深化教育行政執(zhí)法體制機(jī)制改革

劉鵬照

長期以來，教育行政部門運(yùn)用執(zhí)法手段管理教育的意識不強(qiáng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，存在著執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法人員不到位、執(zhí)法職責(zé)不清、執(zhí)法能力不足、執(zhí)法制度不完善等問題。整合執(zhí)法主體，形成職權(quán)清晰、分工明確的執(zhí)法工作機(jī)制，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的教育行政執(zhí)法體制成為教育行政部門亟須解決的問題。青島市教育局以承擔(dān)全國教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)單位為契機(jī)，積極探索創(chuàng)新，完善體制機(jī)制，形成了一整套可復(fù)制、可借鑒的教育執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，為全國教育執(zhí)法工作提供了“青島樣本”。

探索科學(xué)有效的教育執(zhí)法模式

2014年，我市啟動了教育部全國教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作，在市級改革試點(diǎn)完成的基礎(chǔ)上，啟動并完成區(qū)（市）教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。目前，教育行政執(zhí)法工作已在全市全面推開，正在擬訂《青島市推進(jìn)教育行政執(zhí)法的實(shí)施意見》，在青島市行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建教育行政執(zhí)法“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋。

經(jīng)青島市編委辦批準(zhǔn)，我們設(shè)立了行政審批與執(zhí)法處，配備了8名專職工作人員，承擔(dān)市教育局行政審批事項(xiàng)、服務(wù)事項(xiàng)的辦理及平臺維護(hù)工作，負(fù)責(zé)查處學(xué)校違法辦學(xué)行為、社會非法辦學(xué)行為及教育領(lǐng)域違法違規(guī)行為，指導(dǎo)區(qū)（市）政府教育行政執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)行政審批大廳教育服務(wù)窗口的日常管理，實(shí)現(xiàn)教育執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)明確、職責(zé)明晰、人員到位。

按照教育行政執(zhí)法的特點(diǎn)和新的執(zhí)法要求，我們制定出臺了《青島市教育局規(guī)范行政處罰裁量權(quán)暫行辦法》和《青島市教育局行政處罰裁量基準(zhǔn)》，并適時對職能范圍內(nèi)行政處罰項(xiàng)目進(jìn)行修訂完善，逐一細(xì)化、量化處罰裁量權(quán)，確定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，完善適用規(guī)則。裁量基準(zhǔn)的制定，明確了執(zhí)法的尺度，約束了執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，有效防止了輕錯重罰、重錯輕罰，保證了教育執(zhí)法的公平公正。

按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求，我們制定了《青島市教育局行政執(zhí)法工作規(guī)程》《青島市教育局行政執(zhí)法全過程記錄制度》等14項(xiàng)制度。執(zhí)法記錄儀等設(shè)備配備到位，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法全過程記錄。制定教育行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一區(qū)（市）教育行政審批事項(xiàng)目錄和辦理要件、程序、時限。編制《教育行政執(zhí)法工作手冊》，匯集了相關(guān)法律法規(guī)，明確具體操作流程，編制38個行政執(zhí)法文書樣本，9個教育行政執(zhí)法流程圖，使區(qū)域內(nèi)的教育行政執(zhí)法流程、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)等協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

加強(qiáng)教育行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

一是重大案件集體決策。我們成立了教育行政處罰案件審理委員會，局主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，行政執(zhí)法、政策法規(guī)和相關(guān)業(yè)務(wù)的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，審批執(zhí)法處、政策法規(guī)處及相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員。審理委員會主要負(fù)責(zé)擬處較大數(shù)額罰款以及責(zé)令停止辦學(xué)或者吊銷辦學(xué)許可證的案件的審理。形成了重大執(zhí)法決定的集體會商、研討、決策、審核機(jī)制。二是規(guī)范公正執(zhí)法過程。根據(jù)日常檢查和群眾舉報的線索，針對日常管理中的突出問題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題確定每年執(zhí)法主題，重點(diǎn)對招生簡章和廣告、非法校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民辦學(xué)校管理混亂等教育違法問題開展集中整治。處室成立以來已開展現(xiàn)場執(zhí)法110余次，到涉事現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查、問詢、取證，先后正式下達(dá)限期整改通知書、行政處罰決定書等執(zhí)法文書30多份。嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)教育執(zhí)法零投訴、零訴訟。三是寬嚴(yán)相濟(jì)化解矛盾。針對情節(jié)輕微的違法行為，實(shí)行教育規(guī)范、限期整改、依法處罰的“三步式”執(zhí)法機(jī)制，探索采取指導(dǎo)、勸告、建議、約談等柔性執(zhí)法方式，既達(dá)到執(zhí)法目的，又避免引發(fā)新的社會矛盾。四是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗制度，建立行政執(zhí)法人員統(tǒng)一管理平臺和行政執(zhí)法人員信息庫。目前，全市教育系統(tǒng)已有300余人取得執(zhí)法資格，其中市教育局機(jī)關(guān)86人，實(shí)現(xiàn)了教育行政執(zhí)法的“持證上崗”。加強(qiáng)執(zhí)法人員執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，定期組織執(zhí)法人員參加法律知識和執(zhí)法專業(yè)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾和問題的能力，執(zhí)法人員整體素質(zhì)得到全面提高。

加強(qiáng)部門、區(qū)（市）、社會聯(lián)動

加大協(xié)作執(zhí)法力度。2016年，青島市教育局等12部門聯(lián)合出臺《關(guān)于建立教育行政執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制的通知》，建立由政府多個部門共同參與的教育行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度和協(xié)作執(zhí)法機(jī)制，教育、公安、民政、工商等相關(guān)部門，通過信息共享、集中整治等形式，保障教育的健康有序發(fā)展和校園及周邊的良好秩序。對跨區(qū)域的教育違法行為，探索開展市、區(qū)（市），或多個區(qū)（市）聯(lián)合協(xié)作執(zhí)法。會同市、區(qū)兩級教育、工商、城管執(zhí)法等部門對多處涉嫌違法辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次聯(lián)合執(zhí)法，有效維護(hù)了受教育者權(quán)益。

協(xié)同推進(jìn)區(qū)（市）改革。針對區(qū)（市）教育行政執(zhí)法工作基礎(chǔ)薄弱問題，印發(fā)了《青島市教育局關(guān)于開展區(qū)（市）教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的通知》，分4個方向確定了8個區(qū)（市）作為試點(diǎn)單位，開展區(qū)（市）教育行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)。在區(qū)（市）改革試點(diǎn)工作過程中，我們委托知名高校結(jié)合各區(qū)（市）的改革試點(diǎn)實(shí)際開展課題研究，逐一進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和指導(dǎo)。隨著區(qū)（市）教育行政執(zhí)法體制改革工作的推進(jìn)，區(qū)（市）教育行政執(zhí)法工作體制進(jìn)一步理順，教育行政執(zhí)法工作制度基本形成。膠州市等區(qū)（市）建立了專門的教育執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)一步提升依法行政意識，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高執(zhí)法工作能力。多數(shù)區(qū)（市）借助相關(guān)職能部門力量，采用多種形式，對非法辦園、非法辦學(xué)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理等采取部門聯(lián)合行動，取得了較好的效果。

健全社會監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)教育行政執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，建立教育違法行為社會監(jiān)督員制度，聘任政協(xié)委員、法律顧問、新聞媒體記者以及部分學(xué)校負(fù)責(zé)人等作為社會監(jiān)督員。社會監(jiān)督員通過日常隨訪、調(diào)查、詢問等方式對職責(zé)范圍內(nèi)的學(xué)校和其他行政相對人的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并報告教育違法行為及苗頭性問題，協(xié)助教育行政部門向?qū)W校及其他行政相對人進(jìn)行教育法律法規(guī)知識普及和遵法守法宣傳教育，及時收集、轉(zhuǎn)呈群眾的意見建議、投訴以及對教育行政執(zhí)法工作的意見建議。

加強(qiáng)執(zhí)法信息互通。依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立與法制部門和相關(guān)行政執(zhí)法部門相銜接的教育行政執(zhí)法平臺，實(shí)現(xiàn)教育行政處罰工作的公開透明、規(guī)范運(yùn)行。結(jié)合“信用青島”社會信用體系建設(shè)，積極推進(jìn)信用“三個清單”（數(shù)據(jù)清單、行為清單、應(yīng)用清單）編制工作，將教育行政審批與執(zhí)法工作納入社會征信范圍，實(shí)現(xiàn)教育行政審批、執(zhí)法平臺與全市公共信用信息平臺無縫對接、數(shù)據(jù)實(shí)時更新。建立處室網(wǎng)頁，發(fā)布相關(guān)政策規(guī)定，定期通報教育行政審批與行政執(zhí)法情況，及時公示有關(guān)信息，加大信息公開力度。針對無證辦學(xué)、輔導(dǎo)班良莠不齊等群眾關(guān)注度較高的問題，在寒暑假集中發(fā)布相關(guān)警示與引導(dǎo)，為市民選擇正規(guī)優(yōu)質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供保障，起到了良好的社會效果。