)、居民問(wèn)政議事協(xié)商會(huì)、社區(qū)服務(wù)管理委員會(huì)、社區(qū)評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等。這勢(shì)必造成居（村）委會(huì)與上述居（村）民自治議事機(jī)構(gòu)或組織形式在某些方面可能存在職能交叉重疊甚至沖突的問(wèn)題，以及兩者之間關(guān)系如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

如何理解和把握兩者之間的關(guān)系顯得非常重要。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有社區(qū)居（村）委會(huì)基礎(chǔ)上，探索設(shè)立上述居（村）民自治議事機(jī)構(gòu)或組織形式是非常必要的。這樣做的理由主要在于：在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在加強(qiáng)黨建以此組織和引領(lǐng)基層治理改革的大背景下，在城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程中農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”甚至凋敝的特定時(shí)期，勢(shì)必要求基層黨組織和居（村）委會(huì)存在諸多關(guān)聯(lián)，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的法治回應(yīng)就不能簡(jiǎn)單要求居（村）委會(huì)獨(dú)立發(fā)展或簡(jiǎn)單視為基層自治組織，而要綜合多種因素進(jìn)行差異化考慮。在此背景下，為了培育和訓(xùn)練基層群眾民主法治思維及其自治能力，進(jìn)行上述居（村）民自治議事機(jī)構(gòu)或組織形式的嘗試與探索顯得很有價(jià)值。因?yàn)檫@些居（村）民自治議事機(jī)構(gòu)或組織形式基本上都由居（村）民自主選舉、自由協(xié)商、自主決定，真正起到了基層自治作用，從而彌補(bǔ)了居（村）委會(huì)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期某些方面的不足，也符合我國(guó)基層自治的立法精神及其社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

某種意義上說(shuō)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，居（村）委會(huì)除了承擔(dān)基層自治功能外，更多通過(guò)加強(qiáng)基層黨建組織和引領(lǐng)基層治理改革，以及彌補(bǔ)基層社區(qū)尤其農(nóng)村“空心化”等問(wèn)題，在某些方面具有新老組織轉(zhuǎn)型特點(diǎn)。而上述居（村）民自治議事機(jī)構(gòu)或組織形式則更多承擔(dān)了居（村）民自治功能，同時(shí)也具有培育和訓(xùn)練基層群眾民主法治思維及其自治能力的功能。

四、基層社區(qū)治理的預(yù)測(cè)與展望

基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，結(jié)合《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》等相關(guān)政策文件，立足中國(guó)國(guó)情，放眼世界，把握歷史脈絡(luò)，以史為鑒，就能夠把握基層社區(qū)治理總體發(fā)展趨勢(shì)和未來(lái)走向。

（一）基層社區(qū)治理呈現(xiàn)混合模式

從人類社會(huì)總體發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，基層社區(qū)以自治為核心、法治為保障則是世界各國(guó)普遍追求目標(biāo)和實(shí)踐做法。鑒于世界各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、政治模式等諸多因素，在基層社區(qū)自治總體發(fā)展趨勢(shì)的前提下，世界各國(guó)在政府與市場(chǎng)、政府和社區(qū)之間的權(quán)能關(guān)系等也略有差異，因而，基層社區(qū)治理也有多種模式。總體而言，主要有三種典型模式：美國(guó)為代表的社區(qū)自治模式、新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、日本為代表的社區(qū)自治兼政府推動(dòng)的混合模式。

從我國(guó)目前各地實(shí)踐做法來(lái)看，基層社區(qū)自治是總體改革方向和發(fā)展趨勢(shì)。全國(guó)各地基層社區(qū)治理也經(jīng)歷了行政型社區(qū)（政府主導(dǎo)型模式）、合作型社區(qū)（政府推動(dòng)與社區(qū)自治相結(jié)合模式）、自治型社區(qū)（社區(qū)主導(dǎo)與政府支持相結(jié)合模式）等[25]。

由此可見(jiàn)，基層社區(qū)治理沒(méi)有一成不變的固定模式，這也是國(guó)內(nèi)外基層社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示。鑒于我國(guó)是悠久歷史傳統(tǒng)的最大后發(fā)型發(fā)展中國(guó)家，并正處于中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨主導(dǎo)改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，雖然基層社區(qū)治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒，但不具有完全可復(fù)制性，相比較而言，改革開(kāi)放一定發(fā)展階段以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式，以及隨后以日本為代表的混合模式更值得從中得到啟示。

如果充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)兩千多年的封建帝制、清末和民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村自治改革運(yùn)動(dòng)、中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、人民公社以及改革開(kāi)放四十年的歷程，就會(huì)得出中國(guó)基層社區(qū)治理必然有其自身軌跡和特色的結(jié)論，即中國(guó)當(dāng)代基層社區(qū)治理早先更多具有政府主導(dǎo)特點(diǎn)，并逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)家引導(dǎo)，乃至在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)主要呈現(xiàn)為混合模式。這是基于中國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)的理性判斷。

（二）黨建引領(lǐng)進(jìn)一步在法治軌道內(nèi)運(yùn)行

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“黨建引領(lǐng)”蘊(yùn)含著豐富內(nèi)涵。一方面，通過(guò)加強(qiáng)黨建組織和引領(lǐng)基層治理改革的頂層設(shè)計(jì);另一方面，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)加強(qiáng)黨建填補(bǔ)基層治理在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的某些“真空地帶”需要法治支撐。黨建引領(lǐng)不是超越憲法和法律框架，而是被進(jìn)一步納入法治軌道內(nèi)運(yùn)行。這也是黨建引領(lǐng)改革的方向和目標(biāo)。同時(shí)，加強(qiáng)黨建有利于加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)，從而使黨員在基層治理中自覺(jué)主動(dòng)遵守憲法和法律、尊重基層自治，發(fā)揮黨組織及黨員在“保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”中的模范帶頭作用[26]。此外，黨建引領(lǐng)在法治軌道內(nèi)運(yùn)行還有深層次含義，即加強(qiáng)黨建也是為了適應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在未來(lái)社會(huì)發(fā)展中掌握?qǐng)?zhí)政主動(dòng)權(quán)的重要措施，而這一切均應(yīng)當(dāng)在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。

（三）街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)權(quán)責(zé)邊界更加科學(xué)合理

對(duì)于我國(guó)而言，基層治理還有一個(gè)需要解決的重要問(wèn)題是厘清街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》規(guī)定精神，“在基層社區(qū)管理領(lǐng)域，政府需提供社會(huì)安全、環(huán)境衛(wèi)生、應(yīng)急管理、物業(yè)管理、流動(dòng)人口管理、吸毒等特殊人群管理等公共產(chǎn)品;在基層社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，政府主要承擔(dān)福利服務(wù)與基本公共服務(wù)的供給”。除此以外，就是社區(qū)自治，交給市場(chǎng)和社區(qū)。

根據(jù)意見(jiàn)要求，“應(yīng)當(dāng)由基層政府履行的法定職責(zé)，不得要求基層群眾性自治組織承擔(dān)，不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體;依法需要基層群眾性自治組織協(xié)助的工作事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)為其提供經(jīng)費(fèi)和必要工作條件”。為此，應(yīng)當(dāng)取消街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與基層社區(qū)之間的行政責(zé)任書(shū)。這也是基層社區(qū)治理的發(fā)展趨勢(shì)。

（四）居（村）委會(huì)進(jìn)一步回歸自治

隨著我國(guó)全面改革的深化及國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)社會(huì)變遷結(jié)構(gòu)逐步完成，基層群眾性自治組織逐步成熟完善，傳統(tǒng)村落經(jīng)歷過(guò)當(dāng)前時(shí)期的“空心化”甚至凋敝現(xiàn)象后逐漸走向城鎮(zhèn)化、農(nóng)場(chǎng)化及其保留下來(lái)的現(xiàn)代村落等，居（村）委會(huì)將進(jìn)一步回歸自治。一方面，黨建引領(lǐng)被進(jìn)一步納入法治軌道內(nèi)運(yùn)行;另一方面，現(xiàn)有嘗試探索的村民小組理事會(huì)、居（村）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等新型自治組織將與居（村）委會(huì)重新整合，重新整合后的若干新型自治組織將對(duì)居（村）委會(huì)在發(fā)揮基層社區(qū)自治中起到功能互補(bǔ)作用。

同時(shí)，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院2015 年頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》規(guī)定，“探索剝離村‘兩委對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)試驗(yàn)， 完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制”。居（村）委會(huì)將實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”，即居（村）委會(huì)將純粹成為基層群眾自治組織，不再兼有經(jīng)濟(jì)組織功能，其中的經(jīng)濟(jì)組織職能通過(guò)群眾入股的股份專業(yè)合作社等產(chǎn)權(quán)改革剝離解決。

（五）社會(huì)組織成為基層社區(qū)治理的重要手段和途徑

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》規(guī)定，“在城鄉(xiāng)社區(qū)大力發(fā)展各類社區(qū)社會(huì)組織和其他社會(huì)組織，推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作‘三社聯(lián)動(dòng)”。隨著改革開(kāi)放深化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括非政府組織、非營(yíng)利性組織等各類社會(huì)組織不斷成熟完善，各類社會(huì)組織在基層治理中將愈益發(fā)揮重要作用。政府可以在市場(chǎng)上通過(guò)社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式，或者通過(guò)項(xiàng)目制的方式為社區(qū)提供應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。包括社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織不僅成為政府購(gòu)買服務(wù)提供社區(qū)的重要手段，也將成為社區(qū)自治的重要手段。因而，各類社會(huì)組織將成為基層治理的重要手段和途徑，企業(yè)參與社區(qū)治理也將成為一種發(fā)展趨勢(shì)。

（六）法治成為社區(qū)自治的根本保障

根據(jù)黨的十九大報(bào)告，到2035年左右，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到那時(shí)，依憲之治將成為法治的核心要素，法治化一般原理和要求將成為普遍遵循的內(nèi)在規(guī)律，內(nèi)化為一種信仰文化和主流核心價(jià)值觀[27]。這是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。德治的道德教化功能在法治基礎(chǔ)上逐漸擺脫道德說(shuō)教，成為一種自律性的精神信仰與追求，從而與法治一并保障“自治”這一核心要素。一方面，“自治”成為基層治理的核心，需要相應(yīng)的道德約束、精神信仰和法治保障;另一方面，“自治”無(wú)法或難以企及的領(lǐng)域需要法治保障，基層社區(qū)“自治”難以解決的矛盾紛爭(zhēng)及其群眾訴求納入法治軌道解決將成為一種內(nèi)心信仰和習(xí)慣。此即是我們常說(shuō)的基層治理的自治、法治、德治的“三治融合”。

注釋：

①秦暉在《傳統(tǒng)十論》一書(shū)中所言，“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。”參見(jiàn)佀傳振：《村落儀式：鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)與反結(jié)構(gòu)—— 一項(xiàng)來(lái)自村莊祭祀儀式解讀基礎(chǔ)上的分析嘗試》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》，2009年第1期。

②所謂官批民調(diào)，是指當(dāng)案件進(jìn)入官府訴訟程序，官府認(rèn)為案件情節(jié)輕微，不值得傳訊、審判，或認(rèn)為事關(guān)親族關(guān)系、倫理道德、社會(huì)風(fēng)俗等，不便公開(kāi)傳訊，就會(huì)批令保甲、宗族、鄉(xiāng)紳、行會(huì)等組織或人員進(jìn)行調(diào)處，然后把調(diào)處結(jié)果回稟官府并銷案，在這一過(guò)程中官府只進(jìn)行原則性的指導(dǎo)并對(duì)調(diào)處結(jié)果予以確認(rèn)，以使調(diào)處結(jié)果發(fā)揮效力。

③為了便于圍繞主題話語(yǔ)的表述，關(guān)于基層社區(qū)治理的歷史梳理有時(shí)使用了“治理”說(shuō)法，但它在不同歷史時(shí)期有著不同含義。

④所謂鄉(xiāng)政村治的治理體系，是指在國(guó)家鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)設(shè)立基層政權(quán)，并依法對(duì)其進(jìn)行行政管理;對(duì)于廣大農(nóng)村，國(guó)家允許村民成立村委會(huì)依法實(shí)行村民自治。參見(jiàn)許宏剛：《鄉(xiāng)政村治：農(nóng)村社區(qū)管理的新模式》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2004年第8期。

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