上海電動自行車發(fā)展新特征和管理對策

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院

1 電動自行車發(fā)展的新特征

1.1 車輛登記制度實施后，注冊量快速增長

《上海市非機動車管理辦法》頒布實施以來，上海市電動自行車注冊量快速增長，過渡期內(nèi)（2014—2017年），考慮臨時號牌的置換因素，年均實際增量達到52萬輛。隨著2019電動自行車新國標(biāo)的實施，2018、2019年又迎來一輪電動自行車登記上牌高潮。截止2019年11月，累計注冊量已達1 072萬（未統(tǒng)計車輛注銷情況），無牌上路現(xiàn)象明顯減少，大量目錄外超標(biāo)電動自行車得到清理。

1.2 城市末端配送功能不斷增強

2013年以來，伴隨4G網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，以及市場準(zhǔn)入和監(jiān)管制度的改革，大量基于互聯(lián)網(wǎng)+的生活OTO服務(wù)快速發(fā)展，并快速顛覆了傳統(tǒng)的生活消費模式。線上消費，線下直接配送成為主要特征，而電動自行車則成為末端配送環(huán)節(jié)的最主要交通方式?？爝f、外賣等派送人員大量使用電動自行車，據(jù)統(tǒng)計，民營快遞企業(yè)電動自行車占投遞交通工具比率為60%～70%[1]。2019年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，明確提出“非機動車是城市中、短距離出行的重要方式，是接駁公共交通的主要方式，是承擔(dān)物流末端配送的重要功能”，進一步承認和肯定了電動自行車在城市客運體系和貨運體系中的重要作用。

1.3 群體使用特征更加明顯，與個體使用存在較大差異

根據(jù)歷次上海綜合交通大調(diào)查，自用電動自行車出行目的以通勤和生活出行為主，其騎行人員、出行時空范圍、出行強度、停放行為等特征總體穩(wěn)定。而快遞、外賣配送等電動自行車的使用群體、使用特征與自用有較大差異。一是騎手以新手居多，騎行經(jīng)驗在2年以下的新手占比在40%以上；二是使用強度大，95%以上的快遞外賣從業(yè)人員每周使用電動車4天以上（90%以上每天都騎），出行時間從早9點—晚9點一直處于較高水平，并延續(xù)到21—24點[2]。蜂鳥配送大數(shù)據(jù)也顯示，一位騎手每天配送48單，每天騎行150 km[3]。三是配送熱點區(qū)域與人口崗位分布基本重合。中心城內(nèi)環(huán)內(nèi)配送類電動自行車的比例顯著高于全市其他區(qū)域，配送高峰路段流量占比40%～50%[4]，浦西內(nèi)環(huán)和浦東陸家嘴區(qū)域的配送需求較大，反映了配送需求與人口和崗位分布的空間關(guān)系。

1.4 非機動車相關(guān)管理日漸嚴(yán)格

通行管理更加嚴(yán)格。2016年以來，上海市公安交通管理部門結(jié)合道路交通大整治，有效改善道路交通通行秩序，并逐步形成機動車、非機動車、行人全覆蓋的治理態(tài)勢，取得較好效果。針對城市末端配送，浦東交警創(chuàng)新治理模式，與外賣企業(yè)建立警企協(xié)作機制，將機動車的管理機制逐步引入營業(yè)性電動自行車管理，落實企業(yè)安全主體責(zé)任，并通過RFID對部分車輛使用進行信息化監(jiān)管，大大提高了監(jiān)管和執(zhí)法效力。

車輛安全技術(shù)性能上升為國家強制標(biāo)準(zhǔn)。2018年，國家市場監(jiān)督管理總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》（GB 17761—2018），取代1999年發(fā)布實施的《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB 17761—1999），全面提升電動自行車的安全性能，明確了前后輪中心距，車體寬度和鞍座長度等指標(biāo)，防止車輛超長、超寬和搭載成年人，增加車速提示音、發(fā)出安全警示等要求，但新國標(biāo)最高時速限值25 km/h，整車質(zhì)量不高于55 kg，以及功率指標(biāo)均較舊國標(biāo)有所提升。新國標(biāo)的全文強制條款和防篡改規(guī)定，確保了今后生產(chǎn)的電動自行車一旦超標(biāo)將劃入電動輕便摩托車，為交管部門在路面執(zhí)法和事故責(zé)任認定上提供了法律依據(jù)[5]。

2 對電動自行車發(fā)展新特征的認識

電動自行車各方面管理日益規(guī)范，但交通事故仍然頻發(fā)。根據(jù)《上海市電動自行車騎行者調(diào)查報告》，上海市非機動車重傷事故率達0.06%，是總體事故的2倍；非機動車死亡率0.35%，是總體事故的1.75倍。而在非機動車事故中，電動自行車又是主要的事故主體，其事故比例在所有非機動車事故中高達87%[2]。除了其保有量大幅增長導(dǎo)致相應(yīng)事故增加外，總體管理定位，管理體系和管理能力、設(shè)施保障等方面也存在問題：

2.1 電動自行車的非機動車通行管理定位，導(dǎo)致管理體系總體薄弱

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》，電動自行車的定位是“非機動車”。 公安部門長期以來對機動車和非機動車實施二元管理，兩者在登記、準(zhǔn)入、監(jiān)管、執(zhí)法、路權(quán)通行規(guī)則等方面的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異?？傮w來看，機動車管理從車輛登記、駕照考核、監(jiān)管體系、違法處置等方面有非常完備的制度和保障。與之相對比，非機動車在管理各方面顯然要薄弱很多，除車輛登記外，無需考取駕照和強制性的培訓(xùn)或考試，騎行環(huán)節(jié)的監(jiān)管體系不健全，后續(xù)違法主要是單次的罰款，并無積分等約束。上述原則總體造成電動自行車騎行人法律意識和規(guī)則意識不強，導(dǎo)致超速行駛、闖紅燈、騎車載人、逆行、不按規(guī)定車道行駛等行為比較普遍，而配送人員由于有時效約束，違法行為更加普遍。

2.2 法律強制力和懲戒力不強，車輛技術(shù)性能與非機動車通行要求不適應(yīng)

《上海市非機動車管理辦法》依據(jù)上位法，重申了電動自行車必須在非機動車道行駛，以及最高時速不得超過15 km的要求，但在實際管理中很難監(jiān)管到位。根據(jù)霍普金斯大學(xué)2019年6月對上海電動自行車的車速調(diào)查成果[6]，83%的車輛騎行速度超過15 km/h，31%的車輛超過新國標(biāo)25 km/h的標(biāo)準(zhǔn)，明顯超出人力自行車的騎行速度。加上中心區(qū)道路資源有限，以及部分禁非道路的設(shè)置，電動自行車在人行道快速騎行、逆行的現(xiàn)象時有發(fā)生，對行人安全也帶來較大隱患。實際管理中，執(zhí)法人員力量有限，對非機動車騎行的信息化監(jiān)管能力不足，使得實際執(zhí)法很難取證、相關(guān)規(guī)定難以執(zhí)行、法律強制力和懲戒力不強，最終導(dǎo)致大部分非機動車實際在非機動車道內(nèi)超速違法騎行。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施不完善、精細化管理程度不足

道路設(shè)計和路權(quán)分配不合理。本市共有124條、約150 km的禁非道路，導(dǎo)致非機動車路網(wǎng)存在斷點。雖然總體占比不高，但由于大多集中于中心區(qū)，與配送需求熱點區(qū)域重合，迫使電動自行車騎行者在機動車道或人行道行駛，客觀造成“機非混行”等現(xiàn)象。其次，安全設(shè)施不完善。部分路段機非隔離設(shè)施缺失，部分路口轉(zhuǎn)彎半徑較大，尤其在城郊結(jié)合部，易造成大型車輛右轉(zhuǎn)與電動自行車碰撞的事故。

3 電動自行車未來發(fā)展趨勢

3.1 郊區(qū)城鎮(zhèn)體系建設(shè)和日常生活出行對電動自行車仍有較大需求

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進和居民生活水平的不斷提升，人口分布空間逐步擴大，出行距離進一步增大。而不同空間區(qū)域的城鎮(zhèn)在人口密度、需求強度、建成區(qū)范圍等方面存在較大差異、加上綜合交通體系的建設(shè)尚不完善，慢行交通仍將是其綜合交通體系的重要組成，這為電動自行車的發(fā)展提供了巨大空間。調(diào)查顯示，目前在中心城以外地區(qū)，非機動車在各出行方式結(jié)構(gòu)中（含步行）占比近40%，而公共交通占比不足10%。而在非機動車中，在居民出行距離日益增加背景下，電動自行車更加舒適省力，在出行距離大于4 km時居民更多選擇電動自行車。同時，隨著電動自行車行業(yè)快速發(fā)展，新型產(chǎn)品續(xù)航能力強、維修保養(yǎng)方便、使用成本下降，吸引力逐步增強。

3.2 城市物流配送需求持續(xù)增長，電動自行車仍是末端配送主要方式

3.2.1 生活消費模式持續(xù)轉(zhuǎn)型，城市物流配送需求大幅增長

隨著上海城市功能進一步向生活型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，以及電子商務(wù)和網(wǎng)絡(luò)零售快速發(fā)展，居民生活消費模式也將進一步轉(zhuǎn)型，城市配送需求大幅增加，所配送貨物進一步呈現(xiàn)批次多、件量小、多樣化、時效要求高等特征，貨物類型也由快件、包裹、餐飲進一步向生鮮、商超便利、醫(yī)藥急需品等拓展。在此背景下，末端配送運輸模式和運輸工具的選擇就顯得尤為重要。

3.2.2 貨運通行格局短期無法改變，電動自行車仍是末端配送重要工具

上海仍處于快速機動化增長階段，2018年全市注冊機動車總量同比增長近8%，而城市道路總長度同比增幅不到2%，道路供需矛盾日益突出。在道路擁堵形勢嚴(yán)峻的背景下，路權(quán)分配仍將側(cè)重客運，貨車夜運政策短期不會有大的變化。從技術(shù)發(fā)展趨勢看，無人配送是未來貨運發(fā)展的趨勢，可以一定程度解放部分末端配送員、提高配送效率，但由于技術(shù)水平、法律法規(guī)等因素的限制，短時間內(nèi)無人配送模式也只能在封閉區(qū)域內(nèi)開展。綜上，在貨運車輛通行政策調(diào)整優(yōu)化空間有限，無人配送技術(shù)尚未突破的背景下，電動自行車作為末端物流配送工具的優(yōu)勢仍非常明顯。

4 電動自行車管理對策

4.1 思路和原則

鑒于電動自行車需求發(fā)展趨勢，非機動車通行管理定位的分析，因速度控制不到位以及無序騎行秩序等產(chǎn)生的交通安全隱患形勢依然嚴(yán)峻。未來電動自行車將在非機動車管理的總體框架下，堅持“長期共存、合規(guī)發(fā)展”的總體理念，在維系保留相關(guān)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，進一步減少其外部性負面影響，尤其是要減少安全隱患。

在具體管理上，應(yīng)該堅持“遠近結(jié)合、治疏結(jié)合”的原則。近期，以“減緩和適應(yīng)型”政策導(dǎo)向為主，針對快遞、外賣等配送行業(yè)、以及交通事故多發(fā)區(qū)域，引導(dǎo)電動自行車的合規(guī)使用，出臺防護救治、風(fēng)險分擔(dān)等配套措施，最大程度降低其帶來的安全、秩序等負面影響；中遠期，以“轉(zhuǎn)型”政策為導(dǎo)向，通過不斷完善綜合交通體系和功能、優(yōu)化公共交通網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新末端物流配送模式實現(xiàn)電動自行車的減量發(fā)展。

4.2 近期對策

4.2.1 完善法律法規(guī)和綜合管理體系

結(jié)合《上海市非機動車管理條例》立法的契機，完善制度設(shè)計，對營運類和非運營類使用行為實施差別化管理，并進一步嚴(yán)格營運類電動自行車的管理。

第一，針對電動自行車使用者死亡事故中因顱腦損傷致死比例超過80%[7]的特征，探索實行電動自行車騎行者必須佩帶頭盔的規(guī)定，減輕事故危害。

第二，推廣電動自行車第三者責(zé)任保險。以往在涉及電動自行車與機動車的交通事故中，多采取保護交通弱勢方原則，間接降低了電動自行車駕駛?cè)说倪`法成本。建立第三者責(zé)任保險后，不僅使電動自行車駕駛?cè)嗽诎l(fā)生交通事故后得到一定程度保障，也隱性中提高了其違法成本。

第三，加強城市配送企業(yè)的自律和內(nèi)部管理責(zé)任。依據(jù)公安部《關(guān)于警企共治創(chuàng)新外賣行業(yè)電動自行車交通違法治理工作的通知》的相關(guān)精神，進一步落實配送企業(yè)安全主體責(zé)任，包括使用符合標(biāo)準(zhǔn)的配送車輛，不對配送員設(shè)置不合理的配送考核指標(biāo)，加強騎手騎行行為監(jiān)管[8]。

第四，利用信息化手段提升電動自行車綜合管理體系。針對電動自行車行駛速度過快、在非機動車道上行駛等違法現(xiàn)象頻發(fā)和人力監(jiān)管力量有限的問題，應(yīng)進一步完善非機動車騎行行為信息化監(jiān)控設(shè)施，提升執(zhí)法效率和效力。

第五，探索實行對多次發(fā)生嚴(yán)重交通違法、負有交通事故責(zé)任騎行者的信息納入社會信用系統(tǒng)，強化法律的嚴(yán)肅性。

4.2.2 完善道路設(shè)施，為非機動車提供安全的通行環(huán)境

進一步改善非機動車道相關(guān)設(shè)施，為其通行創(chuàng)造良好環(huán)境。在有條件的道路拓寬非機動車道寬度，增加混行節(jié)點的隔離設(shè)施；結(jié)合公共活動中心體系規(guī)劃和15分鐘生活圈規(guī)劃，探索車輛限速、壓縮車道寬度并恢復(fù)禁非道路、縮小轉(zhuǎn)彎半徑、增加人行空間等穩(wěn)靜化改造。

4.2.3 持續(xù)加強對電動自行車騎乘者的安全警示和教育

增強騎行安全意識和騎行規(guī)則宣傳，使出行主體將“規(guī)范出行”內(nèi)化于心、成于自覺，從根源上減少交通事故。

4.3 中遠期對策

通過持續(xù)完善公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強交通與各類場所空間的融合，逐步引導(dǎo)中、長距離出行方式由電動自行車向公共交通轉(zhuǎn)移。完善城市物流配送體系，創(chuàng)新配送模式，發(fā)展共同配送，加大對無人配送技術(shù)等的測試與試點，通過優(yōu)化城市貨運體系逐步減少對電動自行車末端配送的依賴。