如何放大財政資金支農(nóng)效應(yīng)的思考

鞏敬錦

摘要 近年來三農(nóng)工作一直是中央工作的重點(diǎn)，國家也一直持續(xù)向“三農(nóng)”投入大量財政資金，有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村環(huán)境，為農(nóng)民增收提供有力的保障。但同時也應(yīng)該看到，當(dāng)前財政資金在支農(nóng)上還存在一定的不足，因此，研究如何放大財政資金支農(nóng)效應(yīng)意義重大。

關(guān)鍵詞 財政資金;支農(nóng);補(bǔ)貼

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095–3305（2020）07–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.07.076

How to Enlarge the Effect of Financial Fund Supporting Agriculture

GONG Jing-jin （Shanxi Agricultural University Jinzhong， Jinzhong， Shanxi 030620）

Abstract In recent years， the work concerning agriculture， rural areas and farmers has always been the focus of the central government's work. The state has also continued to invest a large amount of financial funds in "agriculture， rural areas and farmers" to effectively increase agricultural production capacity， improve the rural environment， and provide a strong guarantee for farmers' income increase. But at the same time， it should be noted that there are still some shortcomings in current fiscal funds in supporting agriculture. Therefore， it is of great significance to study how to enlarge the effect of fiscal funds in supporting agriculture.

Key words Financial funds; Supporting agriculture; Subsidies

從取消農(nóng)業(yè)稅起，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民投入越來越多，支農(nóng)政策不斷完善，覆蓋面呈放大態(tài)勢，滲透“三農(nóng)”各層面，由“繼續(xù)高于上年”到“明顯高于上年”，資金投入力度呈不斷加大趨勢，有效地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，改善了農(nóng)村環(huán)境，也為農(nóng)民增收提供了有力的保障。但同時也應(yīng)該看到當(dāng)前財政資金在支農(nóng)上還存在一定的不足。新形勢下如何整合財政資金，提升資金效益，放大支農(nóng)效應(yīng)，從而補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)，值得深思。

1 當(dāng)前財政支農(nóng)資金運(yùn)行現(xiàn)狀及效益

1.1 農(nóng)業(yè)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，政策效應(yīng)低迷

當(dāng)前糧食種子補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼已經(jīng)整合為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，目的是調(diào)動并保護(hù)好農(nóng)民生產(chǎn)積極性，更好地促進(jìn)農(nóng)作物安全、穩(wěn)定生產(chǎn)。從耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼來看，雖然每年國家投入大量資金，但實際上多的農(nóng)戶也僅有幾百元，少的農(nóng)戶只有幾元、幾十元，見多分少，零零碎碎，量度與打工收入相比甚微，農(nóng)民并不十分在意，對調(diào)動農(nóng)民種植生產(chǎn)積極性作用不大，更不足以抵補(bǔ)市場攀升的農(nóng)資產(chǎn)品價格。貼的少，漲得多，收益負(fù)增，農(nóng)民種植生產(chǎn)熱情不高，粗耕濫種，甚至暗地將糧食種植面積流轉(zhuǎn)成經(jīng)濟(jì)養(yǎng)殖面積，旨在支持保護(hù)耕地地力的期望預(yù)期低迷不現(xiàn)，只是在一定程度上起到了安慰農(nóng)民、安撫民心的作用，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、耕地地力保護(hù)、農(nóng)民增收沒有實質(zhì)性的助推效應(yīng)[1]。

此外，隨著國家大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，許多地區(qū)都已將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到經(jīng)營大戶或經(jīng)營農(nóng)場中，而發(fā)放耕地地力補(bǔ)貼嚴(yán)格要求按種植農(nóng)作物面積發(fā)放，由于涉及千家萬戶，相關(guān)配套管理跟不上，制度不完善，調(diào)查核實難以到位，多數(shù)“照古通行”，按冊補(bǔ)貼，補(bǔ)貼款直達(dá)土地承包人“一折通”賬戶。又因土地二輪承包，使“耕者有田種”，時過人老，耕者無力種，政策因素、資源得不到重新配置，致生者租田種，從而產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼變成養(yǎng)老金”“不種田的領(lǐng)補(bǔ)貼，種田的沒補(bǔ)貼”錯位現(xiàn)象。

1.2 支農(nóng)項目難以整合，資金使用效益不高

近年來，各級政府下達(dá)了多種支農(nóng)項目資金，如農(nóng)田基本建設(shè)項目專項資金、林業(yè)專項資金、水利專項資金等。支農(nóng)資金不斷投入，農(nóng)村公益事業(yè)路橋建設(shè)、村莊環(huán)境整治、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效明顯，徹底改變了過去“手割肩挑、船載水運(yùn)”的生產(chǎn)方式，解決了多年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件滯后、農(nóng)民勞動強(qiáng)度大的問題，滿足了廣大農(nóng)民的多年訴求，有效促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。但由于財政支農(nóng)項目涉及層次多、環(huán)節(jié)多，部分管理機(jī)制不到位，各部門大都圍繞自己的工作重點(diǎn)，安排各自的項目計劃，如農(nóng)業(yè)部門以提高糧食產(chǎn)能為重點(diǎn)，水務(wù)部門注重的是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國土部門強(qiáng)調(diào)的是土地綜合利用等。資金也是分條、分塊、分口下達(dá)的，不同渠道的投資投向重點(diǎn)、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等，都是各自為績、各行其是，協(xié)調(diào)不夠。各部門爭取各部門的項目，從而造成投入項目重點(diǎn)多而散，財政支農(nóng)資金投向、投量、使用要求和管理辦法都有明確規(guī)定，資金需要?？顚Ｓ?，影響了支農(nóng)效率和投資效益。

1.3 財政資金投入需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村配套

一些項目資金實行以獎代補(bǔ)，要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體配套資金。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金本就吃緊，村集體經(jīng)濟(jì)本就薄弱，一方面要保供給、保運(yùn)行、保穩(wěn)定;另一方面要解決本地實際問題和突出問題，要發(fā)展、要投入，再擠出資金配套上級的多個項目，顯得捉襟見肘，一些村甚至為此舉債，明顯心有余而力不足。項目的分散，鄉(xiāng)村難保配套資金一一足額及時到位，不同程度影響了項目的實施進(jìn)度和完整性。配套資金的擠壓也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)村、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項目不能接“天氣”，本地“地氣”又不足，投資總量得不到保證，最終形成上上下下的項目建設(shè)規(guī)格不高，與預(yù)期質(zhì)量相去甚遠(yuǎn)，有的甚至造成低水平重復(fù)建設(shè)。

2 提高財政資金支農(nóng)效應(yīng)的建議

2.1 改貨幣補(bǔ)貼為建設(shè)性補(bǔ)貼，改發(fā)放到“戶”為發(fā)放到“田”

建立健全耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放管理機(jī)制，實行以村（組）為單位，以田塊位口籌集，解決農(nóng)民急切期盼的訴求，保證惠民政策不變調(diào)，逐步實施、穩(wěn)步推進(jìn)。村、組（莊舍）通過“一事一議”村民議事辦法，充分征求群眾意見，針對種植戶急切期盼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)突出問題，將“零零碎碎”按田畝分散發(fā)放到戶的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金集中起來，形成資金合力，投入到田塊位口的農(nóng)田改造、灌排設(shè)施、河道清淤、土壤改良、地力培肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)上;或以村為單位，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食豐產(chǎn)方、種植示范方等引領(lǐng)項目，逐塊建設(shè)、逐年推進(jìn)，讓田越建越好，地越種越肥，從而切實保護(hù)耕地，助推持續(xù)發(fā)展。

2.2 改直接補(bǔ)貼為間接補(bǔ)貼

發(fā)揮政府行政職能，采取行政干預(yù)手段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（農(nóng)藥、化肥、種子）實行限價銷售，農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)成本由政府實行或減稅或補(bǔ)貼，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入成本，讓耕種者真正得益，農(nóng)民真正增收[2]。如此，不僅減少農(nóng)村基層怪象和不合理問題，也減輕了鄉(xiāng)村造冊、銀行結(jié)算等一系列的工作量，有效降低行政發(fā)放運(yùn)行成本。

2.3 廢止發(fā)到戶，立項目資金管理模式補(bǔ)貼到田

對議事項目投入小的實行考評，一次性補(bǔ)貼;投入大的可撬動民間資金先投入，然后逐年分期補(bǔ)貼，或按完成進(jìn)度給予補(bǔ)貼。這樣不僅能解決農(nóng)民迫切需求，還可激活農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動力，加速農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)速度，達(dá)到真真正正、實實在在保護(hù)耕地，保障農(nóng)民收益穩(wěn)定增長[3]。

2.4 以激勵約束相結(jié)合，激發(fā)支農(nóng)資金活力

在持續(xù)深化專項資金改革、整合專項、統(tǒng)籌財力的基礎(chǔ)上，建立專項激勵機(jī)制，各級財政設(shè)立專項激勵基金，明確專項目標(biāo)、績效指標(biāo)、考評考核辦法，以“招標(biāo)”形式向全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)招標(biāo)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本地發(fā)展方向，“量體裁衣”確定投標(biāo)項目，用“切實穩(wěn)健、行之有效”的措施去“爭”去“搶”。同時建立長效考核機(jī)制，激勵資金與績效掛鉤，對于績效明顯的，政府進(jìn)行獎補(bǔ);績效目標(biāo)未達(dá)到的，政府要收回財力。

2.5 改良財政支農(nóng)資金配套機(jī)制

當(dāng)前實施的財政支農(nóng)資金分級配套制，在一定程度上能夠調(diào)動各級財政資金，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。但由于基層財政普遍困難，也對基層政府造成一定的壓力。新時期要放大財政資金支農(nóng)效應(yīng)，提高資金效率，需要根據(jù)實際，不斷改良財政支農(nóng)資金配套機(jī)制。一方面，中央財政要繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，高度重視中西部糧食主產(chǎn)區(qū)，保障國家糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品有效供給的主體地位，通過修正糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，取締支農(nóng)項目地方財政配套等方式，繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證國家支農(nóng)政策落到實處，財政支農(nóng)資金有效投放。另一方面，對一些基礎(chǔ)性事務(wù)，如在維護(hù)糧食安全方面，應(yīng)加大中央資金的投入力度，根據(jù)不同地區(qū)財力情況，確定不同的資金配套比率，部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目可統(tǒng)一實施，避免給基層政府造成財政壓力。

3 結(jié)語

隨著新農(nóng)村建設(shè)不斷開展，如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村生活環(huán)境，使農(nóng)民富裕起來，是農(nóng)村工作者需要考慮的問題。各級財政支農(nóng)資金是一項重要的資源，鑒于當(dāng)前財政資金在投入中存在的一些問題，有必要改變財政資金的投入方向，不斷放大財政資金支農(nóng)效應(yīng)，提高資金使用效率。

參考文獻(xiàn)

[1] 王英.論財政支農(nóng)資金的整合與監(jiān)管[J]大眾投資指南，2020（19）：44–45.

[2] 羅健，譚奕華，王卓.基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的財政支農(nóng)資金績效管理探究[J]經(jīng)濟(jì)師，2019（11）：54–55.

[3] 劉傳寶.加強(qiáng)財政支農(nóng)資金使用管理的探討[J]時代經(jīng)貿(mào)，2018（34）：78–79.

責(zé)任編輯：黃艷飛