著力提高疫情防控的法治化水平

胡守勇

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，全國(guó)人民在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全面動(dòng)員、全面部署，打響了一場(chǎng)疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。在疫情防控斗爭(zhēng)中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持依法防控，并對(duì)依法推進(jìn)疫情防控、提高依法治理能力作出全面部署。2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。各地區(qū)各部門各單位堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控，全面提高依法防控戰(zhàn)斗力，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)筑牢堅(jiān)實(shí)的法治保障。

當(dāng)前，疫情防控工作到了最吃勁的關(guān)鍵階段，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作。深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記的重要講話，從法治視角審視疫情防控中存在的短板和不足，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，不斷完善新時(shí)代疫情防控法治體系，既是奪取抗疫斗爭(zhēng)勝利的重要保證，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。

完善疫情防控法律法規(guī)體系

經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已經(jīng)頒布了包括傳染病防治法及其實(shí)施條例、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物防疫法等一系列針對(duì)疫情防控的法律法規(guī)，以及以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為支撐的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情防控的基本準(zhǔn)則。但從這次疫情防控看，重點(diǎn)區(qū)域和其他區(qū)域宣布應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)間先后倒掛;一些地方不但從發(fā)現(xiàn)疫情、應(yīng)急響應(yīng)到應(yīng)急處置時(shí)距較長(zhǎng)，而且存在信息披露、社會(huì)動(dòng)員和防控措施等方面跟不上疫情蔓延速度的問(wèn)題，暴露了公共衛(wèi)生領(lǐng)域現(xiàn)行立法存在不少問(wèn)題。一是體系性不足。體系通常是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問(wèn)題，而是全方位、系統(tǒng)性的總體戰(zhàn)，客觀上需要體系化的法律規(guī)范予以保障。但現(xiàn)行立法的部門化特征比較明顯，法律與法律之間、法律與法規(guī)之間，法律、法規(guī)與規(guī)章之間的銜接性不夠好。二是及時(shí)性不足。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日新月異，給人們的生產(chǎn)方式和生活方式帶來(lái)了深刻影響，客觀上對(duì)疫情防控法律法規(guī)的及時(shí)性提出了要求。據(jù)研究，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的防災(zāi)法規(guī)，幾乎每年都會(huì)根據(jù)新的情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。我國(guó)包括傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例在內(nèi)的疫情防控法律法規(guī)至少五年以上沒(méi)有修訂，與疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要存在一定脫節(jié)。三是配套性不足。法律法規(guī)的有效實(shí)現(xiàn)離不開部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及各級(jí)應(yīng)急預(yù)案的配套支撐?，F(xiàn)行配套性制度體系原則性規(guī)定較多，與現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性和可操作性不足。如《國(guó)家公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》自2006年頒布以來(lái)，一直沒(méi)有迭代升級(jí)，不少地方政府的應(yīng)急預(yù)案也處于束之高閣的狀態(tài)。必須從體系化著眼，著力構(gòu)建完備的疫情防控法律規(guī)范體系。

系統(tǒng)清理現(xiàn)行法律規(guī)范。認(rèn)真總結(jié)本次疫情防控中暴露出的短板和不足，基于新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的新形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)演變的新態(tài)勢(shì)，對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行系統(tǒng)清理;結(jié)合機(jī)構(gòu)改革的新情況，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律及其實(shí)施條例、傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和修改完善;根據(jù)疫情暴露出的生物安全治理短板和潛在風(fēng)險(xiǎn)，盡快出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系和制度保障體系。通過(guò)立法層面的立、改、廢，著力構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系，以適應(yīng)新時(shí)代疫情防控的現(xiàn)實(shí)要求。

全面厘清相關(guān)主體責(zé)權(quán)。從全局性著眼系統(tǒng)審視以屬地管理為主的應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步厘清相關(guān)主體在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責(zé)和權(quán)限，防止地方政府之間以及上下級(jí)政府之間有可能存在的互相推諉或利益紛爭(zhēng)問(wèn)題，從法律制度層面厘清職責(zé)和權(quán)限，確保應(yīng)急處置中責(zé)任主體各就各位、信息暢通，處理及時(shí)、有效。

構(gòu)建法律法規(guī)修訂機(jī)制。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的及時(shí)處置和重大疫情的有效防控對(duì)日新月異的科技手段具有越來(lái)越強(qiáng)的依賴性，也對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的及時(shí)性提出了更高的要求。作為疫情防控的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，法律法規(guī)只有緊跟科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的步伐及時(shí)修訂完善，才能更好發(fā)揮保障作用。要著眼于可操作性和有效性原則，根據(jù)應(yīng)急手段的提高和潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生規(guī)律，構(gòu)建起能及時(shí)審視、修訂和完善法律法規(guī)和各級(jí)應(yīng)急預(yù)案的常態(tài)化機(jī)制，確保法律法規(guī)功能有效發(fā)揮。

規(guī)范疫情防控行政執(zhí)法行為

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。疫情防控處于非常時(shí)期，法律賦予各級(jí)行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)非常規(guī)手段的權(quán)力，以強(qiáng)化應(yīng)急動(dòng)員和處置效果，使公共利益最大化。行政執(zhí)法在依法防控中具有示范作用，規(guī)范的行政執(zhí)法行為是確保疫情防控在法治軌道上運(yùn)行的關(guān)鍵。在這次抗疫斗爭(zhēng)中，已有的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)制度、機(jī)制和法規(guī)尚未得到有效運(yùn)行，如一些非法野生動(dòng)物交易市場(chǎng)沒(méi)有堅(jiān)決取締、關(guān)閉，一些地方野味市場(chǎng)泛濫，構(gòu)成公共衛(wèi)生安全的重大隱患;在基層行政執(zhí)法中，有些問(wèn)題落實(shí)不好、有的問(wèn)題執(zhí)行過(guò)度，一定程度上還存在程序不規(guī)范問(wèn)題;一些地方在疫情初期對(duì)特定人群實(shí)行的鐵鏈鎖門、木板封門、封死家門等“花式”強(qiáng)制，其執(zhí)法主體、程序、內(nèi)容等的合法性和適當(dāng)性都嚴(yán)重存疑;個(gè)別執(zhí)法者方式簡(jiǎn)單粗暴，造成了不良的社會(huì)影響。有關(guān)部門在加大執(zhí)法力度的同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范疫情防控的行政執(zhí)法行為，這既是確保社會(huì)動(dòng)員有序性的需要，也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的必修課。

規(guī)范執(zhí)法程序。遵循執(zhí)法程序是嚴(yán)格執(zhí)行疫情防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)的重要內(nèi)容。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中要依法保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，明確告知違法事實(shí)和法律依據(jù)，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，并告知權(quán)利救濟(jì)的渠道。對(duì)涉及疫情的有關(guān)行政檢查結(jié)果要及時(shí)公示，對(duì)相關(guān)人員采取隔離治療、臨時(shí)征用場(chǎng)所或交通工具等要嚴(yán)格按照法定的主體、條件和程序?qū)嵤?/p>

把握?qǐng)?zhí)法尺度。行政主體在執(zhí)法活動(dòng)中要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依法審慎決策。執(zhí)法決定要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。要根據(jù)違法事實(shí)、違法情節(jié)、社會(huì)影響等因素，做出行政處罰決定，不得隨意提高或降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，確保公正公平、量罰適當(dāng)。

加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)同。在疫情防控期間，聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法是提高執(zhí)法效能的需要。公安、衛(wèi)健、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、城市管理、文化旅游等重點(diǎn)執(zhí)法部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和信息共享，形成疫情防控合力，協(xié)同完成疫情防控期間的執(zhí)法任務(wù)。對(duì)涉嫌刑事犯罪的違法行為，要及時(shí)按程序移交相關(guān)部門。

創(chuàng)新疫情防控司法運(yùn)行模式

疫情防控屬于不可抗力，給正常社會(huì)秩序造成了破壞，特別是疫情蔓延和防控時(shí)間的延長(zhǎng)還可能給正常的司法活動(dòng)和社會(huì)穩(wěn)定造成潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，常規(guī)性的訴訟活動(dòng)被迫適用訴訟時(shí)效中止制度，會(huì)造成疫情結(jié)束后一段時(shí)期內(nèi)的案件積壓;另一方面，應(yīng)急性的司法活動(dòng)必須及時(shí)處置。在這次抗疫斗爭(zhēng)中，一些司法機(jī)關(guān)的受案部門、信訪部門宣布暫停服務(wù)，一些案件宣布審理延期，已經(jīng)給正常的司法活動(dòng)和社會(huì)公共利益帶來(lái)了影響。為了最大可能消除疫情對(duì)司法活動(dòng)的消極影響，最大限度對(duì)疫情防控提供保障，必須創(chuàng)新疫情防控期間的司法運(yùn)行模式。

強(qiáng)化政法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。在疫情防控的特殊時(shí)期，各級(jí)黨委政法部門要強(qiáng)化對(duì)公安、檢察、法院、司法的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)功能，強(qiáng)化對(duì)疫情防控中社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)研判和會(huì)商，推動(dòng)依法、快速、嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪行為，確保疫情防控社會(huì)沖突有效化解和社會(huì)大局穩(wěn)定。要密切關(guān)注疫情防控中的新情況、新問(wèn)題，著眼于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，謀劃和推動(dòng)重構(gòu)社會(huì)穩(wěn)定應(yīng)急指揮體系和現(xiàn)代社會(huì)治理模式。

推廣智慧司法模式。智慧司法指承擔(dān)司法職能的國(guó)家機(jī)關(guān)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)，以推進(jìn)司法運(yùn)行和管理體系的信息化、智能化與現(xiàn)代化。要加快司法機(jī)關(guān)信息化改造升級(jí)，依托中國(guó)移動(dòng)微法院、數(shù)字辦公平臺(tái)、視頻會(huì)議系統(tǒng)等智慧法院平臺(tái)，結(jié)合區(qū)域應(yīng)急等級(jí)的需要，引導(dǎo)當(dāng)事人依法通過(guò)線上方式跨區(qū)域遠(yuǎn)程辦理訴訟事項(xiàng)，為當(dāng)事人和律師安全參加訴訟提供方便和保障，盡可能使司法機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)不受影響。

探索類案速?zèng)Q機(jī)制。在疫情防控期間，容易發(fā)生各類哄抬防疫用品和民生商品價(jià)格、抗拒疫情防控、暴力傷醫(yī)、制假售假、造謠傳謠等違法犯罪行為，公安司法機(jī)關(guān)必須及時(shí)處理、定分止?fàn)?。要探索建立涉疫情防控的類案速?zèng)Q機(jī)制，上級(jí)司法機(jī)關(guān)要提前謀劃和研判，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)案件審理工作的指導(dǎo)，確保準(zhǔn)確、高效適用法律，盡快形成威懾。

強(qiáng)化疫情防控普法宣傳實(shí)效

疫情防控的全民性、社會(huì)性對(duì)普法宣傳的廣泛性、實(shí)效性提出了更高的要求，不僅要求執(zhí)法主體知法守法，而且要求每一個(gè)公民都要知悉和遵守相關(guān)法律法規(guī)?？挂叨窢?zhēng)初期，普法宣傳的不到位給一些地方的疫情防控帶來(lái)了干擾。在政府層面，一些基層執(zhí)法單位違法封堵道路，有時(shí)還對(duì)正常行走的市民處以罰款乃至拘留;一些地方違法擅自設(shè)限、勸返未途經(jīng)疫情重點(diǎn)區(qū)域車輛;一些地方還以公告形式宣布，對(duì)來(lái)自疫情重點(diǎn)地區(qū)務(wù)工人員一律勸返;個(gè)別地方甚至出現(xiàn)違法緊急征用途經(jīng)轄區(qū)內(nèi)的快遞防疫物資問(wèn)題。在社會(huì)層面，一些村鎮(zhèn)、小區(qū)阻止外出務(wù)工、經(jīng)商等居民回家，甚至以基層自治為由擅自封路、粗暴排外，以夯土堆石等方式隔斷進(jìn)出通道以阻斷病毒的跨界傳播，這些“封路”之舉還被冠以“硬核防疫”之名。凡此種種，暴露出了疫情防控法治宣傳的不到位。強(qiáng)化疫情防控普法宣傳實(shí)效，提高全社會(huì)疫情防控法治素養(yǎng)，既是當(dāng)務(wù)之急，更是戰(zhàn)略需要。

推進(jìn)常態(tài)化的演練式普及。各級(jí)政府要更加重視公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的日常工作，將公共衛(wèi)生法律法規(guī)的普及、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的編制和完善常態(tài)化。要將應(yīng)急演練落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)和普通群眾生產(chǎn)生活中，依法審視關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力布局是否科學(xué)合理、重點(diǎn)衛(wèi)生防疫物資的儲(chǔ)備是否充足、關(guān)鍵時(shí)刻是否拿得出、調(diào)得快、用得上，并及時(shí)調(diào)整儲(chǔ)備物資的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，提升儲(chǔ)備效能。各級(jí)政府、相關(guān)部門、社會(huì)組織、社區(qū)居民等相關(guān)主體要在真刀真槍的應(yīng)急演練中，將各自的法定職責(zé)和分工內(nèi)化于心、外化于行。

強(qiáng)化應(yīng)急性的執(zhí)法式普及。在緊急狀態(tài)之下，國(guó)家機(jī)關(guān)常規(guī)的工作方式和工作定位被打亂，群眾的生產(chǎn)方式和生活方式受到影響，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為對(duì)于維護(hù)正常的社會(huì)秩序至關(guān)重要。要切實(shí)貫徹國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任制，一邊執(zhí)法一邊普法，加強(qiáng)疫情防控法治宣傳和法律服務(wù);組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導(dǎo)廣大人民群眾增強(qiáng)法治意識(shí)，依法支持和配合疫情防控工作。

強(qiáng)化針對(duì)性的服務(wù)式普及。司法行政部門要根據(jù)疫情的性質(zhì)和特點(diǎn)，及時(shí)編發(fā)針對(duì)特定疫情的精準(zhǔn)普法資料，創(chuàng)新載體和形式，聚焦一線執(zhí)法者、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)群體進(jìn)行針對(duì)性普法宣傳。對(duì)于疫情防控中暴露出的社會(huì)沖突和法律糾紛，要發(fā)揮基層調(diào)解委員會(huì)、律師群體在矛盾糾紛化解中的積極作用，及時(shí)為困難群眾提供有效法律援助。

（作者系湖南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心省社科院基地特約研究員）