從疫情防控機(jī)制看韓國應(yīng)急管理體系

王生

新冠肺炎疫情是對世界各國應(yīng)急管理體系是否完善的一次重大考驗(yàn)。自2019年12月20日到2020年3月12日，筆者作為韓國高麗大學(xué)亞細(xì)亞問題研究所的訪問學(xué)者親身經(jīng)歷了韓國抗疫過程。不同的國家，由于國情不同，采取的抗疫措施各有異同?！八街?，可以攻玉”，韓國可以說樹立了在資本主義國家體制下防控新冠肺炎疫情成效顯著的典范。韓國政府在構(gòu)建、完善應(yīng)急管理體系和強(qiáng)化社會疏導(dǎo)方面，提供了一些有益經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

韓國應(yīng)急管理體系的建構(gòu)

韓國應(yīng)急管理體系主要指在韓國政府組織體系中履行安全管理和防災(zāi)職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置。設(shè)有中央安全管理委員會和中央災(zāi)難安全對策本部，強(qiáng)化重大災(zāi)難安全事故中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指揮能力。“疾病管理本部”（KCDC），是韓國公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系的“控制塔”，發(fā)揮著核心的作用。2015年，中東呼吸綜合征（MERS）在韓國暴發(fā)后，韓國國會舉行有關(guān)改善傳染病管理體系的黨政會議，決定今后韓國發(fā)生傳染病疫情時(shí)，疾病管理本部將成為“管制中心”，全面負(fù)責(zé)防疫工作。在新傳染病流入韓國時(shí)啟動(dòng)疾病管理本部長下屬緊急狀況室，24小時(shí)予以應(yīng)對。之后，為了提高防控傳染病的指揮機(jī)構(gòu)的地位，疾病管理本部從原來的“室長”級提升至“副部長”級，隸屬于保健福祉部。自2015年起，韓國執(zhí)政黨和政府增設(shè)防疫職能，每年選拔流行病學(xué)調(diào)查人員配合工作。同時(shí)要求大型綜合醫(yī)院常年保持一定數(shù)量負(fù)壓隔離病床。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后韓國應(yīng)急管理體系的強(qiáng)化

韓國在新冠肺炎疫情暴發(fā)的初期階段防控較有成效。但2月18日第31例患者的出現(xiàn)，成為了韓國防控新冠肺炎疫情的分水嶺，防疫形勢急轉(zhuǎn)直下，大邱和慶北地區(qū)以新天地教會會員為中心的集體感染人數(shù)迅速攀升，2月26日新增病例達(dá)到每天946例的高峰，新增病例中與新天地大邱教會及清道郡大南醫(yī)院有關(guān)的占比達(dá)68.8%。韓國防疫重心逐漸轉(zhuǎn)移到防控社區(qū)感染方面，面對新形勢韓國政府立即完善并升級原來的相關(guān)應(yīng)急管理體系。

一是積極構(gòu)建中央到地方的協(xié)同指揮系統(tǒng)。2月23日韓國政府正式發(fā)布新冠肺炎疫情最高級別“嚴(yán)重”預(yù)警，首次由國務(wù)總理丁世均擔(dān)任“中央災(zāi)難安全對策本部”的本部長，成立了以“中央災(zāi)難安全對策本部”為指揮中心的全國防疫體系;在中央，以“中央應(yīng)急處理本部”（由保健福祉部長官擔(dān)任本部長）、“政府支援本部”（由行政安全部長官擔(dān)任本部長）共同協(xié)調(diào)管理;在地方，以各地區(qū)“災(zāi)難安全對策本部”為基盤。韓國國務(wù)總理、中央災(zāi)難安全對策本部長丁世均2月25日抵達(dá)大邱，坐鎮(zhèn)指揮抗擊新冠肺炎疫情的工作。

2020 年 3 月 11 日，在韓國首爾，工作人員對街道進(jìn)行消毒 新華社發(fā)

二是“查病源、重隔離、多檢測”的防疫思路清晰、措施得當(dāng)。針對大邱和慶北地區(qū)的疫情，文在寅總統(tǒng)指示采取“最大程度的封鎖”措施并非封堵該地區(qū)，而是最大限度阻斷疫情擴(kuò)散。對新天地教會的會員進(jìn)行大規(guī)模篩查，對確診者和疑似病例實(shí)行隔離，要求疫區(qū)入境人員設(shè)置手機(jī)自我診斷系統(tǒng)APP，每天上傳自己的體溫情況，進(jìn)行自我管理，發(fā)現(xiàn)異?？杉皶r(shí)與診療中心聯(lián)系。韓國政府開發(fā)了一種帶有GPS功能的APP來管理（隔離人員）。這些人一旦踏出家門，系統(tǒng)就會自動(dòng)報(bào)警。仿效中國的“方艙醫(yī)院”， 韓國政府在大邱疫區(qū)的園區(qū)，用 45個(gè)集裝箱建造起集裝箱醫(yī)院，同時(shí)啟用了軍方機(jī)動(dòng)醫(yī)院緊急增援。為了收治更多患者，還增設(shè)了生活治療中心，以便將輕癥患者與普通人隔離。政府出臺一系列相關(guān)的法律措施來確保防疫工作的推進(jìn)。2月26日，在國會全體會議上通過了《傳染病預(yù)防法》《檢疫法》《醫(yī)療法》三法部分修訂案，統(tǒng)稱“新冠3法”。增加了疑似感染病患者如拒絕接受檢疫時(shí)可處以300萬韓元以下罰款的條款;對拒絕、妨礙或回避隔離的行為，故意隱瞞、漏報(bào)事實(shí)等行為，將判處兩年以下有期徒刑或2000萬韓元以下罰款，提高了威懾力。韓國政府本著“應(yīng)收盡收、應(yīng)檢必檢”的全免費(fèi)原則，加大了財(cái)政投入，為抗擊新冠肺炎疫情編制了11.7萬億韓元（約合人民幣684.3億元）規(guī)模的補(bǔ)充預(yù)算，也是7年來規(guī)模最大的一次。政府加大了生產(chǎn)試劑盒的支持力度，政府給KOGENE生物科技公司等四家公司頒發(fā)了新型冠狀病毒診斷試劑緊急使用許可，并將檢測機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到所有獲得優(yōu)秀檢測室認(rèn)證的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這四家公司每周能生產(chǎn)1.5萬個(gè)試劑盒，可以支持每周40萬人次以上的檢測量，極大地支援了韓國的疫情防控。韓國還創(chuàng)新檢測方法，設(shè)置了633個(gè)篩查點(diǎn)，包括“免下車”篩查診所（要求檢測者全程在車內(nèi)，醫(yī)護(hù)人員從車窗采樣僅需要10分鐘即可完成），以及在發(fā)生疫情的建筑物前臨時(shí)設(shè)置診所等，日檢測能力達(dá)2萬人。為避免交叉感染，韓國部分地區(qū)采取了“得來速”式檢查，免費(fèi)為大眾（包括外國人）檢查，檢測結(jié)果會發(fā)送至手機(jī)。在韓國，新冠病毒的檢測機(jī)構(gòu)和委托檢測機(jī)構(gòu)可達(dá)81家，從2月4日首款檢測試劑盒獲批至3月19日，韓國已累計(jì)為27萬多人進(jìn)行了病毒檢測，相當(dāng)于每200人中就有1人接受了檢測。韓國具備這樣的檢測能力是吸取了2015年中東呼吸綜合征的教訓(xùn)。加強(qiáng)檢測能力是硬道理，韓國經(jīng)驗(yàn)值得全球借鑒。

韓國在強(qiáng)化公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警方面的措施?

公共衛(wèi)生的危機(jī)預(yù)警也是傳染病防治工作至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。新冠肺炎疫情發(fā)生后，韓國媒體以中國官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為基準(zhǔn)，持續(xù)報(bào)道新冠肺炎疫情的進(jìn)展情況。同時(shí)，加強(qiáng)對外部輸入病例及擴(kuò)散者的嚴(yán)格管理。1月23日武漢宣布“封城”以后，韓國為了隔絕海外傳染病源傳入韓國國內(nèi)，便通過手機(jī)的漫游服務(wù)信息來預(yù)防病毒等傳染病源，對疫情危險(xiǎn)國家的入境人員實(shí)行更全面的檢疫體系。自1月30日起，韓國要求入境的中國公民填寫健康狀況申報(bào)表，自2月4日起禁止所有持湖北省簽發(fā)護(hù)照的中國公民、14天內(nèi)訪問過湖北省的外國人入境，并且暫停濟(jì)州島免簽、暫停中國公民過境免簽政策。韓國還針對外來人口做了限制外出規(guī)定，建立了“特殊移民管理程序”，所有入境人員要嚴(yán)格監(jiān)控（包括隔離14天）。當(dāng)大邱和慶北地區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模聚集性傳播事件后，韓國政府出于危機(jī)預(yù)警意識，強(qiáng)制對新天地教會進(jìn)行了大規(guī)模檢測，使得60%以上的病例處于掌控之中。

隨著新冠肺炎疫情在全球擴(kuò)散，韓國外交部歷史上第一次宣布，從3月19日起，將面向以往未發(fā)布旅行預(yù)警的所有國家和地區(qū)發(fā)布一級旅行預(yù)警。自19日零時(shí)起將特別入境檢疫程序的適用范圍擴(kuò)大至所有國家和地區(qū)，由此入境韓國的所有人員都要接受特別檢疫。入境人員須提供在韓居留住址、聯(lián)系電話，并在手機(jī)上安裝報(bào)告?zhèn)€人健康狀況的自診APP，如果連續(xù)兩天以上報(bào)告相關(guān)癥狀，衛(wèi)生站將判斷是否屬于疑似病例并指引病毒檢測。

韓國政府在規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)中注重社會疏導(dǎo)能力的發(fā)揮

所謂社會疏導(dǎo)能力指有目的地運(yùn)用社會力量對已出現(xiàn)的社會不滿情緒予以疏通、引導(dǎo)和排解，抑制這種不滿情緒的滋長和積累，從而避免災(zāi)難性沖突出現(xiàn)，保證社會運(yùn)行安全。韓國政府在抗疫戰(zhàn)爭中非常注重社會疏導(dǎo)能力的發(fā)揮，取得了顯著效果。

首先，信息透明公開，操作規(guī)范，避免了民眾的恐慌情緒蔓延。韓國政府充分尊重公眾知情權(quán)，韓國中央防疫對策本部每天兩次通報(bào)最新疫情，推出抗擊新冠疫情專用網(wǎng)站，公布各種政策信息、數(shù)據(jù)信息、管理措施、注意事項(xiàng)等，及時(shí)向國民傳遞信息。大邱市也成立了大邱廣域市災(zāi)難安全對策本部，市長權(quán)泳臻召開記者會，及時(shí)公布疫情，利用手機(jī)短信每天兩次發(fā)送媒體簡報(bào)等最新疫情動(dòng)態(tài)，提醒大家提高重視。對有確診病例區(qū)域的民眾通報(bào)確診患者基本信息，利用高科技手段把新冠肺炎確診者編號，公布新冠患者的收治醫(yī)院、確診前的活動(dòng)軌跡、新冠肺炎確診者的家庭住址、每一例患者之間的相互關(guān)系、對確診者去過的地方進(jìn)行封閉式消毒等。為保障公民隱私權(quán)，該信息只包括確診病例的住所或者雇主，方便有需求者單獨(dú)識別患者。

其次，對民眾進(jìn)行全方位的“轟炸式宣傳”，積極引導(dǎo)民眾合作抗疫。比如，大邱新天地教會事件出現(xiàn)后，政府、新聞媒體等都紛紛宣傳。疫情初期不同的黨派和宗教勢力，仍然強(qiáng)行舉行大規(guī)模集會等，造成了嚴(yán)重的后果。韓國民眾了解真相后，逐漸意識到問題的嚴(yán)重性，積極配合政府，自覺在家減少社交活動(dòng)，基本出門都戴口罩，沒有出現(xiàn)哄搶物資情況，生活正常。如果出現(xiàn)癥狀，絕大多數(shù)人自覺去“鑒別診療所”檢查，提供真實(shí)信息。這都是建立在政府信息公開透明，對政策信任的基礎(chǔ)之上。

最后，實(shí)行惠民政策，凸顯服務(wù)精神。韓國政府對大邱采取特別支援措施，包括財(cái)政支持、軍隊(duì)支持、警察和醫(yī)務(wù)人員支持等，對穩(wěn)定災(zāi)區(qū)的民眾情緒起到了至關(guān)重要的作用。韓國總統(tǒng)文在寅3月15日宣布，將疫情嚴(yán)重地大邱、慶尚北道設(shè)定為“特別災(zāi)難區(qū)”，這是韓國首次因傳染病而設(shè)定災(zāi)難區(qū)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)某區(qū)域被劃定為“特別災(zāi)難區(qū)”，需要調(diào)查受損情況并制定重建計(jì)劃，由政府承擔(dān)50%的恢復(fù)建設(shè)成本;在住房、電費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等民生領(lǐng)域也將進(jìn)行補(bǔ)貼或減免。韓國首爾市為因新冠肺炎而直接受到?jīng)_擊的市民提供"災(zāi)難緊急生活費(fèi)"。韓國總統(tǒng)文在寅3月19日在青瓦臺召開的第一次緊急經(jīng)濟(jì)會議上表示，將采取規(guī)模達(dá)50萬億韓元（約合人民幣2770億元）的金融救濟(jì)措施，穩(wěn)定疫情下受沖擊的民生經(jīng)濟(jì)。

對于積極參與防疫工作的民眾，韓國政府也采取了多種方法提供服務(wù)和支持。比如指定幾處公共銷售機(jī)構(gòu)售賣口罩，每天將向這些銷售場所提供500萬個(gè)口罩供消費(fèi)者購買。因疫情受隔離的家庭可以申請補(bǔ)助，住院或隔離并且沒有帶薪休假費(fèi)的，就可以申請。韓國政府對長期居住在韓國的華人華僑及留學(xué)生群體，也采取了一系列應(yīng)急政策。對于華人華僑來說，由于韓國政府政策的無差別對待，無論是本國人還是外國人，都提供免費(fèi)治療，提供隔離補(bǔ)助，讓很多人心里有底，不會慌亂。對于2月底之前入境的留學(xué)生，入境后聽從學(xué)校安排，在學(xué)校統(tǒng)一隔離14天，期間由學(xué)校提供伙食、住宿，統(tǒng)一消毒管理。

綜上所述，韓國政府在這場抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)爭中，充分發(fā)揮了韓國完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系的制度優(yōu)勢，在規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)中很好地發(fā)揮了社會疏導(dǎo)能力并取得了明顯效果。回過頭來看，韓國在抗擊新冠肺炎疫情初期，由于政府出于多種利益關(guān)系的考量，對新冠肺炎的傳播性和危害性沒有上升到一定高度，普通民眾的防護(hù)意識也不強(qiáng)，所以，出現(xiàn)大規(guī)模群體感染的“大邱現(xiàn)象”也并非偶然。在大邱和慶北地區(qū)發(fā)生大規(guī)模感染事件以后，圍繞著是否“封城”的問題，韓國政府根據(jù)國情的特殊性，最終采取的是動(dòng)態(tài)性的防控疫情機(jī)制。韓國政府號召民眾積極自主地參與防疫，推廣起保持社會距離運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)減少與他人接觸，也使得感染的病例降為兩位數(shù)。但由于沒有封城，造成了2月22日光華門的強(qiáng)行集會和3月1日的城北區(qū)長位洞上千人組成多個(gè)政治、宗教團(tuán)體堅(jiān)持進(jìn)行集會。其中有來自大邱地區(qū)的人員，這樣無疑會增加了與之接觸的人員的大規(guī)模感染機(jī)會，給后來的防疫工作埋下隱患。

文在寅總統(tǒng)3月9日在青瓦臺主持召開首席秘書和助理會議上指出，確診病例繼續(xù)減少并進(jìn)入穩(wěn)定階段后，才能真正意義上評價(jià)韓國為成功抗擊新冠肺炎疫情的典范。正如韓國衛(wèi)生部副部長金剛立在總結(jié)韓國的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出的那樣：“在不損害公開透明的社會原則的情況下，我們建立一種反應(yīng)機(jī)制，把公眾自愿參與（檢測）與具創(chuàng)造性的先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用結(jié)合起來?！睋?jù)韓國中央防疫對策本部4月7日通報(bào)，單日新增確診病例連續(xù)兩天低于50例。韓國政府正與專家共同制定“生活防疫”的基本內(nèi)容，并計(jì)劃在日均確診降至50人以下后轉(zhuǎn)入生活防疫體系的新階段。

責(zé)編/常妍? ? 美編/李祥峰