黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)：困境與實(shí)現(xiàn)路徑

李 超

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620）

一、問(wèn)題的提出

新時(shí)期加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，規(guī)范治黨。十八屆四中全會(huì)上明確指出社會(huì)主義法治建設(shè)離不開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)體系，而黨內(nèi)法規(guī)的體系性建設(shè)，從外部而言，就是要做好與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性。隨后，十八屆六中全會(huì)進(jìn)一步提出依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，為從嚴(yán)治黨提供有力保障。2019年9月，中共中央又陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案與審查等一系列黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)于完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)具有重要意義。然而，在新時(shí)代背景下，如何妥善地處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定、適用、監(jiān)督上的復(fù)雜關(guān)系，準(zhǔn)確地厘清兩者在銜接協(xié)調(diào)中的難點(diǎn)問(wèn)題，并提出切實(shí)可行的銜接協(xié)調(diào)路徑是亟須回應(yīng)的基礎(chǔ)問(wèn)題。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的基本遵循

在建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律作為兩種并存的規(guī)范體系，其各自效力的有效發(fā)揮，有賴(lài)于準(zhǔn)確理順兩者之間的關(guān)系，明確兩者之間的定位，從而為兩者的銜接協(xié)調(diào)提供基本的價(jià)值指引。

（一）國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)

馬克思曾言：“在民主的世界里，法律就是國(guó)王?！边@句話生動(dòng)地詮釋了法律在整個(gè)國(guó)家中的地位，在建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的過(guò)程中，必須堅(jiān)持國(guó)家法律地位的崇高性。我國(guó)憲法第5條規(guī)定了一切政黨、組織都必須遵守憲法和法律，任何組織和個(gè)人不得享有超越憲法和法律的特權(quán)，因此，這一原則具有牢固的憲法基礎(chǔ)。該原則具體包括以下兩個(gè)方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不得同國(guó)家法律相抵觸。首先，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)不得違反憲法所確立的各項(xiàng)基本原則和制度，其次，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)，只能是屬于法律保留之外的黨內(nèi)事務(wù)，即不得規(guī)定《立法法》第8條規(guī)定的11種法律保留之情形，例如國(guó)家主權(quán)、基本政治制度、訴訟制度、犯罪與刑罰等事項(xiàng)。再次，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)定黨員和黨組織權(quán)利義務(wù)時(shí)，不得任意增加或不當(dāng)減損。第二，國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施的全過(guò)程。這要求在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，必須嚴(yán)格按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的程序，做好規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布工作，并切實(shí)做好黨內(nèi)法規(guī)的備案審查，此外，對(duì)于正在實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)，必須適時(shí)地做好評(píng)估與清理，避免自身出現(xiàn)合法性障礙。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的過(guò)程中，必須堅(jiān)持國(guó)家法律至上。

（二）黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律

黨的十八屆四中全會(huì)提出“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，這一規(guī)定意味著黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員干部提出了更高的要求，不僅要求黨員承擔(dān)國(guó)家法律中的公民責(zé)任，還要承擔(dān)更為嚴(yán)格的政治責(zé)任，黨的先進(jìn)性要求全體黨員干部既要守國(guó)法，亦需遵黨規(guī)。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)之嚴(yán)，主要體現(xiàn)在紀(jì)律要求之嚴(yán)和履行職務(wù)行為之嚴(yán)兩個(gè)方面。首先是對(duì)黨員的紀(jì)律要求之嚴(yán)。與國(guó)法相比，黨規(guī)黨章對(duì)黨員的組織、政治和生活有更高的要求，在組織上，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了嚴(yán)格的黨內(nèi)規(guī)則與程序，任何黨員不得違反，在政治上，黨內(nèi)法規(guī)要求全體黨員在思想和行動(dòng)上必須與黨中央保持高度一致，樹(shù)立政治意識(shí)和看齊意識(shí)，在生活上，黨內(nèi)法規(guī)也可以對(duì)黨員的私生活行為予以約束，與國(guó)法相比，這些是更為細(xì)致與嚴(yán)格的要求。其次是對(duì)黨員履行職務(wù)行為之嚴(yán)。從《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中可知，黨員若在履行職務(wù)上存在嚴(yán)重的失職或?yàn)^職行為，不僅會(huì)受到國(guó)家法律行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追責(zé)，還會(huì)受到撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、開(kāi)除黨籍等嚴(yán)重的紀(jì)律處分。顯然，黨內(nèi)法規(guī)在黨員履行職務(wù)行為上施加了更為嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)方式，因此，在兩者銜接協(xié)調(diào)過(guò)程中，必須堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，以適應(yīng)新形勢(shì)下從嚴(yán)治黨的需要。

三、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)面臨的困境

十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)逐漸完善，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷科學(xué)化、合理化，然而在實(shí)踐中，兩者的銜接協(xié)調(diào)還面臨著諸多問(wèn)題，若不妥善解決這些問(wèn)題，一方面不利于從嚴(yán)治黨，阻礙了黨增強(qiáng)依法執(zhí)政的本領(lǐng)，另一方面，法治是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要方面，要實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化這一制度之治，必須要依靠法治、落實(shí)法治、完善法治，厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)存在的問(wèn)題，是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求，從而更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治目標(biāo)。為此，具體剖析黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在銜接協(xié)調(diào)上的困境實(shí)屬必要。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在立法規(guī)劃上不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)的制定，相比于國(guó)家法律的制定，是黨內(nèi)的一種“立法”，援引立法概念至黨內(nèi)法規(guī)，可以更好地描述黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵和外延。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在立法規(guī)劃上存在著較大的差距。2013年頒布的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，提升了黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，并明確了黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌制定這一基本原則，逐漸注重通過(guò)規(guī)劃與計(jì)劃的方法來(lái)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行編制，保證黨內(nèi)法規(guī)本身的科學(xué)性、體系性和協(xié)調(diào)性。然而，如何科學(xué)地制定五年規(guī)劃與年度計(jì)劃，如何廣泛地吸取各級(jí)黨組織和黨員的建議來(lái)確保規(guī)劃和年度計(jì)劃的民主性，《條例》并沒(méi)有明確規(guī)定，總體規(guī)劃得比較籠統(tǒng)，也缺乏相應(yīng)的黨員參與機(jī)制。此外，對(duì)于立法規(guī)劃，有學(xué)者認(rèn)為它是一種立法建議，將其進(jìn)行報(bào)備是不可或缺的環(huán)節(jié)，《條例》對(duì)于中央和地方黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃報(bào)備情況，也沒(méi)有明確規(guī)定。從科學(xué)、民主規(guī)劃的角度來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃與國(guó)家法律相比，還存在一定的差距，這在一定程度上也阻礙了兩者之間的銜接協(xié)調(diào)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在審批發(fā)布上不銜接不協(xié)調(diào)

首先，審批作為黨內(nèi)法規(guī)制定的一個(gè)重要程序，《條例》對(duì)此規(guī)定并不嚴(yán)格。《條例》第27條規(guī)定了由審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)草案的前置審核工作，審核的內(nèi)容包括是否與黨的方針政策相抵觸、是否違反憲法與法律以及是否超越法定的權(quán)限與程序等。其中，對(duì)于是否違反憲法與法律是前置審核的重要內(nèi)容，但是，細(xì)看規(guī)定的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，如果審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查后發(fā)現(xiàn)草案存在違反憲法和法律的情形，由于此時(shí)缺乏約束起草機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，且在《條例》中也沒(méi)有規(guī)定起草機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行相關(guān)修改決定的責(zé)任，這在一定程度上也阻礙了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查。其次，在黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布程序上，還有黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定處于語(yǔ)焉不詳?shù)臓顟B(tài)。《條例》第29條第1款和第2款規(guī)定中央和地方的黨內(nèi)法規(guī)按照程序報(bào)批后發(fā)布，但是只規(guī)定了通過(guò)文件的形式發(fā)布，在實(shí)際中，一般中央和省級(jí)制定的黨內(nèi)法規(guī)文件只發(fā)至縣級(jí)，基層的黨員和群眾接觸得較少。此外，《條例》第30條規(guī)定了可以先試行部分尚未成熟的黨內(nèi)法規(guī)，但是這部分黨內(nèi)法規(guī)成熟后處理的程序如何，誰(shuí)有權(quán)啟動(dòng)這個(gè)程序，《條例》并沒(méi)有規(guī)定，這顯然是與現(xiàn)代法治精神相違背的，該部分內(nèi)容的缺失也增加了與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的門(mén)檻。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在內(nèi)容上不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在特定內(nèi)容上互相重疊甚至沖突是兩者不銜接不協(xié)調(diào)最直接的表現(xiàn)。由于當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律數(shù)量龐大，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，在較多領(lǐng)域存在交叉重疊，若不及時(shí)厘清兩者之間的界限，便可能會(huì)增加立法成本、影響行政效率以及浪費(fèi)司法資源。比如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第5條規(guī)定，本地區(qū)重大問(wèn)題的決策權(quán)屬于黨的地方委員會(huì)，該地區(qū)由地方委員會(huì)進(jìn)行政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，與此同時(shí)，我國(guó)《地方組織法》第4條、第8條、第40條、第44條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政治、教育、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、安全等重大問(wèn)題做出決策。但是如何合理清晰地界分上述兩者的重大事項(xiàng)決定權(quán)，目前無(wú)論是理論上還是在實(shí)踐中，都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。又如修改前的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中，有多個(gè)條款與《刑法》的規(guī)定重復(fù)，比如其中第80條規(guī)定了利用職權(quán)為他人謀取利益情節(jié)較重的，予以警告處分，這里便與《刑法》中的受賄罪重復(fù)，這些重復(fù)性規(guī)定將普遍適用的法律作為黨組織和黨員的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)，以紀(jì)代法，一定程度上挑戰(zhàn)了國(guó)家法律的權(quán)威，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在內(nèi)容上的沖突與重復(fù)也是兩者不能有效銜接協(xié)調(diào)的重要原因。

（四）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在實(shí)施方式上不銜接不協(xié)調(diào)

法律的生命在于實(shí)施，同樣，作為規(guī)范黨組織和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)，其生命力也在于實(shí)施。狹義上的法律的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，廣義上的法律的實(shí)施主體范圍則有所擴(kuò)大，包括司法機(jī)關(guān)公正司法、公民及相關(guān)組織守法。在實(shí)踐中，由于法律的實(shí)施主體與黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主體（主要是黨組織和黨員）缺乏必要的溝通機(jī)制，在各自的適用過(guò)程中單一地適用，導(dǎo)致了兩者在實(shí)施方式上的不銜接不協(xié)調(diào)。例如，在法律實(shí)施過(guò)程中，由于缺乏有效的溝通和銜接，使得部分黨員在違法犯罪之后并沒(méi)有及時(shí)地受到黨內(nèi)紀(jì)律處分，或者僅單純地受到黨內(nèi)紀(jì)律處分而免于國(guó)家法律的處罰，出現(xiàn)黨紀(jì)代替國(guó)法的現(xiàn)象。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第27條、第28條、第30條規(guī)定了黨員因?yàn)檫`法犯罪被追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任的，黨組織應(yīng)當(dāng)按照條例規(guī)定給予該黨員相應(yīng)的紀(jì)律處分，司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、紀(jì)委等機(jī)關(guān)應(yīng)建立聯(lián)合處理機(jī)制，然而在實(shí)踐中，仍存在不同程度的問(wèn)題。有的黨員的行為不僅觸犯了國(guó)家法律，依法需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而且還違反了黨規(guī)黨紀(jì)，還要承受黨紀(jì)處分，但是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在與紀(jì)委監(jiān)察委的案件移交上未能實(shí)現(xiàn)有效銜接，使得該黨員未得到應(yīng)有的紀(jì)律處分，損害了黨的權(quán)威，不利于從嚴(yán)治黨，這是在兩者的實(shí)施方式上未實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)。

四、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)路徑

鑒于當(dāng)前面臨的銜接協(xié)調(diào)困境阻礙了法治建設(shè)，亟須對(duì)此進(jìn)行突破和化解，因此，必須著眼于黨內(nèi)法規(guī)從制定到實(shí)施的全過(guò)程，在系統(tǒng)綜合的視角下提出銜接協(xié)調(diào)的新路徑。

（一）提升黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃編制的科學(xué)性

立法工作的有序開(kāi)展離不開(kāi)科學(xué)、系統(tǒng)的立法規(guī)劃，從立法的源頭上科學(xué)選擇立法項(xiàng)目，統(tǒng)籌立法工作，是確保所立之法高質(zhì)量的基礎(chǔ)。若想突破黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩者之間的銜接協(xié)調(diào)的困境，必須要堅(jiān)持提升黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃編制的科學(xué)性。首先，在指導(dǎo)思想上，根據(jù)馬克思主義理論，先進(jìn)的思想能夠指導(dǎo)實(shí)踐更好地展開(kāi)，為此，必須堅(jiān)持用中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想來(lái)對(duì)編制立法規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，防止思想上的偏差，在規(guī)劃的具體內(nèi)容上，要審時(shí)度勢(shì)，兼顧黨的方針路線，精準(zhǔn)吸收其中的精髓所在，保持與時(shí)俱進(jìn)，并將具備轉(zhuǎn)化條件的黨內(nèi)法規(guī)，與國(guó)家立法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，及時(shí)對(duì)接，以納入國(guó)家立法規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，適應(yīng)依法治國(guó)的需要。其次，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃上黨員參與不足的問(wèn)題，建議在編制工作開(kāi)展時(shí)，及時(shí)聽(tīng)取黨內(nèi)各層級(jí)黨員的建議，并根據(jù)規(guī)劃所涉事項(xiàng)的重要性（如國(guó)民經(jīng)濟(jì)、民主政治建設(shè)等）開(kāi)展相應(yīng)的立法規(guī)劃論證評(píng)估會(huì)，以增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。另外，在立法規(guī)劃的落實(shí)與監(jiān)督問(wèn)題上，建議黨內(nèi)進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布規(guī)則，突出其可操作性，尤其是黨內(nèi)法規(guī)的五年規(guī)劃，要具體規(guī)定各方主體的落實(shí)責(zé)任，保證立法規(guī)劃得到有效地執(zhí)行，并成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)小組，來(lái)監(jiān)督落實(shí)，還要做好黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。另外，要做好立法規(guī)劃的備案工作。各級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃時(shí)，需報(bào)上一級(jí)機(jī)關(guān)備案，以減少不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)互相重疊與沖突。

（二）逐步完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序

目前我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)的制定大致包括規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布等程序，雖然筆者在前文論述了黨內(nèi)法規(guī)在審批發(fā)布上不夠嚴(yán)格，但是綜合來(lái)看，要解決這個(gè)問(wèn)題，必須綜合黨內(nèi)法規(guī)的整個(gè)制定過(guò)程來(lái)提出綜合的解決方案。首先，起草作為立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在草案的形成過(guò)程中，必須聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，既要聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)，也要聽(tīng)取黨員和人民群眾的意見(jiàn)，在匯集多方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，形成科學(xué)民主的草案。此外，對(duì)于起草過(guò)程中不能達(dá)成一致的事項(xiàng)，可以根據(jù)事項(xiàng)的緊迫性分別處理，如果事項(xiàng)事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織方式、紀(jì)律等問(wèn)題，則需要由起草機(jī)關(guān)與有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，分別提交至共同的上級(jí)機(jī)關(guān)決定，若事項(xiàng)不緊迫，可先在實(shí)踐中試行，待時(shí)機(jī)成熟之后再形成草案提交審批。其次，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在審批中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，有必要在審批機(jī)關(guān)、法規(guī)工作機(jī)構(gòu)和起草機(jī)關(guān)之間建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，及時(shí)對(duì)違反憲法法律的草案進(jìn)行分析討論，充分論證，給出合理的解決方案，并由有權(quán)機(jī)關(guān)適時(shí)地對(duì)《條例》進(jìn)行修改，明確起草機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行修改決定的責(zé)任。最后，在黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布上，不能僅僅局限于文件形式的發(fā)布，還可以通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、官方組織座談會(huì)等形式發(fā)布，在發(fā)布的對(duì)象上，也要積極地予以拓展，使基層的黨員和群眾也能第一時(shí)間知曉，做到密切聯(lián)系群眾。

（三）切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理工作

黨內(nèi)法規(guī)的清理作為黨內(nèi)的一種立法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“質(zhì)”與“量”在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的終端予以嚴(yán)格監(jiān)控。一方面，鑒于當(dāng)前部分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定有所重疊、沖突，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理是消解兩者銜接協(xié)調(diào)困境的現(xiàn)實(shí)要求。另一方面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理也是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善的內(nèi)在需要，部分黨內(nèi)法規(guī)由于與國(guó)家法律相沖突、不符合時(shí)代發(fā)展等原因，已不適應(yīng)黨的建設(shè)需要，亟待新的清理機(jī)制、科學(xué)的清理方法，以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)朝著規(guī)范化、體系化方向發(fā)展。首先，要加強(qiáng)清理的頂層設(shè)計(jì)，制定黨內(nèi)法規(guī)清理的一整套體系。一是建立清理提案制度、清理建議評(píng)估制度，整個(gè)制度的頂層設(shè)計(jì)離不開(kāi)這些具體制度的支撐；二是要明確清理的基本原則，黨內(nèi)法規(guī)的清理必須堅(jiān)持必要性、時(shí)效性、合法性原則，用以指引清理工作有序、規(guī)范、合法地展開(kāi)。其次，要注重培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的法規(guī)清理人才，建立專(zhuān)門(mén)的清理機(jī)構(gòu)。通過(guò)配備專(zhuān)業(yè)的人才建立專(zhuān)門(mén)的清理機(jī)構(gòu)，能夠彌補(bǔ)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”在專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化等方面的不足。再次，清理的關(guān)鍵就在于采用先進(jìn)的管理技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)清理的全面化和系統(tǒng)化。筆者認(rèn)為，可以采取集中清理、專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域黨規(guī)清理、定期清理等方法來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)前采用的“第一次集中清理”方法的不足。最后，要積極做好黨內(nèi)法規(guī)清理前的規(guī)劃工作，保證清理的體系性與嚴(yán)肅性，并積極做好黨內(nèi)法規(guī)清理后的評(píng)估工作，對(duì)于清理的結(jié)果，要及時(shí)通過(guò)各種方式予以公開(kāi)。

（四）加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，改革也進(jìn)入了深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，涌現(xiàn)出了很多新問(wèn)題。一方面由于法律的實(shí)施不可避免地要涉及法律的理解與運(yùn)用，需要對(duì)法律進(jìn)行解釋?zhuān)硪环矫?，立法者在?chuàng)制法律時(shí)，無(wú)法完全預(yù)料到未來(lái)發(fā)生之事，加上立法技術(shù)的限制，使得法律存在各種各樣的漏洞，在立法不能及時(shí)修改的背景下，通過(guò)法律解釋的方法對(duì)這些漏洞進(jìn)行填補(bǔ)是一個(gè)很好的選擇。同理，黨內(nèi)法規(guī)也由于立法技術(shù)的固有缺陷等多種原因存在各種問(wèn)題，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身存在的問(wèn)題，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行解釋也是促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的有效方式。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有機(jī)統(tǒng)一的建設(shè)過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)要發(fā)揮好在法律解釋中的作用，全國(guó)人大常委會(huì)作為法律解釋機(jī)關(guān)，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)中存在的漏洞，并綜合運(yùn)用多種解釋方法、解釋技巧予以填補(bǔ)。此外，司法解釋也要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，多種解釋之間要相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，避免解釋本身之間的沖突。對(duì)于國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)都規(guī)定了的事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)要把握好兩者的界限，在解釋的范圍上盡量與黨內(nèi)法規(guī)保持一致，不可逾越解釋的范圍或肆意擴(kuò)大解釋?zhuān)詢烧邊f(xié)調(diào)為限。從對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的角度來(lái)看，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋還存在諸多問(wèn)題，比如解釋權(quán)限不明確、解釋的程序不夠具體以及解釋的原則比較模糊。因此，需要加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，盡快明確解釋的主體及其權(quán)限，明確解釋的基本原則，并細(xì)化解釋的程序，突出解釋的合法性、權(quán)威性與正當(dāng)性。同時(shí)，要做好與國(guó)家法律解釋之間的銜接，使兩者的解釋能夠有效彌補(bǔ)互相銜接協(xié)調(diào)的空白。