清代糧食安全政策及其實(shí)踐

趙曉華

居安思危，建設(shè)完善的糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，所謂“洪范八政，食為政首”，歷朝歷代都把糧食問(wèn)題擺在治國(guó)安邦的重要位置。其中，糧食儲(chǔ)備體系是國(guó)家糧食安全的重要支撐。沿襲歷代重儲(chǔ)重農(nóng)之風(fēng)，清代統(tǒng)治者高度重視倉(cāng)儲(chǔ)制度的建設(shè)，將糧食倉(cāng)儲(chǔ)視為“生民之大命”，認(rèn)為“從來(lái)養(yǎng)民之道，首重積貯”。清代倉(cāng)儲(chǔ)規(guī)模之大、制度之嚴(yán)、影響之廣，皆達(dá)到了歷代社會(huì)的頂峰。

清代建立了從中央到地方的多層次倉(cāng)儲(chǔ)體系。屬于國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備的有京倉(cāng)、通州倉(cāng)、水次倉(cāng)、旗倉(cāng)、營(yíng)倉(cāng)等。京倉(cāng)、通州倉(cāng)主要儲(chǔ)藏漕糧。清中央向江蘇、浙江、江西、安徽、湖南、湖北、河南、山東八省征收漕糧，每年額定400萬(wàn)石，除去改征折色及截留他用的部分，實(shí)際運(yùn)抵三百多萬(wàn)石。作為“天庾正供”的漕糧，是宮廷及王公貴族、文武百官、京師八旗兵丁的主要糧食來(lái)源，清代因此有“京師民食專資漕運(yùn)”之諺。乾隆十年（1745），京倉(cāng)所儲(chǔ)糧食充足，號(hào)稱可供十年“官俸兵糧”。水次倉(cāng)設(shè)在運(yùn)河沿岸，負(fù)責(zé)漕運(yùn)所需的糧食儲(chǔ)備，旗倉(cāng)主要保證駐扎東北的旗人及駐軍八旗的糧食需求，解決士兵糧食問(wèn)題的營(yíng)倉(cāng)建于軍營(yíng)。另外，以積貯備荒為宗旨的常平倉(cāng)、社倉(cāng)、義倉(cāng)是清代倉(cāng)儲(chǔ)的重要組成部分。在三倉(cāng)的分布上，常平倉(cāng)作為官倉(cāng)，設(shè)于各直省府、廳、州、縣，義倉(cāng)則為民倉(cāng)，設(shè)于市鎮(zhèn)，另外還有同屬民辦的社倉(cāng)，設(shè)在鄉(xiāng)村。這三者構(gòu)成一個(gè)互為補(bǔ)充的倉(cāng)儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。常平倉(cāng)是清代最為重要和普遍的官倉(cāng)，也是儲(chǔ)備糧食救災(zāi)的主體：“常平倉(cāng)谷，乃民命所關(guān)，實(shí)地方之第一要?jiǎng)?wù)?！鼻宕畯捻樦纬粗鸩交謴?fù)常平倉(cāng)之制，將常平倉(cāng)的功能定位為“春夏出糶，秋冬糴還，平價(jià)生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶”?？滴醯蹖?duì)建倉(cāng)事宜親自規(guī)劃，并在全國(guó)范圍內(nèi)大力推行，乾隆時(shí)期，常平倉(cāng)設(shè)置和儲(chǔ)量達(dá)到巔峰。乾隆十三年（1748），全國(guó)常平倉(cāng)谷本額達(dá)4800余萬(wàn)石，為清代儲(chǔ)量最高時(shí)期。在常平倉(cāng)倉(cāng)本的籌措方面，主要以政府撥款采買為主。比如，雍正三年（1725），因湖北、湖南作為產(chǎn)谷之鄉(xiāng)，且交通轉(zhuǎn)運(yùn)近便，雍正帝命地方官動(dòng)支庫(kù)銀十余萬(wàn)兩，采買谷糧，收貯在省倉(cāng)及府州縣應(yīng)貯之處。此外，常平倉(cāng)谷本來(lái)源還有截漕增補(bǔ)、官民捐輸、貢監(jiān)捐納等方式。康熙十八年（1679），頒布常平倉(cāng)捐輸議敘事例，此后僅康熙一朝，針對(duì)倉(cāng)儲(chǔ)開捐的較大事例即有十余次。在常平倉(cāng)的管理上，清代從修建倉(cāng)廒、儲(chǔ)糧數(shù)額到倉(cāng)庫(kù)的日常管理都有明確的法律規(guī)定。清政府嚴(yán)定常平倉(cāng)盤查追賠之制。如在日常管理中，因保管不善導(dǎo)致倉(cāng)糧霉變，將地方官革職留任，限一年賠完復(fù)職;逾年不完者，解任;超過(guò)三年不完，定罪，著落家產(chǎn)追賠。另外，清朝嚴(yán)防倉(cāng)糧虧空，因?yàn)樘澘諅}(cāng)糧多由地方官貪污或挪用糧款所致，對(duì)救災(zāi)的危害最大，所以清政府認(rèn)為：“虧空倉(cāng)糧之罪，較虧空錢糧為甚，自宜嚴(yán)加處分。”雍正年間，規(guī)定如州縣官虧空倉(cāng)谷，系侵盜入己者，千石以下，照監(jiān)守自盜律擬斬，準(zhǔn)徒五年;千石以上，擬斬監(jiān)候秋后處決，不準(zhǔn)赦免。

[清] 徐揚(yáng) 《姑蘇繁華》（局部）

社倉(cāng)、義倉(cāng)皆為主要以民力而創(chuàng)建之民倉(cāng)。雍正、乾隆時(shí)期，社倉(cāng)得到大力推廣。雍正帝認(rèn)為“社倉(cāng)一事，甚屬美政”，雍正二年（1724），戶部等議準(zhǔn)辦理社倉(cāng)辦法六條，在各省推廣實(shí)施。乾隆帝也稱：“國(guó)家重農(nóng)嘉惠，常平、社倉(cāng)并行”，他鼓勵(lì)各地因地制宜，自行設(shè)定靈活適用的社倉(cāng)管理?xiàng)l規(guī)，乾隆二十一年（1756），湖南巡撫陳宏謀定立社倉(cāng)條規(guī)二十一條，詳細(xì)規(guī)定了勸捐、出借、社長(zhǎng)選任、度量規(guī)制、收息辦法、官員監(jiān)管職責(zé)等項(xiàng)事宜，內(nèi)容豐富詳晰，可謂集社倉(cāng)辦法之大成。乾隆三十一年（1766），朝廷調(diào)查各省倉(cāng)儲(chǔ)，共有19省奏報(bào)社倉(cāng)實(shí)貯數(shù)額，說(shuō)明社倉(cāng)之設(shè)幾遍全國(guó)，儲(chǔ)量亦頗可觀。其中，貯谷最多的四川省達(dá)到90余萬(wàn)石。就義倉(cāng)而言，雍正四年（1726），清政府以兩淮鹽商捐銀在江南買貯米谷，蓋造倉(cāng)廒，所蓋倉(cāng)廒命名為鹽義倉(cāng)，此后各地開始仿效辦理。嘉道時(shí)期，因常平倉(cāng)及社倉(cāng)多有衰頹，清政府鼓勵(lì)民力多加發(fā)展義倉(cāng)，義倉(cāng)的作用與常平、社倉(cāng)成鼎足之勢(shì)。

清代中期以前，完備的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和充足的儲(chǔ)糧，為國(guó)家糧食安全提供了充分的物質(zhì)保障。晚清因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)和軍需的原因，許多舊有倉(cāng)儲(chǔ)消耗殆盡，晚清政府發(fā)起積谷運(yùn)動(dòng)，在各地推廣積谷倉(cāng)，積谷倉(cāng)在倉(cāng)本籌措、經(jīng)管辦法上于舊有三倉(cāng)制皆有所取，頗具三倉(cāng)合一之勢(shì)，在應(yīng)對(duì)近代自然災(zāi)害方面，也起了一定的積極作用。

實(shí)行糧價(jià)奏報(bào)制度，拓寬糧食流通渠道

清代自康熙朝開始，實(shí)行雨澤糧價(jià)奏報(bào)制度?？滴醯蹖?duì)于各地農(nóng)業(yè)收成、降水及糧價(jià)情況非常關(guān)心，將其作為大臣所上密折中的主要內(nèi)容：“凡督撫許上折子，原為密知地方情形，四季民生，雨旸如何，米價(jià)貴賤，盜案多少等事”。雨雪糧價(jià)奏折逐漸成為皇帝掌握各地經(jīng)濟(jì)情況的主要依據(jù)。乾隆元年（1736），正式確定將雨澤糧價(jià)奏報(bào)作為一項(xiàng)全國(guó)性的制度。雨澤奏報(bào)形式分為經(jīng)常性報(bào)告和臨時(shí)性報(bào)告。經(jīng)常性報(bào)告中，需要州縣逐級(jí)向上報(bào)告得雨情形，詳細(xì)到起止時(shí)刻、入土深度，雨澤是否及時(shí)，“曾否透足，有無(wú)積水，禾麥雜糧如何相宜，是否仍望再雨，或已沾足不須再雨，或暫不需雨遲雨無(wú)礙”，地方督撫將上述情況匯總后上奏中央。收成分?jǐn)?shù)的奏報(bào)內(nèi)容包括夏收分?jǐn)?shù)和秋收分?jǐn)?shù)，各地官員須奏報(bào)“約收分?jǐn)?shù)”和“實(shí)收分?jǐn)?shù)”，朝廷以此了解糧食生產(chǎn)變動(dòng)狀況。相比之下，糧價(jià)奏報(bào)更加詳細(xì)和受到重視。從糧價(jià)奏報(bào)的基本流程來(lái)講，糧價(jià)奏報(bào)成為省級(jí)官員之專責(zé)，糧價(jià)單獨(dú)奏報(bào)，自成系統(tǒng)，不與他事混淆;在奏報(bào)時(shí)間和格式上，定每月一次，以乾隆三年（1738）湖廣總督德沛的奏報(bào)為標(biāo)準(zhǔn);在奏報(bào)內(nèi)容上，州縣的糧價(jià)奏報(bào)折式分為旬報(bào)和月報(bào)，知府在此基礎(chǔ)上，整合編制相應(yīng)清單上報(bào)省，各省布政使據(jù)此編制通省糧價(jià)細(xì)冊(cè)。另外，布政使還將各知府的概括性糧價(jià)月報(bào)編在一起，形成直接上呈皇帝的糧價(jià)清單。

雨澤、收成和糧價(jià)奏報(bào)制度形成全國(guó)性的糧食信息系統(tǒng)，有利于最高統(tǒng)治者及時(shí)全面了解全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和各地糧食市場(chǎng)的狀況，準(zhǔn)確把握各地糧食供需的差異及原因。乾隆二年（1737）九月，閩浙總督郝玉麟奏報(bào)福建是月米價(jià)以每石一兩四錢為中價(jià)，乾隆帝質(zhì)疑此價(jià)格已經(jīng)很貴，為何卻才被定為中價(jià)，郝玉麟解釋稱，福建省山海交錯(cuò)，田少戶繁，米的年產(chǎn)量不能足敷民用，如果偶遇歉收，每石米價(jià)有賣至一兩六七錢至一兩八九錢不等，此為貴價(jià)，因此，目前所開一兩四錢尚屬中價(jià)。在把握全國(guó)收成及糧價(jià)信息基礎(chǔ)上，清中央政府進(jìn)而可以有的放矢，拓寬糧食籌措渠道，通過(guò)調(diào)配通倉(cāng)的糧食儲(chǔ)備，或?qū)钸\(yùn)糧食截留，或命各省互相協(xié)濟(jì)，靈活使用糧食調(diào)劑方式，平衡各地糧食供應(yīng)，使糧食價(jià)格的波動(dòng)局限在有利于生產(chǎn)和消費(fèi)的幅度之內(nèi)。乾隆二年，即從浙江截留漕糧十萬(wàn)石，接濟(jì)福建。乾隆八年（1743），清廷令江蘇、安徽、浙江、江西、湖北、湖南等省各截漕糧十萬(wàn)石存貯本省，以備一時(shí)缺乏之用。是年又因湖南糧食豐收，而廣西收成稍薄，因湖南與廣西接壤，命從湖南截留漕米四萬(wàn)石運(yùn)往廣西，以備該省來(lái)年春耕糶濟(jì)。

就地方社會(huì)而言，根據(jù)雨雪糧價(jià)變化，地方官和農(nóng)民也逐漸形成了因地制宜的有效措施。地方官府依據(jù)各地不同的氣候變化、生產(chǎn)條件及地理特征，合理引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，逐步建立了適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)耕作模式。比如，位于華北的直隸地區(qū)，清代糧食種植結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由于京師的米谷供應(yīng)主要來(lái)自漕糧，采運(yùn)成本很高，雍正時(shí)大力支持直隸舉辦營(yíng)田水利，水稻種植得以較快擴(kuò)展，所收稻谷部分進(jìn)入京通各倉(cāng)，緩解了漕運(yùn)壓力。同時(shí)，抗旱耐澇的高粱，高產(chǎn)抗災(zāi)的玉米、甘薯，適應(yīng)性強(qiáng)的豆類等農(nóng)作物種植不斷推廣。種植面積的擴(kuò)大，糧食產(chǎn)量和耕地復(fù)種指數(shù)的提高，極大保障了直隸地區(qū)的糧食安全。

除了糧食調(diào)劑外，清政府還適時(shí)鼓勵(lì)商人販運(yùn)糧石，發(fā)揮市場(chǎng)的有利作用。乾隆元年（1736）起，一度實(shí)行歉歲免糧米過(guò)往稅的政策。乾隆十六年（1751），浙東亢旱嚴(yán)重。清廷令湖北撥米20萬(wàn)石，接運(yùn)赴浙，隨后，又準(zhǔn)江南、福建米商販米運(yùn)往浙江溫州、臺(tái)州、寧波等地。光緒十六年（1890），因京師糧價(jià)騰貴，清廷命李鴻章在天津出示招商，販運(yùn)米糧來(lái)京。

重農(nóng)穩(wěn)糧，提高農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力

清代將農(nóng)業(yè)作為立國(guó)之本，提倡重農(nóng)固本?？滴醯鄯磸?fù)強(qiáng)調(diào)“農(nóng)事實(shí)為國(guó)之本”，“農(nóng)務(wù)為國(guó)家之本，粒食乃兆姓所資”。農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的絕對(duì)主體，雍正帝登基伊始，即命地方官對(duì)于本地勤于耕種、務(wù)本力作的農(nóng)民予以嘉獎(jiǎng)，雍正二年（1724），又令州縣每年舉薦一位勤奮勞作者為“老農(nóng)”，給以八品頂帶。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，清政府獎(jiǎng)勵(lì)墾荒，鼓勵(lì)將“閑曠未耕之地”及時(shí)開墾。順治元年（1644），即制定獎(jiǎng)勵(lì)墾荒條例。康熙二年（1663），頒布地方官開墾勸懲之例，將墾荒與地方官政績(jī)聯(lián)系在一起，康熙二十九年（1690），因四川民少而荒多，對(duì)凡愿前往墾荒居住者，“將地畝給為永業(yè)”。由于積極招民墾荒，順治八年（1651）到雍正二年（1724）的73年間，全國(guó)耕地面積增加了一倍多。清代政府還積極鼓勵(lì)對(duì)西南、西北邊疆地區(qū)的開墾，并將關(guān)外等禁地對(duì)漢族民眾解禁，以緩解人口增長(zhǎng)所帶來(lái)的糧食緊張問(wèn)題。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的積極性，清代推行田賦蠲免制度，包含普蠲、災(zāi)蠲、蠲免積欠、恩蠲等多種類型。普蠲，是對(duì)一省或數(shù)省免征全年錢糧，或是在全國(guó)普遍蠲免錢糧。如乾隆朝曾普免天下錢糧三次，各省漕糧兩次。災(zāi)蠲，即自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，減免災(zāi)民的賦稅課征。雍正六年（1728），確定災(zāi)蠲比例：“被災(zāi)十分者著免七分，九分者著免六分，八分者著免四分，七分者著免二分，六分者著免一分?！贝送?，還有蠲免民間歷年積欠，以及因國(guó)家慶典、皇帝出巡等原因而進(jìn)行的恩蠲等。從康熙元年（1662）至四十四年（1705），所免錢糧總數(shù)共9000余萬(wàn)兩，雍正朝至少蠲免正項(xiàng)錢糧1000萬(wàn)兩以上，這對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序，提高農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的積極性是非常重要的。

作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，清代糧食生產(chǎn)一直受到自然災(zāi)害的嚴(yán)重威脅。自然災(zāi)害造成糧食大幅度減產(chǎn)，糧價(jià)昂貴，國(guó)家糧食安全因此面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。在長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的過(guò)程中，清代政府建立了完備系統(tǒng)的救災(zāi)制度，從多個(gè)方面籌集賑糧，平抑物價(jià)，安撫災(zāi)民，提高災(zāi)后農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。除前述災(zāi)蠲制度外，再如平糶制度。平糶的主要目的是為了平抑糧價(jià)，清人視平糶為賑濟(jì)貧民的“第一要?jiǎng)?wù)”，將平糶看成是和“動(dòng)發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)”一樣重要的“養(yǎng)民之切務(wù)”。平糶所需米糧主要來(lái)自常平倉(cāng)谷。常平倉(cāng)谷的出糶標(biāo)準(zhǔn)，雍正十一年（1733）規(guī)定，常平倉(cāng)存貯倉(cāng)谷在萬(wàn)石以外者，準(zhǔn)其存七糶三，萬(wàn)石以內(nèi)者，準(zhǔn)其于糶三之外，酌量加增。清代嚴(yán)懲平糶過(guò)程中的各種舞弊行為。例如，《大清會(huì)典事例》規(guī)定，州縣官有將平糶米谷雜以灰沙者，一經(jīng)查出，督撫即指名題參，從重治罪。雍正四年（1726）議準(zhǔn)，平糶之時(shí)，如有奸商賤糴貴糶、居積射利者，實(shí)時(shí)訪拏，按律治罪。州縣官不嚴(yán)行查禁，由督撫題參，交部議處。再如，為了促進(jìn)災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，清朝推行借貸制度。清代借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農(nóng)具等。凡受災(zāi)民戶，不分極貧次貧，只要三分災(zāi)以上的地區(qū)均可免息借貸，春借秋還，或者秋借春歸，各省災(zāi)歉時(shí)皆統(tǒng)一實(shí)行借貸免息原則，也有破例將借貸米谷竟行免征者。借貸制度減輕了災(zāi)民的負(fù)擔(dān)，提供了災(zāi)民生產(chǎn)自救所需生產(chǎn)資料，有利于提高災(zāi)民從事農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的能力和積極性。

總體來(lái)看，清代為保障糧食安全而采取的一系列政策是對(duì)傳統(tǒng)重農(nóng)重糧思想的體現(xiàn)和實(shí)踐，也是加強(qiáng)國(guó)家力量、保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要策略，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化皇權(quán)政治發(fā)揮著重要作用。但是，不容忽視的是，其中不少急功近利的措施缺乏可持續(xù)性，如墾荒移民政策過(guò)激，影響了生態(tài)平衡。嘉道以后，由于人口不斷增長(zhǎng)，拓荒空間變得十分有限，氣候條件有所惡化，水旱災(zāi)害頻繁，更加上吏治腐敗，康雍乾時(shí)期苦心經(jīng)營(yíng)的倉(cāng)儲(chǔ)制度弊端重重，道光十五年（1835），各省常平倉(cāng)統(tǒng)計(jì)缺短谷額達(dá)1800余萬(wàn)石之多，“及幾額貯之半”。清末糧價(jià)飛漲，糧食危機(jī)日漸嚴(yán)重，清廷糧食安全政策的失控，最終成為導(dǎo)致清王朝覆滅的重要原因。

【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目攻關(guān)項(xiàng)目“近代救災(zāi)法律文獻(xiàn)整理與研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JZD024）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《大清會(huì)典事例》，北京：中華書局，1990年。

②《清實(shí)錄》，北京：中華書局，1986年。

③田濤、鄭秦點(diǎn)校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年。

④李文海、夏明方、朱滸主編：《中國(guó)荒政書集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。

⑤李文治、江太新：《清代漕運(yùn)》（修訂版），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年。

責(zé)編/周小梨? ? 美編/楊玲玲