黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)：困境與實現(xiàn)路徑

[摘要]隨著依法治國與依規(guī)治黨的不斷推進(jìn)，黨規(guī)與國法在實踐中的不銜接不協(xié)調(diào)的問題逐漸顯現(xiàn)。要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，必須遵循國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律這兩個基本原則。然而，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在立法規(guī)劃、審批發(fā)布、內(nèi)容及實施方式上存在不銜接不協(xié)調(diào)的問題，這在一定程度上阻礙了社會主義法治建設(shè)。為此，需要科學(xué)地編制黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃，做好立法的統(tǒng)籌工作，逐步完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，并完善黨內(nèi)法規(guī)的清理和解釋機(jī)制，以在制度的框架內(nèi)實現(xiàn)兩者有機(jī)的銜接協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)? 國家法律? 銜接協(xié)調(diào)? 依法治國

[中圖分類號]D26? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2020）01-0024-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.01.005

一、問題的提出

新時期加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)依法執(zhí)政，規(guī)范治黨。十八屆四中全會上明確指出社會主義法治建設(shè)離不開黨內(nèi)法規(guī)體系，而黨內(nèi)法規(guī)的體系性建設(shè)，從外部而言，就是要做好與國家法律的銜接協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)法治建設(shè)的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性。隨后，十八屆六中全會進(jìn)一步提出依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，為從嚴(yán)治黨提供有力保障。2019年9月，中共中央又陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案與審查等一系列黨內(nèi)法規(guī)，對于完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)具有重要意義。然而，在新時代背景下，如何妥善地處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定、適用、監(jiān)督上的復(fù)雜關(guān)系，準(zhǔn)確地厘清兩者在銜接協(xié)調(diào)中的難點問題，并提出切實可行的銜接協(xié)調(diào)路徑是亟須回應(yīng)的基礎(chǔ)問題。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的基本遵循

在建設(shè)法治國家的過程中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為兩種并存的規(guī)范體系，其各自效力的有效發(fā)揮，有賴于準(zhǔn)確理順兩者之間的關(guān)系，明確兩者之間的定位，從而為兩者的銜接協(xié)調(diào)提供基本的價值指引。

（一）國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)

馬克思曾言：“在民主的世界里，法律就是國王?！盵1]這句話生動地詮釋了法律在整個國家中的地位，在建設(shè)現(xiàn)代法治國家的過程中，必須堅持國家法律地位的崇高性。我國憲法第5條規(guī)定了一切政黨、組織都必須遵守憲法和法律，任何組織和個人不得享有超越憲法和法律的特權(quán)，因此，這一原則具有牢固的憲法基礎(chǔ)。該原則具體包括以下兩個方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不得同國家法律相抵觸。首先，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項不得違反憲法所確立的各項基本原則和制度，其次，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項，只能是屬于法律保留之外的黨內(nèi)事務(wù)，即不得規(guī)定《立法法》第8條規(guī)定的11種法律保留之情形，例如國家主權(quán)、基本政治制度、訴訟制度、犯罪與刑罰等事項。再次，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)定黨員和黨組織權(quán)利義務(wù)時，不得任意增加或不當(dāng)減損。第二，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的制定與實施的全過程。這要求在制定黨內(nèi)法規(guī)時，必須嚴(yán)格按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的程序，做好規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布工作，并切實做好黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，此外，對于正在實施的黨內(nèi)法規(guī)，必須適時地做好評估與清理，避免自身出現(xiàn)合法性障礙。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的過程中，必須堅持國家法律至上。

（二）黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律

黨的十八屆四中全會提出“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法”，這一規(guī)定意味著黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部提出了更高的要求，不僅要求黨員承擔(dān)國家法律中的公民責(zé)任，還要承擔(dān)更為嚴(yán)格的政治責(zé)任，黨的先進(jìn)性要求全體黨員干部既要守國法，亦需遵黨規(guī)。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)之嚴(yán)，主要體現(xiàn)在紀(jì)律要求之嚴(yán)和履行職務(wù)行為之嚴(yán)兩個方面。首先是對黨員的紀(jì)律要求之嚴(yán)。與國法相比，黨規(guī)黨章對黨員的組織、政治和生活有更高的要求，在組織上，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了嚴(yán)格的黨內(nèi)規(guī)則與程序，任何黨員不得違反，在政治上，黨內(nèi)法規(guī)要求全體黨員在思想和行動上必須與黨中央保持高度一致，樹立政治意識和看齊意識，在生活上，黨內(nèi)法規(guī)也可以對黨員的私生活行為予以約束，與國法相比，這些是更為細(xì)致與嚴(yán)格的要求。其次是對黨員履行職務(wù)行為之嚴(yán)。從《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中可知，黨員若在履行職務(wù)上存在嚴(yán)重的失職或瀆職行為，不僅會受到國家法律行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追責(zé)，還會受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍等嚴(yán)重的紀(jì)律處分。顯然，黨內(nèi)法規(guī)在黨員履行職務(wù)行為上施加了更為嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)方式，因此，在兩者銜接協(xié)調(diào)過程中，必須堅持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，以適應(yīng)新形勢下從嚴(yán)治黨的需要。

三、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)面臨的困境

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)逐漸完善，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷科學(xué)化、合理化，然而在實踐中，兩者的銜接協(xié)調(diào)還面臨著諸多問題，若不妥善解決這些問題，一方面不利于從嚴(yán)治黨，阻礙了黨增強(qiáng)依法執(zhí)政的本領(lǐng)，另一方面，法治是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要方面，要實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化這一制度之治，必須要依靠法治、落實法治、完善法治，厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)存在的問題，是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求，從而更好地實現(xiàn)社會主義法治目標(biāo)。為此，具體剖析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在銜接協(xié)調(diào)上的困境實屬必要。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在立法規(guī)劃上不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)的制定，相比于國家法律的制定，是黨內(nèi)的一種“立法”，援引立法概念至黨內(nèi)法規(guī)，可以更好地描述黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵和外延。[3]當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在立法規(guī)劃上存在著較大的差距。2013年頒布的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》），規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，提升了黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，并明確了黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌制定這一基本原則，逐漸注重通過規(guī)劃與計劃的方法來對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行編制，保證黨內(nèi)法規(guī)本身的科學(xué)性、體系性和協(xié)調(diào)性。然而，如何科學(xué)地制定五年規(guī)劃與年度計劃，如何廣泛地吸取各級黨組織和黨員的建議來確保規(guī)劃和年度計劃的民主性，《條例》并沒有明確規(guī)定，總體規(guī)劃得比較籠統(tǒng)，也缺乏相應(yīng)的黨員參與機(jī)制。此外，對于立法規(guī)劃，有學(xué)者認(rèn)為它是一種立法建議，[4]將其進(jìn)行報備是不可或缺的環(huán)節(jié)，《條例》對于中央和地方黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃報備情況，也沒有明確規(guī)定。從科學(xué)、民主規(guī)劃的角度來說，黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃與國家法律相比，還存在一定的差距，這在一定程度上也阻礙了兩者之間的銜接協(xié)調(diào)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在審批發(fā)布上不銜接不協(xié)調(diào)

首先，審批作為黨內(nèi)法規(guī)制定的一個重要程序，《條例》對此規(guī)定并不嚴(yán)格?！稐l例》第27條規(guī)定了由審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)草案的前置審核工作，審核的內(nèi)容包括是否與黨的方針政策相抵觸、是否違反憲法與法律以及是否超越法定的權(quán)限與程序等。其中，對于是否違反憲法與法律是前置審核的重要內(nèi)容，但是，細(xì)看規(guī)定的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，如果審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)經(jīng)過審查后發(fā)現(xiàn)草案存在違反憲法和法律的情形，由于此時缺乏約束起草機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，且在《條例》中也沒有規(guī)定起草機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行相關(guān)修改決定的責(zé)任，這在一定程度上也阻礙了對黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查。其次，在黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布程序上，還有黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定處于語焉不詳?shù)臓顟B(tài)?！稐l例》第29條第1款和第2款規(guī)定中央和地方的黨內(nèi)法規(guī)按照程序報批后發(fā)布，但是只規(guī)定了通過文件的形式發(fā)布，在實際中，一般中央和省級制定的黨內(nèi)法規(guī)文件只發(fā)至縣級，基層的黨員和群眾接觸得較少。[5]此外，《條例》第30條規(guī)定了可以先試行部分尚未成熟的黨內(nèi)法規(guī)，但是這部分黨內(nèi)法規(guī)成熟后處理的程序如何，誰有權(quán)啟動這個程序，《條例》并沒有規(guī)定，這顯然是與現(xiàn)代法治精神相違背的，該部分內(nèi)容的缺失也增加了與國家法律銜接協(xié)調(diào)的門檻。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在特定內(nèi)容上互相重疊甚至沖突是兩者不銜接不協(xié)調(diào)最直接的表現(xiàn)。由于當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律數(shù)量龐大，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，在較多領(lǐng)域存在交叉重疊，若不及時厘清兩者之間的界限，便可能會增加立法成本、影響行政效率以及浪費司法資源。比如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第5條規(guī)定，本地區(qū)重大問題的決策權(quán)屬于黨的地方委員會，該地區(qū)由地方委員會進(jìn)行政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，與此同時，我國《地方組織法》第4條、第8條、第40條、第44條規(guī)定了縣級以上地方各級人大及其常委是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)的政治、教育、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、安全等重大問題做出決策。但是如何合理清晰地界分上述兩者的重大事項決定權(quán)，目前無論是理論上還是在實踐中，都沒有進(jìn)行規(guī)定。又如修改前的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中，有多個條款與《刑法》的規(guī)定重復(fù)，比如其中第80條規(guī)定了利用職權(quán)為他人謀取利益情節(jié)較重的，予以警告處分，這里便與《刑法》中的受賄罪重復(fù)，這些重復(fù)性規(guī)定將普遍適用的法律作為黨組織和黨員的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)，以紀(jì)代法，一定程度上挑戰(zhàn)了國家法律的權(quán)威，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上的沖突與重復(fù)也是兩者不能有效銜接協(xié)調(diào)的重要原因。

（四）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實施方式上不銜接不協(xié)調(diào)

法律的生命在于實施，同樣，作為規(guī)范黨組織和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)，其生命力也在于實施。狹義上的法律的實施主體是行政機(jī)關(guān)，廣義上的法律的實施主體范圍則有所擴(kuò)大，包括司法機(jī)關(guān)公正司法、公民及相關(guān)組織守法。在實踐中，由于法律的實施主體與黨內(nèi)法規(guī)的實施主體（主要是黨組織和黨員）缺乏必要的溝通機(jī)制，在各自的適用過程中單一地適用，導(dǎo)致了兩者在實施方式上的不銜接不協(xié)調(diào)。例如，在法律實施過程中，由于缺乏有效的溝通和銜接，使得部分黨員在違法犯罪之后并沒有及時地受到黨內(nèi)紀(jì)律處分，或者僅單純地受到黨內(nèi)紀(jì)律處分而免于國家法律的處罰，出現(xiàn)黨紀(jì)代替國法的現(xiàn)象?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第27條、第28條、第30條規(guī)定了黨員因為違法犯罪被追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任的，黨組織應(yīng)當(dāng)按照條例規(guī)定給予該黨員相應(yīng)的紀(jì)律處分，司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、紀(jì)委等機(jī)關(guān)應(yīng)建立聯(lián)合處理機(jī)制，然而在實踐中，仍存在不同程度的問題。有的黨員的行為不僅觸犯了國家法律，依法需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而且還違反了黨規(guī)黨紀(jì)，還要承受黨紀(jì)處分，但是因為司法機(jī)關(guān)在與紀(jì)委監(jiān)察委的案件移交上未能實現(xiàn)有效銜接，使得該黨員未得到應(yīng)有的紀(jì)律處分，損害了黨的權(quán)威，不利于從嚴(yán)治黨，這是在兩者的實施方式上未實現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)。

四、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的實現(xiàn)路徑

鑒于當(dāng)前面臨的銜接協(xié)調(diào)困境阻礙了法治建設(shè)，亟須對此進(jìn)行突破和化解，因此，必須著眼于黨內(nèi)法規(guī)從制定到實施的全過程，在系統(tǒng)綜合的視角下提出銜接協(xié)調(diào)的新路徑。

（一）提升黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃編制的科學(xué)性

立法工作的有序開展離不開科學(xué)、系統(tǒng)的立法規(guī)劃，從立法的源頭上科學(xué)選擇立法項目，統(tǒng)籌立法工作，是確保所立之法高質(zhì)量的基礎(chǔ)。[6]若想突破黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者之間的銜接協(xié)調(diào)的困境，必須要堅持提升黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃編制的科學(xué)性。首先，在指導(dǎo)思想上，根據(jù)馬克思主義理論，先進(jìn)的思想能夠指導(dǎo)實踐更好地展開，為此，必須堅持用中國特色社會主義法治思想來對編制立法規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，防止思想上的偏差，在規(guī)劃的具體內(nèi)容上，要審時度勢，兼顧黨的方針路線，精準(zhǔn)吸收其中的精髓所在，保持與時俱進(jìn)，并將具備轉(zhuǎn)化條件的黨內(nèi)法規(guī)，與國家立法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，及時對接，以納入國家立法規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為國家法律，適應(yīng)依法治國的需要。[7]其次，針對黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃上黨員參與不足的問題，建議在編制工作開展時，及時聽取黨內(nèi)各層級黨員的建議，并根據(jù)規(guī)劃所涉事項的重要性（如國民經(jīng)濟(jì)、民主政治建設(shè)等）開展相應(yīng)的立法規(guī)劃論證評估會，以增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。另外，在立法規(guī)劃的落實與監(jiān)督問題上，建議黨內(nèi)進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布規(guī)則，突出其可操作性，尤其是黨內(nèi)法規(guī)的五年規(guī)劃，要具體規(guī)定各方主體的落實責(zé)任，保證立法規(guī)劃得到有效地執(zhí)行，并成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)小組，來監(jiān)督落實，還要做好黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。另外，要做好立法規(guī)劃的備案工作。各級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃時，需報上一級機(jī)關(guān)備案，以減少不同層級的黨內(nèi)法規(guī)互相重疊與沖突。

（二）逐步完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序

目前我國黨內(nèi)法規(guī)的制定大致包括規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布等程序，雖然筆者在前文論述了黨內(nèi)法規(guī)在審批發(fā)布上不夠嚴(yán)格，但是綜合來看，要解決這個問題，必須綜合黨內(nèi)法規(guī)的整個制定過程來提出綜合的解決方案。首先，起草作為立法的一項基礎(chǔ)性工作，在草案的形成過程中，必須聽取各方的意見，既要聽取專家的意見，也要聽取黨員和人民群眾的意見，在匯集多方意見的基礎(chǔ)上，形成科學(xué)民主的草案。此外，對于起草過程中不能達(dá)成一致的事項，可以根據(jù)事項的緊迫性分別處理，如果事項事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織方式、紀(jì)律等問題，則需要由起草機(jī)關(guān)與有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，分別提交至共同的上級機(jī)關(guān)決定，若事項不緊迫，可先在實踐中試行，待時機(jī)成熟之后再形成草案提交審批。其次，針對黨內(nèi)法規(guī)在審批中存在的問題，筆者認(rèn)為，有必要在審批機(jī)關(guān)、法規(guī)工作機(jī)構(gòu)和起草機(jī)關(guān)之間建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，及時對違反憲法法律的草案進(jìn)行分析討論，充分論證，給出合理的解決方案，并由有權(quán)機(jī)關(guān)適時地對《條例》進(jìn)行修改，明確起草機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行修改決定的責(zé)任。最后，在黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布上，不能僅僅局限于文件形式的發(fā)布，還可以通過新聞發(fā)布會、官方組織座談會等形式發(fā)布，在發(fā)布的對象上，也要積極地予以拓展，使基層的黨員和群眾也能第一時間知曉，做到密切聯(lián)系群眾。

（三）切實加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理工作

黨內(nèi)法規(guī)的清理作為黨內(nèi)的一種立法監(jiān)督機(jī)制，對黨內(nèi)法規(guī)的“質(zhì)”與“量”在整個黨內(nèi)法規(guī)體系的終端予以嚴(yán)格監(jiān)控。[8]一方面，鑒于當(dāng)前部分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定有所重疊、沖突，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理是消解兩者銜接協(xié)調(diào)困境的現(xiàn)實要求。另一方面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理也是推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善的內(nèi)在需要，部分黨內(nèi)法規(guī)由于與國家法律相沖突、不符合時代發(fā)展等原因，已不適應(yīng)黨的建設(shè)需要，亟待新的清理機(jī)制、科學(xué)的清理方法，以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)朝著規(guī)范化、體系化方向發(fā)展。首先，要加強(qiáng)清理的頂層設(shè)計，制定黨內(nèi)法規(guī)清理的一整套體系。一是建立清理提案制度、清理建議評估制度，整個制度的頂層設(shè)計離不開這些具體制度的支撐;二是要明確清理的基本原則，黨內(nèi)法規(guī)的清理必須堅持必要性、時效性、合法性原則，用以指引清理工作有序、規(guī)范、合法地展開。其次，要注重培養(yǎng)專業(yè)的法規(guī)清理人才，建立專門的清理機(jī)構(gòu)。通過配備專業(yè)的人才建立專門的清理機(jī)構(gòu)，能夠彌補(bǔ)“臨時機(jī)構(gòu)”在專業(yè)化、精細(xì)化等方面的不足。再次，清理的關(guān)鍵就在于采用先進(jìn)的管理技術(shù)，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)清理的全面化和系統(tǒng)化。筆者認(rèn)為，可以采取集中清理、專門領(lǐng)域黨規(guī)清理、定期清理等方法來彌補(bǔ)當(dāng)前采用的“第一次集中清理”方法的不足。最后，要積極做好黨內(nèi)法規(guī)清理前的規(guī)劃工作，保證清理的體系性與嚴(yán)肅性，并積極做好黨內(nèi)法規(guī)清理后的評估工作，對于清理的結(jié)果，要及時通過各種方式予以公開。

（四）加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，改革也進(jìn)入了深水區(qū)、攻堅區(qū)，涌現(xiàn)出了很多新問題。一方面由于法律的實施不可避免地要涉及法律的理解與運用，需要對法律進(jìn)行解釋，另一方面，立法者在創(chuàng)制法律時，無法完全預(yù)料到未來發(fā)生之事，加上立法技術(shù)的限制，使得法律存在各種各樣的漏洞，在立法不能及時修改的背景下，通過法律解釋的方法對這些漏洞進(jìn)行填補(bǔ)是一個很好的選擇。同理，黨內(nèi)法規(guī)也由于立法技術(shù)的固有缺陷等多種原因存在各種問題，針對黨內(nèi)法規(guī)自身存在的問題，由有權(quán)機(jī)關(guān)對其進(jìn)行解釋也是促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的有效方式。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機(jī)統(tǒng)一的建設(shè)過程中，立法機(jī)關(guān)要發(fā)揮好在法律解釋中的作用，全國人大常委會作為法律解釋機(jī)關(guān)，要及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)中存在的漏洞，并綜合運用多種解釋方法、解釋技巧予以填補(bǔ)。此外，司法解釋也要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，多種解釋之間要相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，避免解釋本身之間的沖突。對于國家法律與黨內(nèi)法規(guī)都規(guī)定了的事項，立法機(jī)關(guān)要把握好兩者的界限，在解釋的范圍上盡量與黨內(nèi)法規(guī)保持一致，不可逾越解釋的范圍或肆意擴(kuò)大解釋，以兩者協(xié)調(diào)為限。從對黨內(nèi)法規(guī)解釋的角度來看，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋還存在諸多問題，比如解釋權(quán)限不明確、解釋的程序不夠具體以及解釋的原則比較模糊。因此，需要加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，盡快明確解釋的主體及其權(quán)限，明確解釋的基本原則，并細(xì)化解釋的程序，突出解釋的合法性、權(quán)威性與正當(dāng)性。同時，要做好與國家法律解釋之間的銜接，使兩者的解釋能夠有效彌補(bǔ)互相銜接協(xié)調(diào)的空白。

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責(zé)任編輯：秦雅靜

[基金項目]教育部項目“行民交叉案件的訴訟模式研究”（12YJA820037）階段性成果。

[作者簡介]李超（1996— ），安徽宣城人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院研究生，研究方向：憲法與行政法。