疫情對(duì)英國(guó)公共衛(wèi)生體系提出新挑戰(zhàn)

熊光清

2020年3月以來(lái)，新冠肺炎疫情在英國(guó)迅速傳播，英國(guó)政府多次提出防控措施，取得了一定成效。在此期間，英國(guó)曾因提出“群體免疫”的方法陷入國(guó)際輿論的漩渦之中。目前英國(guó)已經(jīng)開始采取嚴(yán)控措施，要求學(xué)校停課，咖啡館、餐館、酒吧、體育館和體育中心等暫時(shí)停止?fàn)I業(yè)。作為一個(gè)公共衛(wèi)生體系相對(duì)比較完善的國(guó)家，英國(guó)新冠肺炎疫情防控效果如何，值得我們進(jìn)一步關(guān)注。

英國(guó)公共衛(wèi)生體系的創(chuàng)立與發(fā)展

18世紀(jì)60年代，工業(yè)革命首先從英國(guó)開始，但是，英國(guó)城市規(guī)劃并沒(méi)有迅速適應(yīng)工業(yè)革命所帶來(lái)的城市化步伐，這導(dǎo)致英國(guó)的城市生活環(huán)境和公共衛(wèi)生狀況非常糟糕。到19世紀(jì)時(shí)，英國(guó)的城市公共衛(wèi)生問(wèn)題變得非常突出，經(jīng)常暴發(fā)大規(guī)模的傳染病。這引起了英國(guó)人對(duì)傳染病和公共衛(wèi)生狀況的關(guān)注，他們逐步改變了公共衛(wèi)生觀念，并展開了一場(chǎng)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大的公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。

英國(guó)的公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開始于19世紀(jì)三四十年代，一直持續(xù)到第一次世界大戰(zhàn)之始。這場(chǎng)公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的興起與埃德溫·查德威克 （Edwin Chadwick，1800-1890年） 的推動(dòng)有很大關(guān)系。查德威克堅(jiān)信，對(duì)傳染病的預(yù)防比治療更省錢、更有效果。從1832年到1854年，他一直倡導(dǎo)并推動(dòng)英國(guó)公共衛(wèi)生立法和公共衛(wèi)生改革，在推動(dòng)城市衛(wèi)生、學(xué)校建設(shè)、兒童教育等許多公共事業(yè)方面作出了重要貢獻(xiàn)。1848年，英國(guó)通過(guò)了《公共衛(wèi)生法案》，這是世界上第一部現(xiàn)代公共衛(wèi)生法案。它標(biāo)志著英國(guó)政府放棄自由主義的原則，開始運(yùn)用國(guó)家權(quán)力管理公共衛(wèi)生事務(wù)。但是，《公共衛(wèi)生法案》是一部許可性法案，中央衛(wèi)生機(jī)構(gòu)——中央衛(wèi)生委員會(huì)的強(qiáng)制性權(quán)力基本被許可和建議性權(quán)力所取代，導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題和矛盾，難以從根本上改善公共衛(wèi)生的狀況。

2020 年 3 月 26 日，在英國(guó)倫敦醫(yī)護(hù)人員用擔(dān)架運(yùn)送一名病人 新華社發(fā)

19世紀(jì)60年代，英國(guó)公共衛(wèi)生狀況并沒(méi)有好轉(zhuǎn)，特別是霍亂仍然時(shí)常發(fā)生，這迫切需要對(duì)公共衛(wèi)生體系進(jìn)行改革。1872年、1875年，英國(guó)兩次通過(guò)《公共衛(wèi)生法案》，有力推動(dòng)了英國(guó)公共衛(wèi)生體系的完善。1875年，英國(guó)通過(guò)的《公共衛(wèi)生法案》以加強(qiáng)立法的形式鞏固了公共衛(wèi)生的地方管理機(jī)制，地方政府獲得了更多權(quán)力。它要求全國(guó)每一地區(qū)都必須任命衛(wèi)生醫(yī)療長(zhǎng)官，并賦予很多重要職責(zé)，包括：垃圾處理、街道清潔、傳染病防控、醫(yī)院建設(shè)、住房管理等許多公共衛(wèi)生領(lǐng)域。這樣，國(guó)家在公共衛(wèi)生管理中的權(quán)力得到了加強(qiáng)，基本上建立起了英國(guó)現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系，成為英國(guó)福利國(guó)家制度的重要基礎(chǔ)之一。

1948年，英國(guó)開始建立起完善的國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS），這一系統(tǒng)的建立是全球公共衛(wèi)生事業(yè)的重大制度創(chuàng)新。其設(shè)計(jì)和運(yùn)行貫穿著三大核心原則：面向全民，免費(fèi)提供，服務(wù)基于醫(yī)療需要而非支付能力。這一系統(tǒng)自運(yùn)行以來(lái)，雖然有一些衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的效率比較低下，出現(xiàn)過(guò)要求對(duì)此進(jìn)行市場(chǎng)化改革的要求，但是，無(wú)可否認(rèn)，這提高了英國(guó)醫(yī)療體系的服務(wù)水平，使其公平性、可及性與安全性都廣受稱道。這不僅保障了英國(guó)國(guó)民的健康，對(duì)其他國(guó)家公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也起到了很好的示范性作用，推動(dòng)了許多國(guó)家公共衛(wèi)生狀況的改善。

在英國(guó)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的過(guò)程中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)也頗受重視。1990年，英國(guó)衛(wèi)生部突發(fā)事件計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)（EPCU）公布了國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)第一套全國(guó)應(yīng)對(duì)指導(dǎo)計(jì)劃。這套計(jì)劃此后經(jīng)過(guò)了多次修改完善，形成了比較完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)方案。2003 年 4 月，英國(guó)成立了健康保護(hù)局（Health Protection Agency，簡(jiǎn)稱 HPA），專門致力于保護(hù)公眾健康并減少傳染病對(duì)公眾的影響。英國(guó)健康保護(hù)局下設(shè)7個(gè)部門，即：傳染病防治部、微生物服務(wù)部、傳染病監(jiān)測(cè)中心、快速應(yīng)急部、化學(xué)毒品部、企業(yè)開發(fā)部和國(guó)際科研合作部。此外，還在全國(guó)設(shè)立了60個(gè)分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)調(diào)與處理，為公共衛(wèi)生領(lǐng)域面臨的新威脅提供應(yīng)對(duì)方案，并提供醫(yī)務(wù)人員的培訓(xùn)和傳染病監(jiān)測(cè)服務(wù)。

英國(guó)公共衛(wèi)生體系的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)

英國(guó)擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平，在公共衛(wèi)生方面投入巨大，充分體現(xiàn)了“預(yù)防為主、預(yù)防在先、主動(dòng)服務(wù)”的原則。其公共衛(wèi)生體系有以下幾個(gè)特征：

第一，堅(jiān)持“大預(yù)防”理念。英國(guó)用于公共衛(wèi)生方面的資金絕大部分來(lái)自納稅人，由政府投入大量公共衛(wèi)生費(fèi)用，并調(diào)動(dòng)和利用各種社會(huì)資源參與公共衛(wèi)生工作，商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)在英國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)體系中僅起補(bǔ)充作用。英國(guó)政府有效保障每個(gè)公民享有免費(fèi)的診療權(quán)利。在英國(guó)，無(wú)論是勞動(dòng)者還是非勞動(dòng)者，無(wú)論個(gè)人支付能力的大小，不分國(guó)籍、經(jīng)濟(jì)地位以及種族等區(qū)別，都可以得到免費(fèi)的全方位醫(yī)療服務(wù)。

英國(guó)的傳染病預(yù)防體系也是比較完善的。英國(guó)國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)診斷和治療患有傳染病的人，在預(yù)防和控制傳染病方面負(fù)有重要責(zé)任，包括實(shí)施公共衛(wèi)生計(jì)劃，預(yù)防傳染病的傳播，調(diào)查當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及監(jiān)測(cè)傳染病。英國(guó)公共衛(wèi)生部是負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的牽頭機(jī)構(gòu)，通過(guò)制定政策和防治標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)傳染病的預(yù)防和控制。英國(guó)的公共衛(wèi)生部門采取多道防線對(duì)傳染病進(jìn)行預(yù)防，英國(guó)的國(guó)家篩查與免疫計(jì)劃就是最靠前的一道防線，借助智慧醫(yī)療系統(tǒng)，可以查詢每個(gè)人接種疫苗的信息以及過(guò)往病史。

第二，預(yù)案清晰，職責(zé)明確。英國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案的具體環(huán)節(jié)十分完備。一是傳染病監(jiān)測(cè)。這是發(fā)現(xiàn)傳染病的第一步。二是下發(fā)指導(dǎo)綱要。對(duì)于監(jiān)測(cè)范圍內(nèi)的嚴(yán)重傳染病，英國(guó)職能部門會(huì)下發(fā)有關(guān)指導(dǎo)綱要，詳細(xì)列出傳染病的特征、危害、防治措施和注意事項(xiàng)等。三是疫情通報(bào)。在應(yīng)付重大疫情時(shí)，英國(guó)衛(wèi)生部門每天都會(huì)發(fā)布疫情通報(bào)，以便公眾了解疫情的狀況。四是重視普及防疫知識(shí)。衛(wèi)生部門會(huì)通過(guò)展覽、傳媒等多種形式和渠道向公眾介紹相關(guān)知識(shí)。英國(guó)健康保護(hù)局也有一項(xiàng)重要職能，那就是提高快速應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，為公眾和其他機(jī)構(gòu)提供權(quán)威的專業(yè)建議，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響降至最低。英國(guó)非常重視落實(shí)首診責(zé)任制，并注重避免集中就醫(yī)過(guò)程中發(fā)生交叉感染。在英國(guó)，流行病學(xué)專家具有很高的權(quán)威，各級(jí)衛(wèi)生部門也非常尊重和發(fā)揮流行病學(xué)家的作用。英國(guó)公共衛(wèi)生體系中也存在運(yùn)行良好的社區(qū)參與制度，其目標(biāo)是將國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)從一個(gè)只是提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)塑造為一個(gè)以患者為導(dǎo)向的、能夠積極回應(yīng)患者需求的機(jī)構(gòu)，使他們可以獲取更多的相關(guān)信息。

第三，英國(guó)公共衛(wèi)生體系較為健全，縱向分工細(xì)致分明，橫向聯(lián)動(dòng)順暢有效。英國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)實(shí)行垂直管理。公共衛(wèi)生部及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是制定、頒布、修改并維護(hù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)方案，制定應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件指導(dǎo)性綱要，為地方政府部門提供智力支持，對(duì)相關(guān)地方政府部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，推動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作，并總結(jié)突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的具體執(zhí)行工作則由國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)及其委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行。地方國(guó)民健康服務(wù)系統(tǒng)是具有高度自治權(quán)的實(shí)體，僅接受公共衛(wèi)生部的工作指導(dǎo)，其職責(zé)是確保地方衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能夠快速反應(yīng)。一般而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)組負(fù)責(zé)指定應(yīng)急處理方針以及協(xié)調(diào)其它部門工作;公共衛(wèi)生部地方辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地區(qū)協(xié)作;流動(dòng)醫(yī)療救護(hù)局負(fù)責(zé)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)的發(fā)病評(píng)估、預(yù)警、鑒定、管理和協(xié)調(diào)各項(xiàng)活動(dòng);緊急事件局負(fù)責(zé)向事發(fā)地派遣衛(wèi)生專家和流動(dòng)醫(yī)療組。

英國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系的完善

英國(guó)公共衛(wèi)生體系有其特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，在傳染病防控方面取得過(guò)很好的效果。但是，當(dāng)前新發(fā)傳染病呈現(xiàn)出新的特征，全球性傳染病已成為需要高度警惕的問(wèn)題，這對(duì)英國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系提出了新的挑戰(zhàn)。

第一，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)新發(fā)傳染病的監(jiān)測(cè)和分析，提高對(duì)新發(fā)傳染病的防控能力。2003年，英國(guó)健康保護(hù)局成立時(shí)，接管了前國(guó)家傳染病檢測(cè)中心，建立了新的傳染病監(jiān)測(cè)中心，并建立了12個(gè)區(qū)域性的傳染病檢測(cè)中心，由此構(gòu)筑起了一個(gè)強(qiáng)大的傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。該中心設(shè)有國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層次的公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室，可以在英國(guó)傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮非常重要的作用。近幾年，世界上陸續(xù)出現(xiàn)了許多新發(fā)傳染病，這使得傳染病防控局勢(shì)更加嚴(yán)峻。新發(fā)傳染病出現(xiàn)了不少以前傳染病沒(méi)有的新特征，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的認(rèn)識(shí)范圍，對(duì)其認(rèn)識(shí)必然需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。人類對(duì)埃博拉疫情和新冠肺炎疫情都不是一開始就認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性，因而難以采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施和手段。埃博拉病毒因埃博拉河而得名，1976年就曾流行，致死率高達(dá)90%。然而，人類在其再度流行時(shí)，一開始還是沒(méi)有警惕。2014年，西非又出現(xiàn)嚴(yán)重的埃博拉疫情，埃博拉病毒在幾乎無(wú)任何醫(yī)學(xué)干預(yù)的情況下傳播了三個(gè)月，世界衛(wèi)生組織非洲辦事處才確認(rèn)新一輪埃博拉疫情暴發(fā)。就英國(guó)而言，承擔(dān)其作為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)先國(guó)的責(zé)任，有必要利用其先進(jìn)的傳染病檢測(cè)與監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)新發(fā)傳染病做好監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作。

第二，在傳染病防控的國(guó)際合作領(lǐng)域可以進(jìn)一步發(fā)揮重要作用，并作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。當(dāng)前，全球性傳染病防控需要更多的國(guó)際合作。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面相互滲透、相互依存日益加深，全球性問(wèn)題日益增多。這些全球性問(wèn)題涉及人類前途與命運(yùn)，關(guān)系到所有國(guó)家和地區(qū)的利益，并且不是一個(gè)國(guó)家或者某幾個(gè)國(guó)家就可以解決的，需要國(guó)際社會(huì)采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。英國(guó)在傳染病國(guó)際合作領(lǐng)域發(fā)揮作用具有很好的基礎(chǔ)和條件。英國(guó)是一個(gè)非常重視衛(wèi)生外交的國(guó)家，其衛(wèi)生外交與發(fā)展援助結(jié)合得非常緊密，在國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。當(dāng)今世界，已經(jīng)形成了以《世界衛(wèi)生組織法》和《國(guó)際衛(wèi)生條例》為主的國(guó)際衛(wèi)生法律體系。但是，許多國(guó)家仍然對(duì)全球性傳染病防控認(rèn)識(shí)上存在不足，全球性傳染病防控體制還存在嚴(yán)重缺陷，這都會(huì)影響到全球性傳染病防控合作的有效推進(jìn)。英國(guó)可在傳染病防控的國(guó)際合作領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

第三，針對(duì)新發(fā)傳染病的特點(diǎn)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，適時(shí)調(diào)整防控策略。盡管英國(guó)公共衛(wèi)生體系較為完善，但其醫(yī)療資源還是相對(duì)緊張，仍然存在難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模流行性傳染病的短板。英國(guó)的醫(yī)療體系中設(shè)置了廣泛的初級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為醫(yī)院的替代選項(xiàng)，其重癥加強(qiáng)護(hù)理病房（ICU）的承載力較低。有資料表明，英國(guó)平均每1000人擁有的醫(yī)生為2.8名，而法國(guó)、意大利和德國(guó)分別為3.2、4.0和4.3 ;英國(guó)每千人平均擁有的護(hù)士數(shù)量為7.8名，德國(guó)則為 12.9;英國(guó)每10萬(wàn)人擁有的重癥病床數(shù)為6.6張，在西歐國(guó)家中排名末位。

針對(duì)新發(fā)傳染病，可能有些必須的應(yīng)對(duì)措施與英國(guó)現(xiàn)行法律存在一定的沖突，需要進(jìn)行必要調(diào)整。例如，在此次新冠肺炎疫情防控中，隔離是最有效的措施之一。但在英國(guó)，隔離涉及限制人身自由，難以得到快速執(zhí)行。2020年3月3日，英國(guó)首次發(fā)布了針對(duì)新冠肺炎疫情的防控措施，這些措施包括，如果疫情繼續(xù)發(fā)展，一些學(xué)?？赡軙?huì)受到影響而關(guān)閉，禁止舉行人員密集的大型活動(dòng)，鼓勵(lì)人員在家辦公。2020年3月12日，英國(guó)首席科學(xué)顧問(wèn)帕特里克·瓦倫斯拋出“群體免疫”說(shuō)法，英國(guó)政府也認(rèn)同“群體免疫”說(shuō)法，希望60%的民眾感染新冠肺炎，以增強(qiáng)全民免疫力。但是，目前，英國(guó)迫于嚴(yán)峻的防控形勢(shì)，開始采取嚴(yán)控措施。

【參考文獻(xiàn)】

①田明孝：《19世紀(jì)英國(guó)的公共衛(wèi)生觀念》，《浙江學(xué)刊》，2017年第6期。

②高路：《中英公共衛(wèi)生應(yīng)急體系比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《中外醫(yī)學(xué)研究》，2011年第12期。

責(zé)編/常妍? ? 美編/李祥峰