大都市郊區(qū)新城靜態(tài)交通綜合措施和管理機制研究
——以上海臨港新城主城區(qū)為例

上海城市交通設計院有限公司

0 引 言

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》中提出：制定分區(qū)差別化靜態(tài)交通政策，嚴格控制主城區(qū)停車供應，尤其是城市公共活動中心的停車規(guī)模，適當滿足新城、新市鎮(zhèn)的停車需求，繼續(xù)加強車輛擁有和使用管理，引導個體交通合理使用[1]。

截止2018年底，上海市小客車總數約511萬輛（含外牌常駐本市小客車約176萬輛）；全市停車泊位總數僅380萬個。2015～2018年間，本市小客車年均增長約47萬輛，遠高于年均29萬停車泊位的增長速度。郊區(qū)新城優(yōu)質快速的公共交通服務薄弱，滬C牌照尚未建立有效的額度管控機制，年均增長量均超過25%，同時居民快速及舒適性的出行需求引起了個體機動化出行迅速增長[2]，新城停車供需矛盾日益突出，如何通過科學合理的靜態(tài)交通綜合措施和管理機制，保障郊區(qū)新城停車發(fā)展有序化、可持續(xù)是值得研究的問題。

1 靜態(tài)交通現狀問題及成因

1.1 停車設施供應結構不合理

郊區(qū)新城現狀停車設施供應結構不合理，突出體現在獨立公共停車設施推進緩慢、難以發(fā)揮停車配建補充的功能。各個郊區(qū)新城在靜態(tài)交通專項規(guī)劃中均提出了新增一定規(guī)模的公共停車設施用地，但由于停車規(guī)劃用地現狀多為毛地，加之建設主體不明確、建設資金缺乏渠道，建成后收益和成本不平衡等問題，公共停車設施建設推進困難。另外，郊區(qū)新城道路停車泊位多為免費停放，泊位周轉使用效率低，影響早高峰動態(tài)交通運行，見表1。

1.2 典型建筑停車供需矛盾突出

郊區(qū)新城現狀三甲醫(yī)院、商業(yè)綜合體、文旅項目等典型建筑的停車供需矛盾突出。一是由于郊區(qū)新城的公共資源相比中心城區(qū)更為稀缺，三甲醫(yī)院和商業(yè)綜合體數量少，需求大；二是郊區(qū)新城典型建筑停車空間利用不充分，車庫多為地下一層，地下空間開發(fā)強度遠低于中心城區(qū)，導致停車供給與需求不匹配。另外，文旅項目的靜態(tài)交通缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌，自身配建泊位僅能滿足平峰停車需求，節(jié)假日及高峰周末的停車溢出已成為區(qū)域交通亟待解決的突出問題。

1.3 停車經營服務及信息化有待提升

專門從事靜態(tài)交通管理的企業(yè)集中度過低，停車場（庫）多為大樓物業(yè)自身管理。和中心城區(qū)相比，郊區(qū)新城停車行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)素質和服務能力存在差距，有待提高，停車行業(yè)經營的規(guī)范化以及專業(yè)化程度也亟需加強。另外，郊區(qū)新城的停車信息化水平相對薄弱，停車誘導系統(tǒng)尚未完全覆蓋，停車管理方面也缺少智能化手段。

2 靜態(tài)交通總體發(fā)展思路

2.1 目標層面

從“適應需求”向“引導和限制并重”轉變，利用總量控制與經濟、政策手段調控停車需求，是公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的支撐[3]。郊區(qū)新城應多措并舉平抑需求，加強公交便捷化，進一步貫徹落實“以人為本、公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。在提升公共交通服務水平的同時，加快發(fā)展集約化的交通出行方式，同時利用市場化的手段合理調控居民的出行停車需求。

2.2 供給層面

從“增建設施”向“優(yōu)化結構、差別供給”轉變。形成“項目配建為主、公共增配為輔、道路臨停為補”的停車供給結構，實施“適度滿足基本停車，從嚴控制出行停車”的設施供給戰(zhàn)略。

2.3 管理層面

要從“政府主導”向“政府推動和社會共治并舉”轉變。政府管理以“適度供給、調控需求、動態(tài)平衡、集約共享”為基本原則，明確區(qū)域劃分、建筑分類、業(yè)態(tài)分級的管理控制要求，因地制宜研究停車供需管理政策。鼓勵社會各方共同參與治理，最終形成“自備車位、理性購車、合理用車、有序停車”的車輛擁有和使用理念[4]。

3 靜態(tài)交通綜合措施與管理機制

靜態(tài)交通包括規(guī)劃建設、經營服務、行業(yè)管理等方面，綜合措施和管理機制的研究制定應充分考慮區(qū)域差別化的配建指標、典型建筑的設計要求、多模式的泊位供給、完善智能的場庫設施、優(yōu)質規(guī)范的停車服務、持續(xù)高效的資源共享、動態(tài)可調的收費機制、部門聯合的綜合治理。

3.1 以“提標準”為契機，調整配建指標、促進停車設施有序建設

建筑項目的配建泊位作為停車設施的供應源頭，是保障郊區(qū)新城停車設施有序建設的重要支撐。建議結合區(qū)域及業(yè)態(tài)差別化發(fā)展策略，適當提高醫(yī)療、綜合商場、文化旅游、教育、體育、交通等公共設施的停車配建標準，并將新的配建標準納入土地出讓合同或規(guī)劃建設條件；交通管理部門應在工程建設項目“設計方案意見征詢”和“竣工驗收”階段提出專業(yè)技術意見，確保停車設施供給落地。

表1 上海市停車設施供應結構表

3.2 以“定導向”為抓手，豐富典型公共建筑的停車建設配置形式

一是區(qū)域內的商辦地塊以車庫能通則通、應連盡連為導向，實施片區(qū)配建停車資源統(tǒng)籌平衡；二是城市公園按“小型、分散、就近服務”的原則在公園內部設置停車場（庫），生態(tài)防護林可設置林下應急停車場；三是醫(yī)療項目實施內部停車挖潛改造，增設機械式泊位，醫(yī)職人員外部租借或錯峰共享停車，擴大院內對外開放泊位數量；四是新建學校配置地下停車庫，按不少于教職工編制數的50%配置泊位，有條件的已建學?？稍鼋ǖ叵峦＼噹?，出入口均在校園外的地下停車庫，應考慮設置地下接送中心，解決臨時接送泊位占路設置的矛盾，見圖1。

3.3 以“補短板”為導向，科學規(guī)劃公共停車、動態(tài)調節(jié)道路停車

在做好階段性停車普查，摸清停車總量、停車供需空間分布，理清停車短板的基礎上，結合發(fā)展需求，科學合理規(guī)劃建設公共停車場（庫）；因地制宜進一步拓展公共泊位的其他有效開發(fā)模式。一是充分結合配建停車設施帶建公共停車泊位，在單獨規(guī)劃預留停車用地困難時，可在控規(guī)以及土地出讓合同中要求新改建項目帶建增建公共停車泊位，在實施過程中可明確劃設帶建公共停車設施的專門區(qū)域，建成后移交管理部門統(tǒng)籌管理。二是積極促進臨時性公共停車場建設，利用綠地、待建空地、拆違地塊等建設臨時停車場，有效緩解重點地區(qū)的停車矛盾。另外，道路停車泊位的劃設應與區(qū)域現狀停車設施的供需、道路設施的設置條件以及高峰交通的承載力相適應，同時應動態(tài)調整評估道路泊位的合理性。

3.4 以“改設施”為保障，改造完善場庫設施設備、智能管理系統(tǒng)

新改建項目配建停車場（庫）的地面標線、基礎配套交通設施、標志系統(tǒng)（識別標志、引導標志、提示標志、交通設備、安全標志等）的設計、施工和安裝應嚴格按規(guī)范技術要求實施；已建停車場（庫）宜按規(guī)范要求逐步改造設施設備。經營備案的停車場（庫）應安裝智能停車管理系統(tǒng)，包括內部停車引導、采集及發(fā)布停車信息、車庫出入口牌照識別、信息聯網以及安全管理等；典型公共建筑建議進一步提升智能停車管理系統(tǒng)功能，增加智能反向尋車、遠程泊位預約、內部車位檢測、禁停區(qū)域管理等拓展功能。

圖1 片區(qū)商辦地塊地下車庫互連互通示意圖

3.5 以“優(yōu)服務”為支撐，推進停車規(guī)范經營、提升信息服務水平

一是建議各區(qū)鼓勵發(fā)展靜態(tài)交通投資運營企業(yè)，通過主管部門招標或者委托，協(xié)助完成公共停車場（庫）的經營備案、設施設備配置和日常檢查、人員管理和停車服務、安全制度落實、統(tǒng)計信息報送和停車信息化等內容；同時負責道路停車場的運營管理。二是推進停車規(guī)范經營，按照“設施完善、設備齊全、經營規(guī)范、服務優(yōu)質”的標準，定期對經營備案的公共停車場（庫）進行質量信譽考核，納入停車收費權重指標。三是充分應用智慧停車技術，將管理部門信息平臺、停車場內部信息平臺、第三方停車信息平臺相銜接，完善區(qū)域停車誘導，發(fā)布泊位動態(tài)信息，推進停車共享利用，實現出場無感收費。

3.6 以“促開放”為基礎，盤活存量停車資源、構建共享長效機制

一是推進公共建筑配建停車場（庫）對外開放，已建場（庫）在經營備案時落實，新建項目在土地出讓中落實開放要求，充分盤活存量停車資源。二是實施停車資源共享，考慮到文旅項目和綜合商場高峰停車需求多為節(jié)假日及周末，可充分利用周邊辦公項目在非工作日的閑置泊位，應對旅游或購物極端停車需求。通過盤活區(qū)域停車資源，既可提高已建泊位的使用效率和收益，亦可緩解典型建筑極端高峰的停車供需矛盾。

3.7 以“調價格”為驅動，完善價格體系、發(fā)揮杠桿調節(jié)供需作用

一是開展公共停車場（庫）收費管理試點工作，綜合考慮所在區(qū)域交通狀況、業(yè)態(tài)分布、社會承受能力等因素，逐步縮小政府定價管理范圍，優(yōu)化完善停車收費機制，充分發(fā)揮價格杠桿對停車供需的調節(jié)作用。對于已建存量公共停車場（庫），建議盡快推進落實市場化自主定價機制。對于首次開業(yè)經營的社會投資建設的停車場（庫），其停車收費價格由經營企業(yè)自主決定，不再納入政府指導價范圍。二是協(xié)調推進郊區(qū)新城道路停車收費，可按照“多桿合一、共建共享”的原則，試點采用“高位視頻+地磁監(jiān)控”的技術方式，減少道路停車收費協(xié)管人員數量，實現道路停車收費智能管理，提升泊位周轉率。

3.8 以“強監(jiān)管”為補充，強化事中事后多部門停車綜合治理力度

加大停車綜合治理力度，建立交通、公安、城市管理、市場監(jiān)管、稅務等多部門聯動執(zhí)法的監(jiān)管機制[5]。一是加強停車設施設計規(guī)劃，施工建設，竣工驗收和經營使用的監(jiān)督管理；二是加強對郊區(qū)新城重點區(qū)域違法違規(guī)停車行為的執(zhí)法監(jiān)督，及時清理長期占用道路泊位的車輛；三是加強整治公共停車場（庫）未經備案擅自對外經營收費、道路停車場未經批準擅自設立的違法違規(guī)行為，四是加強對經營場庫停車收費行為的事后監(jiān)管[6]。

4 臨港新城主城區(qū)案例分析

臨港新城位于市域東南末端，至中心城約55 km。16號線是臨港至中心城的唯一軌道交通，出行時間超過90分鐘，公共交通吸引力低，現狀個體機動化出行比例較高。

4.1 靜態(tài)交通主要矛盾

①海昌公園高峰停車矛盾突出：國慶期間，臨港新城主城區(qū)日均入城車輛達1.7萬輛，10月3日海昌公園入園人數達4.5萬人次，公園配建停車泊位僅1 500個，除周邊配套三個臨時公共停車場外，相關管理部門還對區(qū)域道路實施管制，路面開放道路臨時泊位約3 500個，節(jié)假日公園停車供需矛盾極為突出，見圖2。

②公共停車場多為臨時用地：現狀共9處公共停車場，除2個城市公園停車場是結合公園永久建成外，其余7處均為臨時用地，后續(xù)用地保障不足，見圖3、圖4。

圖2 海昌海洋公園及三個配套臨時停車場分布圖

③已建停車場（庫）利用效率不高：一是現狀對外經營停車場（庫）僅10家，對外開放收費泊位4 699個，僅占非居住配建泊位總量的17%；二是停車設施對外開放的收益和成本不平衡，雪絨花路臨時停車場泊位共861個，日均利用率僅為14%；三是現狀9處道路停車泊位均為免費停放，停車周轉率低。

4.2 靜態(tài)交通改善方案

4.2.1 提高停車配建標準

在設立自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)后，臨港主城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模由45.8萬人增加至80萬左右，未來人口密度及城市開發(fā)強度將大幅增加，靜態(tài)交通可持續(xù)發(fā)展的壓力較大。建議主城區(qū)新改建項目的停車位配建標準按現行規(guī)范提高一級設定，除保障房和辦公項目仍按規(guī)范二類地區(qū)執(zhí)行外，其余功能業(yè)態(tài)項目按三類地區(qū)配建標準執(zhí)行，配建停車規(guī)模提升約20%。

4.2.2 制定彈性價格機制

建議采取內緊外松，內部專用、中區(qū)截流、外區(qū)應急，提高縱深的管控原則，將臨港新城主城區(qū)劃分為5個價格控制梯度；價格體系方面，內高外低、彈性調節(jié)；可結合客流特征，工作日降低收費標準，節(jié)假日適當提高。另外，建議滴水湖區(qū)域的環(huán)湖一路先行試點，實施停車收費，見圖5。

4.2.3 推進停車錯峰共享

為加強一環(huán)帶商務樓宇停車庫資源的有效利用，減輕節(jié)假日和高峰周末滴水湖沿湖景區(qū)停車壓力，建議在非工作日開放一環(huán)帶已啟用商務樓宇的配套停車場（庫），服務滴水湖觀光游客停車，由港城集團商旅公司管理各樓宇停車庫數據，做好每日數據的匯總和統(tǒng)計工作，確保樓宇安全和物業(yè)管理規(guī)范有序，見圖6。

4.2.4 統(tǒng)籌保障重點區(qū)域停車設施供給

臨港新城101區(qū)塊計劃打造以海洋公園、冰雪之星等主題樂園為特色核心、生態(tài)度假休閑體驗豐富的創(chuàng)新型國際旅游特定功能區(qū)，建議多方式統(tǒng)籌保障主題樂園區(qū)域停車設施供給。一是建議海昌公園北側楔形綠地旅游集散區(qū)設置1 000個地下公共泊位，取代雪絨花路臨時停車場；二是建議結合區(qū)域待開發(fā)建設的商業(yè)辦公項目，帶建增配1 500個公共泊位；三是建議區(qū)域待建公共建筑在土地出讓中落實2 500個共享泊位非工作日的開發(fā)要求。綜上，主題樂園臨近一公里范圍內新增可用泊位約5 000個，加上海昌公園已建1 500個泊位、冰雪之星在建2 500個泊位，可極大提升景點停車供給能力，有效應對極端高峰停車需求。

圖3 臨港新城主城區(qū)停車泊位分布圖

圖4 臨港新城主城區(qū)公共停車泊位分布圖

圖5 臨港新城主城區(qū)價格梯度管控示意圖

圖6 一環(huán)帶商務樓宇分布示意圖

5 結 語

上海市現已處于規(guī)劃建設用地負增長階段，用地資源等指標更為緊張；隨著機動車保有量持續(xù)高速增長，郊區(qū)新城停車供需矛盾持續(xù)擴大，除推進公共停車設施建設外，還應充分盤活存量的停車資源。本文圍繞靜態(tài)交通建管并舉的要求，提出了“提標準”、“定導向”、“補短板”、“改設施”、“優(yōu)服務”、“促開放”、“調價格”、“強監(jiān)管”的綜合措施與管理機制，對臨港新城主城區(qū)的靜態(tài)交通優(yōu)化改善具有一定的指導意義。