河北雄安新區(qū)宅基地制度改革路徑探索

趙淑芹

ZHAO Shu-qin

河北地質(zhì)大學(xué) 土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，河北 石家莊 0050031

Hebei GEO University, Shijiazhuang 050031, China

0 引言

從土地資源用途角度，按照我國現(xiàn)行的土地資源管理法和物權(quán)法，農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和未利用地三類。集體建設(shè)用地又可以分為宅基地、集體公益性用地和經(jīng)營性集體建設(shè)用地三種，其中，宅基地在集體建設(shè)用地中占比最大。我國當(dāng)前的宅基地制度有三個特征：一是集體所有，農(nóng)戶家庭占有、使用和收益，支配權(quán)受集體所有權(quán)制約的財(cái)產(chǎn)制度；二是以村民身份確認(rèn)資格、按戶申請、按人均確定面積，用途嚴(yán)格管制的分配制度；三是按戶確權(quán)、房地一體、不得違規(guī)違法買賣宅基地、終身一次資格的監(jiān)察制度。宅基地的基本功能是保障村民“住有所居”，主體是村民“住所承載”，有時也是家庭手工作坊的承載。

無論是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或城鄉(xiāng)一體化、土地集約節(jié)約或提高土地資源利用效率的角度，還是從解決當(dāng)前農(nóng)村人口數(shù)量增長與集體建設(shè)用地規(guī)模增長背離的角度，改革現(xiàn)行的宅基地制度是必然選擇。如何按照習(xí)總書記[1]“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線，按照國務(wù)院辦公廳[2]《關(guān)于支持雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《深改意見》) 提出的“思路再寬一些、再活一點(diǎn)”、“堅(jiān)持大膽探索、先行先試”的改革原則，通過梳理我國宅基地改革政策、學(xué)者爭論和試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，按照雄安新區(qū)規(guī)劃和總體規(guī)劃，探索適宜的雄安新區(qū)宅基地改革框架，促進(jìn)新區(qū)土地與人口協(xié)同城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，并為其他地區(qū)提供宅基地改革經(jīng)驗(yàn)是本文的目的。

1 我國宅基地制度改革及試點(diǎn)特征

1.1 宅基地改革政策及學(xué)者爭論焦點(diǎn)

鄧小平同志講中國的改革是從農(nóng)村開始的。習(xí)近平總書記講農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系開啟的[3]。自習(xí)近平總書記2014年9月29日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上針對宅基地發(fā)表重要講話后，宅基地改革穩(wěn)中推進(jìn)。如，2015年在全國33個縣(市、區(qū))試點(diǎn)“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革和征地制度改革”、原國土部從33個中選擇了15個縣(市、區(qū))探索宅基地改革[4]；2017年底探索宅基地“三權(quán)分置”改革[5]；2018年中央1號文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房”政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[6]等。改革的基本脈絡(luò)都是促進(jìn)集體土地要素流動和為村民融入城鎮(zhèn)準(zhǔn)備啟動資金，其政策時間點(diǎn)和關(guān)鍵內(nèi)容如圖1所示。

圖1 我國宅基地改革時間點(diǎn)及關(guān)鍵內(nèi)容Fig. 1 Point time and key contents of homestead reform in china

學(xué)者們也積極探索宅基地改革，何雪峰、周其仁、華生等之間就此產(chǎn)生了激烈爭論[7-10]。但普遍認(rèn)同當(dāng)前我國宅基地存在“人均面積高”“單位面積投入低”“空置率高”“資產(chǎn)專用性強(qiáng)”和“不能對集體成員外流轉(zhuǎn)”等問題；認(rèn)同受“承包地比較收益低”“農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)”“基礎(chǔ)設(shè)施水平低”“交易人身份限定”等因素影響，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)受限，影響了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)顯化、增值和農(nóng)民分享土地改革紅利等；認(rèn)同我國宅基地制度需要改革。但對宅基地改革的方向和總體方案存在分歧，主要不同集中在：是保持原有的宅基地制度？還是對原有的宅基地制度進(jìn)行改革，比如，宅基地能否對集體成員外流轉(zhuǎn)等，見圖2。

圖2 學(xué)者的爭論焦點(diǎn)

1.2 當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)

黨的十九大提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?0字鄉(xiāng)村振興總要求[11]。通過放活宅基地使用權(quán)，以宅基地為載體，吸引資金、技術(shù)與人才等城市要素流向農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、拓寬農(nóng)民增收渠道、讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈和土地增值收益，成為今后宅基地改革的指導(dǎo)思想和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民優(yōu)先發(fā)展的抓手[12]。

自2015年國家批準(zhǔn)33個縣(區(qū))進(jìn)行宅基地改革和征地制度改革試點(diǎn)以來，各地推出和形成了一系列村莊宅基地制度改革舉措。本文以“某省+某縣(市、區(qū))+宅基地改革”為關(guān)鍵詞，通過文獻(xiàn)檢索和訪談，總結(jié)了33個試點(diǎn)區(qū)在探索中形成的各具特色的做法，見表1。

表1 全國33個縣(市、區(qū))農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)情況表

33個試點(diǎn)區(qū)縣宅基地改革的總體表現(xiàn)為積極開展試點(diǎn)，并呈現(xiàn)出東、中、西部；南、北部空間分異特征。東部宅基地“三權(quán)分置”的步伐較大，市場主體熱情較高；中、西部地方政府推動力度較大，呈現(xiàn)出市場熱度不均和政策創(chuàng)新程度不一的特點(diǎn)。

(1)市場熱度不均。33個試點(diǎn)地區(qū)均采取了“先確權(quán)、再分置”、“一戶一宅”、“面積法定，超標(biāo)有償”的宅基地改革思路。但在各試點(diǎn)區(qū)表現(xiàn)出了冷熱不均的現(xiàn)象。東北三省的黑龍江、遼寧和吉林積極推動，但實(shí)施案例較少，基本處于宅基地改革的設(shè)計(jì)階段；山西、內(nèi)蒙、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和西藏等省區(qū)有實(shí)施案例，但規(guī)模較??；重慶、四川、云南、貴州、廣西和海南等省區(qū)有規(guī)模、有案例；山東、河南、湖北、湖南和京津冀協(xié)同區(qū)的案例較多；廣東、福建、上海、江蘇和浙江省經(jīng)驗(yàn)比較成熟。

(2)政策創(chuàng)新程度不一。宅基地改革試點(diǎn)區(qū)具體做法主要?dú)w為五種類型：一是較為初級的“一戶多宅”有償使用和自愿有償騰退的宅基地改革，如江西余江縣；二是通過宅基地綜合整治或者村莊土地綜合整治新增的耕地指標(biāo)貨幣化，實(shí)現(xiàn)有償騰退宅基地，如河北定州；三是通過集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，將超過“一戶一宅”制度和人均或戶均宅基地標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)余宅基地直接登記為經(jīng)營性建設(shè)用地，或者將宅基地直接登記為經(jīng)營性建設(shè)用地，如貴州湄潭和廣東南海；第四是宅基地和農(nóng)房抵押，實(shí)現(xiàn)村民集中居住，如上海與天津試點(diǎn)區(qū)。第五種是不區(qū)分宅基地的集體與國有建設(shè)用地性質(zhì)，如廈門。

2 河北雄安新區(qū)宅基地現(xiàn)狀及其改革依據(jù)與基礎(chǔ)

2.1 宅基地現(xiàn)狀分析

河北雄安新區(qū)包括雄縣、容城、安新三縣行政轄區(qū)(含白洋淀水域)，高陽縣龍化鄉(xiāng)和任丘市鄚州鎮(zhèn)、茍各莊鎮(zhèn)、七間房鄉(xiāng)，規(guī)劃面積1 770km2[13-14]。安新縣、雄縣和容城縣面積合計(jì)1 556 km2。其中，建設(shè)用地占比分別為12.42%、19.21%和31.63%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地占建設(shè)用地總量的比例分別為58.10%、59.50%和67.01%(表2，表3)。

本文取保定市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)[15]中2010年近期和2020年遠(yuǎn)期村居民點(diǎn)用地規(guī)劃數(shù)據(jù)的平均數(shù)為2016年三縣的村居民點(diǎn)用地總量(表3)。由表2和表3可得，2016年安新縣村莊密度3.52 km2/個，雄縣村莊密度2.30 km2/個，容城縣村莊密度2.47 km2/個，雄縣和容城縣村莊密度規(guī)模差異較小，安新縣村莊密度受白洋淀水域影響較大。

安新縣村平均每個村莊居民點(diǎn)用地365.6畝，雄縣為381.0畝，容城縣為523.0畝。三縣村平均居民點(diǎn)用地規(guī)模差異較大，其中雄縣村莊居民點(diǎn)用地最大。安新縣村居民點(diǎn)用地人均184.05m2，雄縣人均214.95m2，容城縣人均387.67m2。三縣人均宅基地差距也較大，其中雄縣是安新縣的2倍多。

由此可見，雖然區(qū)間包括白洋淀自然保護(hù)區(qū)和白洋淀省級風(fēng)景名勝區(qū)，但該區(qū)域城鎮(zhèn)和村民人均可支配收入都較低，且三縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地占建設(shè)用地總量均超過50%，村莊密度較大、村莊占地和居民占有宅基地較為粗放，村民數(shù)與宅基地?cái)?shù)量相關(guān)性較差。這對探索新區(qū)宅基地制度和管理改革提出挑戰(zhàn)。

表2 雄安新區(qū)三縣2016年經(jīng)濟(jì)社會情況構(gòu)成表 單位：km2,%;個,元/人,元

表3 雄安新區(qū)“三縣”規(guī)劃基年建設(shè)用地情況 單位：hm2

來自：保定市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)[15]。

2.2 宅基地改革依據(jù)與前提

2.2.1 宅基地改革依據(jù)

《深改意見》[2]要求：“根據(jù)雄安新區(qū)實(shí)際情況和特點(diǎn)，推動各領(lǐng)域改革開放前沿政策措施和具有前瞻性的創(chuàng)新試點(diǎn)示范項(xiàng)目在雄安新區(qū)落地，構(gòu)建有利于增強(qiáng)對優(yōu)質(zhì)北京非首都功能吸引力、符合高質(zhì)量發(fā)展要求和未來發(fā)展方向的制度體系。”《深改意見》提出“雄安新區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造美麗鄉(xiāng)村樣板。允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)，以集體資產(chǎn)股權(quán)入股企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，保障農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定的收入增長機(jī)制形成”。提出了創(chuàng)新土地管理制度的重點(diǎn)任務(wù)：“建立土地利用全生命周期管理制度。探索建立建設(shè)用地多功能復(fù)合利用開發(fā)模式，研究制定符合雄安新區(qū)特點(diǎn)的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，建立‘人地掛鉤’、‘增存掛鉤’機(jī)制等?！?/p>

2.2.2 宅基地改革前提

(1)保障農(nóng)戶“住有所居”。在城鎮(zhèn)，土地政策改革的底線是保障“房子是用來住的、不是用來炒的”政策落地。采用多元化的土地利用和供應(yīng)模式實(shí)現(xiàn)居民“住有所居”是雄安新區(qū)規(guī)劃目標(biāo)。在鄉(xiāng)村，宅基地制度改革的底線是“農(nóng)戶不失地、失所”。無論是利用空閑或閑置宅基地進(jìn)行田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興，還是利用空閑或閑置宅基地吸引城市資本、人才等要素進(jìn)入村莊，還是對宅基地進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技旅游資源的綜合整治利用，都必須堅(jiān)持宅基地的首要功能是農(nóng)戶的住所承載。同時尊重村莊宅基地差異，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)宅基地的復(fù)合利用探索與試點(diǎn)。

(2)保障農(nóng)民生活富裕。雄安新區(qū)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，是建設(shè)宜居城市、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和保障雄安新區(qū)城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展和現(xiàn)代文明成果的試驗(yàn)區(qū)。是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系、促進(jìn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡配置、創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境治理模式的試驗(yàn)區(qū)。

隨著農(nóng)村土地價值逐步顯化，宅基地?zé)o償使用和“一戶一宅”的配置體系受到了考量。當(dāng)前我國土地征收補(bǔ)償是按照是否有宅基地和有多大面積的宅基地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模孛娣e越大補(bǔ)償越多。這不但會加劇農(nóng)戶宅基地需求與集體土地供給之間的矛盾，而且會加大違規(guī)與違法占地?cái)?shù)量。從三縣戶均宅基地水平看，如果按照當(dāng)前的宅基地“三權(quán)分置”流轉(zhuǎn)，不僅會加大宅基地變現(xiàn)后農(nóng)戶貧富差距，還會進(jìn)一步加大利用宅基地改革紅利難度。因此，生態(tài)優(yōu)先下因地制宜進(jìn)行宅基地空間優(yōu)化配置，保障農(nóng)民生活富裕是宅基地改革的目標(biāo)。

3 雄安新區(qū)宅基地改革路徑探索

3.1 宅基地改革路徑

我國在21世紀(jì)第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3 045萬畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億m2，折合市場價值約4 000億元[16]。為解決農(nóng)村集體建設(shè)用地增長與城鎮(zhèn)化背離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移與土地同步城鎮(zhèn)化，國家采取了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度、土地承包權(quán)“三權(quán)分置”、推進(jìn)鄉(xiāng)村人口與鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地面積的同步減少。但效果并不理想。據(jù)國家電網(wǎng)公司對其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)居民房屋空置率(年用電量低于20千瓦時)的統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)居民房屋空置率為12.2%(其中大中城市為11.9%，小城市為13.9%)，而鄉(xiāng)村居民住房空置率為14%[3]。

雄安新區(qū)內(nèi)的宅基地會隨著新區(qū)規(guī)劃的實(shí)施逐步變更用途，宅基地制度改革是不爭的事實(shí)。但雄安新區(qū)不搞土地財(cái)政也是政策底線。雄安新區(qū)建設(shè)是“千年大計(jì)”，是我國土地制度與管理創(chuàng)新的長期示范區(qū)。其美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體和鄉(xiāng)村振興建設(shè)也是一個長期的過程。為此，本文提出3個遞進(jìn)改革思路：

(1)城鄉(xiāng)增減掛鉤模式(A模式)。在此模式內(nèi)保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即現(xiàn)行宅基地模式。

(2)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)籌模式(B模式)。在此模式內(nèi)，實(shí)行分類確權(quán)，通過集體建設(shè)用地間流轉(zhuǎn)，擴(kuò)展集體與國有建設(shè)用地流通渠道。這一模式的優(yōu)勢是擴(kuò)大了農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)渠道。

(3)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一模式(C模式)。在此模式內(nèi)，實(shí)行同地、同價和同權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體與國有建設(shè)用地流通和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一。

雄安新區(qū)可以選擇在一定區(qū)域分別采取A、B、C三種模式，進(jìn)行分類試點(diǎn)；也可以采取分階段實(shí)施方式，首先由當(dāng)前A模式向B模式改革，在B模式成功的基礎(chǔ)上，向C模式轉(zhuǎn)變，否則轉(zhuǎn)為其他優(yōu)勢路徑。本文更認(rèn)同分段實(shí)施方式，這更符合雄安當(dāng)前農(nóng)民收入水平低的狀況。

圖3 宅基地改革對比框架Fig.3 Comparative framework of housing land reform

3.2 城鄉(xiāng)地政統(tǒng)籌B模式

3.2.1 原宅基地分割確權(quán)

鑒于雄安新區(qū)村莊數(shù)量多、密度較大、村莊人均宅基地不均衡等雄安宅基地的現(xiàn)狀，對宅基地進(jìn)行分割登記，分類管理。即按照“一戶一宅”制度和人均宅基地標(biāo)準(zhǔn)確權(quán)宅基地面積，超標(biāo)準(zhǔn)的原宅基地按照集體經(jīng)營性建設(shè)用地和生態(tài)用地確權(quán)。

具體做法是以現(xiàn)有的村莊規(guī)模為基礎(chǔ)，實(shí)施“在村有宅，離村退宅”的“人地掛鉤”和“增存掛鉤”機(jī)制。對于在城鎮(zhèn)獲得社保并有穩(wěn)定工作的農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)宅基地的有償退出，一方面支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，另一方面解決部分人群“雙保障”問題，落實(shí)宅基地保障的公平性。其退出的宅基地或轉(zhuǎn)給新申請人，或者變?yōu)榧w經(jīng)營性用地和公益性用地，或者生態(tài)用地，提高宅基地的利用效率，并逐步實(shí)現(xiàn)人與地脫鉤發(fā)展。實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地內(nèi)部的集約節(jié)約，提高利用效率。并實(shí)現(xiàn)以“以宅引人、以宅引綠”的目標(biāo)。

3.2.2 建立集體建設(shè)用地間的置換或流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)

雖然同為集體建設(shè)用地，但當(dāng)前宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性集體建設(shè)用地間有較為嚴(yán)格的界限，雖然都由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用而來，但三者之間流轉(zhuǎn)較少。這也是當(dāng)前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的原因之一。

建立宅基地與集體經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地置換標(biāo)準(zhǔn)，為宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性集體建設(shè)用地合理流動提供基礎(chǔ)。對已確權(quán)為宅基地的必須遵守在規(guī)定的期限內(nèi)不能對外流轉(zhuǎn)規(guī)定。而登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以進(jìn)行抵押或轉(zhuǎn)為二、三產(chǎn)業(yè)用地，成為振興產(chǎn)業(yè)的承載。確權(quán)為生態(tài)用地的部分，可作為優(yōu)化“三生”用地結(jié)構(gòu)，構(gòu)建美麗田園、美麗小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的生態(tài)基礎(chǔ)。

3.2.3 城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一C模式

隨著城鎮(zhèn)化水平提高，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是基本趨勢，解決人與地同時城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理是城鄉(xiāng)一體化的方向。

C模式是將村莊納入城市統(tǒng)一的規(guī)劃與管理中，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地不予區(qū)分，將宅基地納入城市建設(shè)用地，按照城市建設(shè)用地確權(quán)、登記和管理。即原村莊宅基地按照新區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌統(tǒng)建成為城市社區(qū)。同時，尊重原住村民自主選擇，通過有償置換社區(qū)或有償退出宅基地，保障他們在新區(qū)或其他村莊落地。

另外，在新區(qū)規(guī)劃綱要和新區(qū)總體規(guī)劃引領(lǐng)下，利用“多歸合一”村莊規(guī)劃，進(jìn)行村莊連片綜合整治。比如，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行生態(tài)農(nóng)莊開發(fā)建設(shè)，將村莊用地配置為綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工配送區(qū)、高科技農(nóng)業(yè)展示區(qū)、農(nóng)業(yè)品種技術(shù)試驗(yàn)區(qū)和沼氣處理區(qū)等功能區(qū)。

4 結(jié)論

眾所周知，城市偏向的土地配置政策對改革開放40年來的城鎮(zhèn)化水平迅速提高貢獻(xiàn)巨大，但也是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題根源。雄安新區(qū)三縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地占建設(shè)用地總量均超過50%。其村莊密度較大，村莊占地和居民占有宅基地利用較為粗放，村民數(shù)與宅基地?cái)?shù)量相關(guān)性較差。

本文在借鑒我國宅基地制度試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，在保障農(nóng)戶“住有所居”、保障農(nóng)民生活富裕的基礎(chǔ)上，提出雄安新區(qū)宅基地可以選擇A、B、C三種模式進(jìn)行分類試點(diǎn)。本文認(rèn)同分段實(shí)施方式，首先由當(dāng)前A模式向B模式改革，在B模式成功的基礎(chǔ)上，向C模式轉(zhuǎn)變。