教育治理現(xiàn)代化的價值理念與指標(biāo)體系

楊小微 杜明峰

教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化的重要組成部分，也是教育現(xiàn)代化的重要保障。推進(jìn)教育現(xiàn)代化，需要進(jìn)一步深化教育治理方式改革，繼續(xù)推進(jìn)管辦評分離，構(gòu)建政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的教育發(fā)展新格局。那么，在《中國教育現(xiàn)代化2035》的總體布局下，應(yīng)該如何評價、監(jiān)測和評估教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程，提升教育治理現(xiàn)代化水平，或者說如何判斷教育治理在多大程度上促進(jìn)了教育現(xiàn)代化進(jìn)而促成人的現(xiàn)代化，這是我們必須認(rèn)真思考的問題。

教育治理現(xiàn)代化評價的概念

現(xiàn)代化是一個復(fù)雜的歷史過程。從廣義上講，現(xiàn)代化作為一個世界歷史進(jìn)程，指的是人類社會從工業(yè)革命以來所經(jīng)歷的帶有全面性質(zhì)的急劇變革，如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的大轉(zhuǎn)變;就狹義而言，現(xiàn)代化又是一個有計劃、有步驟的主動變革的過程，它通過理念、技術(shù)、制度等有計劃的學(xué)習(xí)，帶動社會廣泛變革，以迅速趕上世界先進(jìn)工業(yè)國和適應(yīng)現(xiàn)代世界環(huán)境。中國語境下的現(xiàn)代化既非廣義上的現(xiàn)代化，也不是嚴(yán)格意義上的狹義的概念，而是帶有“從動”意義的時代轉(zhuǎn)型，它不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，還表現(xiàn)為社會的整體變動，包含著從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”的轉(zhuǎn)型性變化。

如果將現(xiàn)代化的概念引入教育領(lǐng)域，那么教育現(xiàn)代化就意味著發(fā)生在教育領(lǐng)域的從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”的轉(zhuǎn)型性變化，是對過去教育觀念、制度、文化、社會結(jié)構(gòu)等的反思，并在此基礎(chǔ)上尋求教育新的發(fā)展。基于此，教育治理現(xiàn)代化評價就其本質(zhì)而言是一個價值判斷的過程，是評價主體根據(jù)教育評價的目的和價值預(yù)設(shè)對教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)行評判的過程。教育治理現(xiàn)代化最為根本的，是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，提高“管”的水平，推進(jìn)“管”的現(xiàn)代化;要著力建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，提高“辦”的水平，推進(jìn)“辦”的現(xiàn)代化;要扎實推進(jìn)多元主體評價，提高“評”的水平，推進(jìn)“評”的現(xiàn)代化。就此而言，理解教育治理現(xiàn)代化評價，主要是考察和評估教育治理究竟在多大程度上實現(xiàn)或者促成了“管辦評”的現(xiàn)代化，以及究竟在何種程度上建構(gòu)了“管辦評”之間的溝通機(jī)制與互動機(jī)制。

從根本上講，教育現(xiàn)代化的過程是回歸人的過程，最終要落腳到人的現(xiàn)代化上，因此教育治理現(xiàn)代化注重建構(gòu)一個現(xiàn)代化的教育結(jié)構(gòu)體系，促進(jìn)教育良性發(fā)展，促進(jìn)人的現(xiàn)代化。以促進(jìn)人的現(xiàn)代化為核心的教育現(xiàn)代化評價，主要包含兩方面內(nèi)容：從理念上，堅持以人的現(xiàn)代化為最高目的，促使人的心理、態(tài)度、思想與行為向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變;在實踐上，圍繞教育治理體系建設(shè)和教育治理能力提高，深化教育領(lǐng)域綜合改革，更好地促進(jìn)教育公平，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，提高教育質(zhì)量，更好地為打造中國經(jīng)濟(jì)升級版、全面建成小康社會提供堅強(qiáng)有力的人才支撐和智力支持。在這樣的價值導(dǎo)向下，教育現(xiàn)代化的評價應(yīng)該與人或人的發(fā)展息息相關(guān)，人的現(xiàn)代化是其核心價值取向?！皩υ?協(xié)商”是教育治理現(xiàn)代化的一種重要實踐，也是教育治理現(xiàn)代化的一種合理方式。教育治理現(xiàn)代化是通過價值協(xié)商實現(xiàn)價值引領(lǐng)的過程，要處理多個主體之間的差異和爭議，尤其是處理“管”“辦”“評”之間的關(guān)系，進(jìn)而推動教育現(xiàn)代化的最佳行動路徑。

教育治理現(xiàn)代化評價的體系

多元主體參與合作管理和共同管理是教育治理最突出的特征，是區(qū)別于以往教育管理的核心特征。參與管理的主體包括了各種非政府組織、社會團(tuán)體、私人部門、公民個人在內(nèi)的多元主體，而不再是傳統(tǒng)觀念中的唯一的政府主體，治理也不再是單向傳遞的、唯一路徑的統(tǒng)治與管理，而是多元主體參與的民主化管理。那么，教育治理現(xiàn)代化評什么，或者說教育治理現(xiàn)代化評價體系包含哪些內(nèi)容呢？

首先，教育治理的價值理念。它是指通過一系列治理過程與手段，激發(fā)各教育利益主體的活力，追求和實現(xiàn)“好教育”，保證教育公共利益最大化。教育治理的價值基礎(chǔ)涉及教育秩序、教育效率、教育效能、教育公平、教育自由等諸多方面，最終形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”。這些構(gòu)成了教育領(lǐng)域公共利益最大化的基本框架。

其次，教育治理的要素與體系框架。教育治理最為本質(zhì)的是要實現(xiàn)教育管辦評的分離，這三個要素構(gòu)成了教育治理評價的重要內(nèi)容之一?！肮堋本褪且淖冋畽?quán)力過于集中的局面，重點發(fā)揮政府宏觀規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、資源配置的作用，提升政府教育治理能力，加強(qiáng)政府依法行政;“辦”就是要確保學(xué)校的自主辦學(xué)，這就要求政府要簡政放權(quán)，也要求學(xué)校進(jìn)一步確立自主辦學(xué)的意識，不斷提高自主辦學(xué)的能力，強(qiáng)化自主辦學(xué)的責(zé)任，自主處理學(xué)校內(nèi)部教育教學(xué)事務(wù)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度;“評”就是要建立政府督導(dǎo)評估、學(xué)校自我評估和社會的專業(yè)評估相結(jié)合的多元化評估體系。與這三個要素對應(yīng)的則是不同教育治理主體間的權(quán)力責(zé)任邊界，進(jìn)而對相關(guān)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)等進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。這種結(jié)構(gòu)性調(diào)整也構(gòu)成了教育治理現(xiàn)代化評價的重要內(nèi)容。首先，政府內(nèi)部和政府部門之間教育權(quán)力的劃分要進(jìn)一步清晰邊界，政府要向外部分權(quán)，包括向?qū)W校、社會和市場分權(quán)。其次，學(xué)校要加強(qiáng)自主辦學(xué)，從組織架構(gòu)、決策機(jī)制、參與機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等方面，深化學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，完善學(xué)校內(nèi)部治理體系。再次，要積極培育專業(yè)化的社會組織，建立與完善政府和學(xué)校通過購買教育服務(wù)、委托管理等手段促進(jìn)社會組織參與、服務(wù)、監(jiān)督和評價學(xué)校事務(wù)的機(jī)制。

再次，教育治理能力。教育管辦評分離的重心在于從制度層面設(shè)計教育治理體系的架構(gòu)，而教育治理能力則是各主體在教育治理體系框架下通過行動有效達(dá)成或趨近“教育善治”的實踐能力。因此在教育治理實踐中，要重點關(guān)注以下幾個方面：一是教育治理的法治化，即是否以教育立法保障公共教育權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，形成相對完善的權(quán)力配置與運(yùn)行制度，讓不同類型的教育權(quán)力和責(zé)任能“各司其職”;二是教育治理的民主化，即在教育治理實踐過程中，各種重要決策、制度、實施、評價在多大程度上體現(xiàn)和維護(hù)了大多數(shù)人的利益，是否是在充分協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行的。三是教育生態(tài)活力最大化，主要考察教育治理是否有效提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，是否促進(jìn)教育公共事務(wù)以至整個教育生態(tài)系統(tǒng)健康、有序地運(yùn)行。

教育治理現(xiàn)代化評價指標(biāo)體系的建構(gòu)

教育治理現(xiàn)代化評價指標(biāo)的指向。教育治理現(xiàn)代化主要探討如何使教育治理體系從傳統(tǒng)樣態(tài)向現(xiàn)代化形態(tài)變遷的過程，它首先表現(xiàn)為一種價值體系。教育民主、教育公平、教育質(zhì)量等都是教育治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，同時也是教育治理現(xiàn)代化區(qū)別于其他層面治理的重要方面。其次，教育治理現(xiàn)代化評價體系是一種測量工具，它為人們提供了一把衡量教育治理現(xiàn)代化推進(jìn)的尺子，讓評價者與被評價者了解所在區(qū)域、學(xué)校教育現(xiàn)代化的發(fā)展水平、制度機(jī)制狀態(tài)、效率效果。再次，教育治理現(xiàn)代化評價體系又是一種推進(jìn)手段，它將評價結(jié)果與建設(shè)行為之間建立起雙向的聯(lián)系，評價結(jié)果既是對前期建設(shè)行為的衡定，又是后期建設(shè)行為的起點，起到總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、指出問題與方向的作用。

教育治理現(xiàn)代化評價，就其內(nèi)容特征方面，首先要有針對性。教育治理現(xiàn)代“化”的過程需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，又具有一定前瞻性。只有反映了當(dāng)?shù)禺?dāng)前急需解決的問題以及問題解決的方向，并且適當(dāng)超前的指標(biāo)，才是教育治理現(xiàn)代化評價及其體系在整體方向上的追求。其次要有可測性。可測性是指在當(dāng)前的技術(shù)手段下，指標(biāo)指向的內(nèi)容都能夠通過數(shù)據(jù)（量化的或質(zhì)性的）的方式來衡量，能顯示發(fā)展的狀態(tài)，能直接或間接地說明教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展?fàn)顩r。再次要有可比較性?？杀容^性是指構(gòu)成這一指標(biāo)的所有成分，能與國際上相關(guān)指標(biāo)處于同一分析維度，相應(yīng)得出的指數(shù)數(shù)值具有在不同國家或者地區(qū)間、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和校際進(jìn)行比較分析的可能性。

教育治理現(xiàn)代化評價，就結(jié)構(gòu)特征而言，指標(biāo)體系首先要有系統(tǒng)性。指標(biāo)體系是一個相對完整的系統(tǒng)，指標(biāo)之間在不同方面、不同維度、不同層次上要能夠相互協(xié)調(diào)，確保評價指標(biāo)之間的一致性，要能夠系統(tǒng)、全面、完整地反映與衡量當(dāng)前教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程所處的階段、經(jīng)驗與問題。其次，要有層次性。指標(biāo)體系要在區(qū)域大小上、內(nèi)容層次上有所考量，關(guān)注地區(qū)內(nèi)部的個性化特征，在市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至學(xué)校層面都有所涉及。再次，要有簡明性。指標(biāo)體系需要凝練出簡略、敏感、覆蓋力強(qiáng)的關(guān)鍵指標(biāo)，突出重點，從而把教育治理現(xiàn)代化建設(shè)引導(dǎo)到最有價值的方向上去。

教育現(xiàn)代化評價指標(biāo)體系的建構(gòu)。教育治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系的建構(gòu)，是源于教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系的構(gòu)建。推動教育現(xiàn)代化需要優(yōu)化和完善教育治理現(xiàn)代化，加強(qiáng)和推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化及其評價。首先，教育治理體系現(xiàn)代化主要包括制度體系建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)兩個方面。前者側(cè)重從制度、法律法規(guī)等規(guī)則層面考查教育治理體系是否具備相應(yīng)的制度安排;后者著重從互動層面考查，包括政府、公民、學(xué)校和其他組織、利益相關(guān)人在內(nèi)的參與協(xié)商過程，也即“教育管辦評分離”的公共治理結(jié)構(gòu)體系。其次，教育治理能力主要包括四個方面：一是對教育政策法律法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行能力，二是全社會對教育政策法律法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督效力，三是教育治理能力提升所產(chǎn)生的效能，四是教育治理的透明程度和清廉程度。

有論者建構(gòu)了教育治理現(xiàn)代化監(jiān)測評價的指標(biāo)體系，主要提出了六個維度的評價指標(biāo)或原則：一是教育決策科學(xué)民主，主要是評價政府部門在教育決策過程中運(yùn)用智庫，以及相關(guān)利益群體的參與度;二是教育法治，主要考察教育制度體系的法制化程度，關(guān)注制度體系的執(zhí)行情況;三是教育公共事務(wù)透明度，主要評價利益相關(guān)者的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)情況，考察教育政務(wù)信息、學(xué)校信息公開透明程度;四是教育政務(wù)效能，主要是評價教育法律法規(guī)和政策制度的可操作性，考量建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，以及政策績效、政策目標(biāo)達(dá)成情況;五是教育監(jiān)督質(zhì)量，即落實教育“管辦評分離”情況、教育督導(dǎo)實效，以及社會參與教育評價情況;六是教育清廉程度，主要考察對教育腐敗的控制能力和程度。上述指標(biāo)體系重點建構(gòu)了教育治理現(xiàn)代化監(jiān)測評價的一級指標(biāo)，或者是評價的一些基本維度和方面。進(jìn)一步建立和優(yōu)化教育治理現(xiàn)代化評價的指標(biāo)體系，提高教育治理現(xiàn)代化評價的可靠性，還需要進(jìn)一步思考和探索。

學(xué)校治理現(xiàn)代化的評價指標(biāo)、方法與工具。現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)是教育治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是決定我國基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展、推動教育領(lǐng)域綜合改革的重要中介和載體。甚至可以說，現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)得怎么樣，直接決定了我國基礎(chǔ)教育改革的進(jìn)程。那么，如何評估現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的狀況？有哪些指標(biāo)可以反映現(xiàn)代化學(xué)校建設(shè)的方向呢？我們研制出了“5E”的現(xiàn)代學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)。“5E”即公平（Equality）、賦權(quán)（Empower）、效能（Effciency）、生態(tài)（Ecology）、優(yōu)質(zhì)（Excellence）。具體而言，公平包括學(xué)校內(nèi)部尤其是教育過程中教師對學(xué)生的平等對待和差異對待（包括學(xué)生的公平體驗），賦權(quán)是指學(xué)校內(nèi)部治理中的愿景、分權(quán)、放權(quán)、權(quán)力監(jiān)督與問責(zé)，效能包括學(xué)校的育人成效和個人效能感，生態(tài)包括校內(nèi)關(guān)系氛圍的融洽及學(xué)校與家庭和社會的協(xié)作共生。最終的目標(biāo)是辦成優(yōu)質(zhì)學(xué)校，謀求學(xué)校、教師、學(xué)生的可持續(xù)發(fā)展。

具體到指標(biāo)體系的內(nèi)容，“5E”也可以細(xì)分為可以測量的指標(biāo)。公平維度主要從教育機(jī)會、教育過程和教育成就三個方面考察，賦權(quán)維度主要從結(jié)構(gòu)、責(zé)任和激勵三個方面考察，效能維度主要從目標(biāo)達(dá)成、效率水平和增值效應(yīng)三個方面考察，生態(tài)維度主要從伙伴協(xié)作、文化和可持續(xù)性三個方面考察，最后的優(yōu)質(zhì)維度，則是在上述四個E的基礎(chǔ)上，形成基礎(chǔ)保障、過程發(fā)展、多元特色、合作共享的現(xiàn)代化優(yōu)質(zhì)學(xué)校。

總之，推進(jìn)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程和教育治理現(xiàn)代化的深入，應(yīng)該著重從制度和機(jī)制層面出發(fā)進(jìn)行改革。要進(jìn)一步健全教育治理現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)，進(jìn)一步規(guī)范教育公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化以政府為核心的互動、有序的教育治理結(jié)構(gòu)，著力提升教育治理主體的能動性。無論是教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系還是教育治理現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，都應(yīng)該堅持發(fā)揮“以評促建”的功能，從而為教育現(xiàn)代化和教育治理現(xiàn)代化提供充分的依據(jù)。