沒(méi)收地上違法建筑物疑難問(wèn)題研究

■江 平 黃耀文

地上違法建筑物沒(méi)收制度是特定歷史條件的產(chǎn)物，在《土地管理法》修正以前的法制背景下，農(nóng)村集體土地不得從事經(jīng)營(yíng)性第二、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即便形成違法用地、違法建設(shè)的事實(shí)，幾乎不能補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃等手續(xù)；法律只能對(duì)其做出“沒(méi)收”和罰款等處罰。而在《土地管理法》修正以后的法制背景下，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法者限期改正，即通過(guò)補(bǔ)辦規(guī)劃等手續(xù)的方式，“補(bǔ)正”地上違法建筑物的違法狀態(tài)，而不宜沒(méi)收地上違法建筑物；此外，還須對(duì)違法者并處罰款或沒(méi)收違法所得等處罰。

關(guān)于沒(méi)收地上違法建筑物問(wèn)題，一直困擾著理論界和實(shí)務(wù)界。2019年8月26日我國(guó)通過(guò)全面修訂的《土地管理法》，增添了許多創(chuàng)新性的土地法律制度，雖然原第73、76條的內(nèi)容仍予以保留適用，但是對(duì)違法建筑物的沒(méi)收制度影響巨大，一些疑難問(wèn)題得到解決。然而，罰沒(méi)案件所形成的歷史遺留問(wèn)題仍需要我們妥善解決，一些難點(diǎn)仍需得到澄清、突破。本文通過(guò)民法、行政法等跨學(xué)科知識(shí)融合，以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)違法用地上新建的建筑物和其他設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)地上違法建筑物）問(wèn)題進(jìn)行反思，并提出相關(guān)建議意見(jiàn)，以期準(zhǔn)確理解和適用現(xiàn)行《土地管理法》相關(guān)條文，找到解決癥結(jié)的“良藥”。

一、問(wèn)題的提出

原《土地管理法》第73、76條，是原國(guó)土資源部門(mén)查處違法用地行為時(shí)，整部法律運(yùn)用頻率最高的條文。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中存在的最多的土地違法行為，就是非法轉(zhuǎn)讓、未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用集體土地，且擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的行為。地上違法建筑物所產(chǎn)生的問(wèn)題，是《土地管理法》在理論和實(shí)務(wù)中最突出、最尖銳的難題。

（一）從國(guó)家宏觀層面反映出的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家土地督察局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，2014年拆除地上違法建筑物面積230.72萬(wàn)平方米，沒(méi)收地上違法建筑物面積1268.47萬(wàn)平方米；2015年拆除地上違法建筑物面積920.14萬(wàn)平方米，沒(méi)收地上違法建筑物面積3742萬(wàn)平方米；2016年拆除地上違法建筑物面積1017.99萬(wàn)平方米，未提及沒(méi)收地上違法建筑物的面積數(shù)；2017年拆除地上違法建筑物面積2972.17萬(wàn)平方米，亦未提及沒(méi)收地上違法建筑物的面積數(shù)，同時(shí)，還特別注明，該年所拆除地上違法建筑物面積系特指沒(méi)收的地上違法建筑物面積。具體參見(jiàn)近幾年全國(guó)土地督察關(guān)于違法用地執(zhí)法狀況統(tǒng)計(jì)表①。

表1 近幾年全國(guó)土地督察關(guān)于違法用地執(zhí)法狀況統(tǒng)計(jì)

通過(guò)上述國(guó)家土地督察公告所公布的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源部門(mén)關(guān)于地上違法建筑物的執(zhí)法走向，從2016年開(kāi)始，針對(duì)地上違法建筑物較少采用沒(méi)收的方式，更多的是采用直接拆除的方式，這是因?yàn)?，近年?lái)各地政府開(kāi)始編制新一輪的土地利用總體規(guī)劃，土地規(guī)劃的執(zhí)行力度越來(lái)越嚴(yán)格，符合土地利用總體規(guī)劃的地上違法建筑物越來(lái)越少，因此，地上違法建筑也就沒(méi)有通過(guò)罰沒(méi)方式而予以保留的可能性；可以進(jìn)一步預(yù)測(cè)，通過(guò)罰沒(méi)方式而保留的地上違法建筑物將會(huì)越來(lái)越少。

同時(shí)，從2015、2016、2017年的執(zhí)法數(shù)據(jù)來(lái)看，2015年罰沒(méi)地上違法建筑物的面積達(dá)到了峰值，即3742萬(wàn)平方米，說(shuō)明這么大體量的地上違法建筑物都是符合土地利用總體規(guī)劃的。從2016、2017年予以拆除的地上違法建筑物的數(shù)據(jù)來(lái)看，先前予以保留的地上違法建筑物絕大部分又被拆除了，并沒(méi)有補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)而予以長(zhǎng)期保留，更沒(méi)有得到有效利用，未能較好地實(shí)現(xiàn)罰沒(méi)制度的價(jià)值。

（二）從區(qū)域微觀層面反映的具體問(wèn)題

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，土地、房地產(chǎn)價(jià)值大幅增長(zhǎng)，全國(guó)各地違法用地違法建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是大城市周邊、城鄉(xiāng)接合部這種現(xiàn)象尤其突出。在國(guó)家土地督察的背景下，各地（原）國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)地上違法建筑物實(shí)施沒(méi)收、罰款等行政處罰，但是，沒(méi)收地上違法建筑物的處罰決定做出后，會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行難、管理利用難、補(bǔ)辦手續(xù)難三個(gè)具體難題。

1.申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行難?！缎姓幜P法》《行政訴訟法》以及《土地管理法》相關(guān)條款均規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院往往以系不動(dòng)產(chǎn)，沒(méi)有權(quán)屬手續(xù)，沒(méi)有可執(zhí)行的內(nèi)容為由，對(duì)此類(lèi)案件裁定不予執(zhí)行，使得行政罰沒(méi)決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)。有的地方（原）國(guó)土資源部門(mén)按期依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院經(jīng)過(guò)審理作出駁回裁定，駁回裁定一般是這樣表述的：“……對(duì)……作出的行政處罰決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。但沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施因不具有可執(zhí)行內(nèi)容，故本院不予執(zhí)行?！闭窃谶@樣的司法形勢(shì)下，有的地方的（原）國(guó)土資源部門(mén)干脆不向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，使得所做出的上述行政罰沒(méi)案件變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

2.后續(xù)管理利用難。從罰沒(méi)建筑物的管理狀況來(lái)看，建筑物罰沒(méi)后，收歸國(guó)庫(kù)，由財(cái)政部門(mén)享有所有者權(quán)利；財(cái)政部門(mén)一般授權(quán)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處管理處置罰沒(méi)的地上違法建筑物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處可以決定保留或拆除建筑物。

從罰沒(méi)建筑物的實(shí)際使用狀況來(lái)看，絕大多數(shù)的地上違法建筑物經(jīng)屬地政府交由違法用地人實(shí)際占有使用?；鶎訉俚卣^的日常監(jiān)管，僅限于防止新生違法用地、違法建設(shè)、違法經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題發(fā)生。所謂的管理利用，并不是國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)依法對(duì)被罰沒(méi)的建筑物進(jìn)行管理利用，使之保值增值，而是仍然交由違法用地、違法建設(shè)行為者本人管理利用；長(zhǎng)此以往，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而且還損害了行政權(quán)威，助長(zhǎng)了違法用地、違法建設(shè)行為，擾亂了土地管理秩序。

3.后續(xù)補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)難。違法建筑物罰沒(méi)后，其處置的方式主要是補(bǔ)辦規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)。鑒于原《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地不得從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而且被罰沒(méi)的地上違法建筑物的經(jīng)營(yíng)者往往從事的是經(jīng)營(yíng)性的第二、第三產(chǎn)業(yè)，因此，對(duì)于這種類(lèi)型的地上違法建筑物，從法律層面來(lái)講，補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)行不通。按照原法規(guī)定，能夠補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)的建筑物，主要是具有“公益性”或“集體公用性”特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用房，以及村民集體住宅樓。從北京市某區(qū)原國(guó)土部門(mén)罰沒(méi)案件來(lái)看，自2013年以來(lái)，其共作出罰沒(méi)決定300多件，其中，只有1件涉案建筑物補(bǔ)辦了規(guī)劃手續(xù)，因?yàn)樯姘附ㄖ镉米鞔迕褡宰?，補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)的案件僅占罰沒(méi)案件的3‰。這樣，大量的廠房、倉(cāng)庫(kù)等經(jīng)營(yíng)性用房以及村民建設(shè)的住宅，則很難補(bǔ)辦規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)。

而且，即便是能夠補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)的“公益性”建筑物，要想各種手續(xù)補(bǔ)辦齊全，也是難上加難。補(bǔ)辦建設(shè)用地、建設(shè)工程規(guī)劃等各種手續(xù)，會(huì)涉及眾多部門(mén)和法律關(guān)系，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。后續(xù)補(bǔ)辦手續(xù)需要依照《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政許可法》等多部法律法規(guī)辦理用地、規(guī)劃等審批手續(xù)和土地、房產(chǎn)登記手續(xù)，需要符合建筑質(zhì)量安全、消防安全、環(huán)境保護(hù)等諸多條件，還需要土地、規(guī)劃、建設(shè)、消防、環(huán)保、發(fā)改、公安、城管等多個(gè)監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)配合。如果沒(méi)有具有綜合性相關(guān)審批職能的縣級(jí)以上人民政府的出面協(xié)調(diào)，僅憑地上違法建筑物的管理者（多為基層屬地政府）的權(quán)限，絕不可能補(bǔ)辦成功。

上述三個(gè)問(wèn)題環(huán)環(huán)相扣，正是因?yàn)榱P沒(méi)決定案件強(qiáng)制執(zhí)行難，地上違法建筑物仍由違法用地人占用，屬地政府的管理則流于形式。除極少數(shù)具有“公益性”或“集體公用性”的建筑物能補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)外，絕大多數(shù)違法建筑物則不能補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，其違法狀態(tài)一直持續(xù)，這樣，對(duì)其管理利用則處于“灰色”和“放任自流”狀態(tài)。

二、存在問(wèn)題的原因分析

罰沒(méi)地上違法建筑物后，出現(xiàn)上述申請(qǐng)法院執(zhí)行難、補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)難、處置管理難的問(wèn)題，背后均有其具體的歷史原因。

（一）申請(qǐng)法院執(zhí)行難的原因分析

歸納起來(lái)，法院不予執(zhí)行的理由主要有兩點(diǎn)：一是沒(méi)有可供執(zhí)行的內(nèi)容；二是沒(méi)有執(zhí)行依據(jù)。

1.沒(méi)有可供執(zhí)行的內(nèi)容。如果僅僅從地上違法建筑物沒(méi)收后的法律效果來(lái)講，的確沒(méi)有可供執(zhí)行的內(nèi)容，依據(jù)《物權(quán)法》第28條的規(guī)定②，在沒(méi)收決定生效時(shí)，地上違法建筑物的權(quán)屬已歸屬?lài)?guó)家所有。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)可以依據(jù)生效的沒(méi)收決定，辦理建筑物的權(quán)屬登記，違法用地當(dāng)事人是否配合，在所不問(wèn)，不受任何影響。

2.沒(méi)有執(zhí)行依據(jù)。此類(lèi)案件的司法強(qiáng)制執(zhí)行，涉及先將罰沒(méi)建筑物中的人員清理出來(lái)。但是，一些法院認(rèn)為，強(qiáng)制將違法用地行為人從建筑物里清理出來(lái)，法院沒(méi)有執(zhí)行依據(jù)。從違法用地、違法建設(shè)的實(shí)際狀況來(lái)看，地上違法建筑物雖然被沒(méi)收后歸屬?lài)?guó)家所有，但是，土地使用權(quán)仍然歸屬違法用地當(dāng)事人享有。這是因?yàn)?，違法用地當(dāng)事人往往通過(guò)承包或租賃合同，獲得土地使用權(quán)；沒(méi)收決定作出后，包括在沒(méi)收決定生效后，原發(fā)包人或出租人往往并沒(méi)有與違法用地當(dāng)事人解除合同，當(dāng)然，他們之間本來(lái)就存在千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)聯(lián)。這樣，違法用地當(dāng)事人一直“享有”土地使用權(quán)，那么，添附在土地之上的地上物，自然也歸屬違法用地當(dāng)事人繼續(xù)“享有”，從而，拒不騰退土地、交出房屋。也就是說(shuō)，只要發(fā)包人或出租人不與違法用地當(dāng)事人解除合同，或者宣告他們之間的承包或租賃合同無(wú)效，那么，強(qiáng)制將違法用地當(dāng)事人搬離房屋、騰退土地，就沒(méi)有充足的依據(jù)。

違法用地當(dāng)事人是否繼續(xù)“享有”土地使用權(quán)？這取決于其所簽訂的承包或租賃合同的效力狀況。這又可區(qū)分為兩種情形：一是合同條款約定可以從事非農(nóng)建設(shè)，這屬于違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于自始無(wú)效的合同；當(dāng)事人如對(duì)合同效力有爭(zhēng)議，可請(qǐng)求仲裁機(jī)構(gòu)或法院確認(rèn)（確權(quán)之訴）。二是合同條款雖約定須從事農(nóng)業(yè)用途事項(xiàng)，但承包人或租賃人后來(lái)從事了非農(nóng)建設(shè)，則構(gòu)成根本違約（同時(shí)也是違法行為），致使合同目的不能達(dá)到，發(fā)包人或出租人可單方解除合同；當(dāng)事人如對(duì)合同解除有爭(zhēng)議，可請(qǐng)求仲裁機(jī)構(gòu)或法院確認(rèn)解除合同的效力。

既然執(zhí)法部門(mén)作出沒(méi)收決定，違法用地當(dāng)事人在農(nóng)用地上從事非農(nóng)建設(shè)的事實(shí)狀態(tài)，是毋庸置疑的，證據(jù)也是確鑿的，其所簽訂的承包或租賃合同的效力狀況，要么是無(wú)效的，要么是應(yīng)當(dāng)法定解除的。亦即，從應(yīng)然層面講，其無(wú)權(quán)保有土地使用權(quán)。但是，實(shí)際情況紛繁復(fù)雜、千差萬(wàn)別，這又需要區(qū)分各種事實(shí)類(lèi)型，分別加以說(shuō)明：第一種情形，村委會(huì)在其自有的村集體土地上新建建筑物，本身?yè)碛型恋厮袡?quán)和使用權(quán)，即使地上違法建筑物被沒(méi)收了，其仍然享有土地所有權(quán)和使用權(quán)。第二種情形，村民在其家庭聯(lián)產(chǎn)承包地或自留地上新建建筑物，即使地上違法建筑物被沒(méi)收了，其仍然享有土地所有權(quán)和使用權(quán)。

上述兩種情形，屬于未批擅建類(lèi)型，違法用地當(dāng)事人本身享有所有權(quán)或土地使用權(quán)，在第二種情形中，即使村民從事了非農(nóng)建設(shè)，其與村委會(huì)所簽訂土地承包合同亦不得被解除，因?yàn)槌邪爻休d了村民的基本生存權(quán)。第三種情形，違法用地當(dāng)事人承包或租賃了村委會(huì)的土地，或者是經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租獲得的承包地或承租地，之后在受讓來(lái)的農(nóng)用地上從事非農(nóng)建設(shè)。在這種情形中，從承包合同或租賃合同的應(yīng)然效力來(lái)講，應(yīng)當(dāng)是具備法定解除條件而終止合同，違法用地當(dāng)事人不再享有土地使用權(quán)。然而，事實(shí)上，村委會(huì)與違法用地當(dāng)事人是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作”關(guān)系，一個(gè)出地，一個(gè)出錢(qián)，兩者有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)聯(lián)，村委會(huì)往往是支持、同意或者默許承包人或承租人從事非農(nóng)建設(shè)，因?yàn)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)往往要比農(nóng)業(yè)附加值高得多。當(dāng)?shù)厣线`法建筑物被沒(méi)收時(shí)，村委會(huì)總是極力保住“土地使用權(quán)”，不愿意解除合同，即使經(jīng)歷合同解除確權(quán)之訴，也總是極力主張合同有效。

通過(guò)上述分析，我們發(fā)現(xiàn)，從實(shí)際情況來(lái)看，上述三種情形中的違法用地當(dāng)事人絕大多數(shù)仍然享有“土地使用權(quán)”，在“房地一體流轉(zhuǎn)主義”法律慣例下，“房隨地走”，或者“地隨房走”，人民法院將其從其享有“地權(quán)”的房屋中“趕走”，可謂沒(méi)有充足的執(zhí)行依據(jù)。由此看來(lái)，將承包或租賃合同解除落到實(shí)處，將是解決執(zhí)行難的關(guān)鍵所在。

（二）補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)難的原因分析

補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)難的原因主要是,在舊法體制下，補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)的空間余地很小。

根據(jù)原《土地管理法》第43條的規(guī)定，集體土地只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，并且一般不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，除非被征收為國(guó)有。不僅如此，違法用地建筑物沒(méi)收后屬于國(guó)家所有，而建筑物所占用的集體土地卻仍是農(nóng)民集體所有，這就出現(xiàn)了地上物和土地的所有者不一致的情況，產(chǎn)生了國(guó)有資產(chǎn)占用集體土地如何處置的問(wèn)題。在處置時(shí)，不僅要考慮用地計(jì)劃、指標(biāo)以及建筑物的消防、安全、環(huán)保、城鄉(xiāng)規(guī)劃等問(wèn)題，還需要解決土地和地上物所有者分離的問(wèn)題。如果按照“地隨房走”的思路，只能依法將集體土地征收國(guó)有。但根據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》的規(guī)定，依法征收土地必須是為了“公共利益的需要”，并依法給予必要的合理的補(bǔ)償。這決定了土地征收的模式不能適用于所有被沒(méi)收建筑物的情形，舊法制體系下，只有集體公共設(shè)施、公益性建筑物存在補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)的可能，大量的廠房、商業(yè)用房等經(jīng)營(yíng)性建筑物無(wú)法補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)。

新《土地管理法》刪除了第43、63條，農(nóng)民集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可直接入市，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，無(wú)須先征為國(guó)有建設(shè)用地，再進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。這樣一來(lái)，上述各種情形的罰沒(méi)建筑物均可補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。

（三）處置管理難的原因分析

1.罰沒(méi)資產(chǎn)處置管理在“法理”上難協(xié)調(diào)。如上所述，罰沒(méi)資產(chǎn)與其所占用的土地權(quán)屬分離，分別屬于國(guó)家所有和集體所有，違反了“房地一體流轉(zhuǎn)主義”的法律慣例，“房產(chǎn)”與“地產(chǎn)”本來(lái)天然一體，不可分離的，罰沒(méi)后其權(quán)屬分離，“各為其主”，不可能協(xié)調(diào)利用，不利于發(fā)揮“房地產(chǎn)”的功能價(jià)值。為了發(fā)揮“房地產(chǎn)”的功能價(jià)值，只能在管理利用方面盡量實(shí)現(xiàn)“房地一體”，在舊法體制下，鑒于集體土地征收為國(guó)有土地的條件、程序較嚴(yán)，只能將罰沒(méi)的房產(chǎn)劃撥給屬地政府管理利用，這是不得已而為之的權(quán)宜之計(jì)。

2.罰沒(méi)資產(chǎn)處置起來(lái)無(wú)法可依。首先，法律法規(guī)無(wú)相關(guān)規(guī)定。原《土地管理法》雖然設(shè)定了沒(méi)收違法建筑物的行政處罰，但對(duì)沒(méi)收后如何處置并未具體規(guī)定。其他法律、行政法規(guī)也沒(méi)有這方面的規(guī)定。其次，部委規(guī)章規(guī)定較為原則。2014年國(guó)土資源部制定的《國(guó)土資源行政處罰辦法》第35條對(duì)該問(wèn)題作了規(guī)定③，但該規(guī)定比較原則，并沒(méi)有規(guī)定具體的處置主體、處置方式和處置程序，在實(shí)踐中很難操作。

有的地方政府或職能部門(mén)亦制定了規(guī)范性文件，對(duì)此作了相關(guān)規(guī)定，例如，2014年，北京市國(guó)土資源局通過(guò)《關(guān)于行政處罰沒(méi)收礦產(chǎn)品、建筑物或其他設(shè)施處置工作的函》④，確立了屬地管理原則，由區(qū)縣國(guó)土分局移交區(qū)縣政府指定部門(mén)處理，或者擬定處置方案報(bào)區(qū)縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施。同時(shí)，建議各區(qū)縣政府確定罰沒(méi)資產(chǎn)具體接收部門(mén)。但是，各區(qū)縣政府并未確定罰沒(méi)資產(chǎn)具體接收部門(mén)，各區(qū)財(cái)政部門(mén)也沒(méi)有具體接管被罰沒(méi)的國(guó)有資產(chǎn)，而是通過(guò)批復(fù)等形式向?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處進(jìn)一步移交，將違法建筑物的所有權(quán)和使用權(quán)劃歸屬地政府管理。由于屬地政府并不是涉案資產(chǎn)的物權(quán)人，屬地政府只能將涉案資產(chǎn)交由資產(chǎn)所在地的村委會(huì)管理?！巴恋匚降厣衔铩保蛘摺暗厣衔餁w屬土地所有者”，這是最樸素的民法原理。

3.村委會(huì)對(duì)資產(chǎn)的管理就是“回到從前”。村委會(huì)與違法用地當(dāng)事人有天然的“好感”，他們已是經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作伙伴。違法用地當(dāng)事人之所以能夠進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，沒(méi)有村委會(huì)的同意、默許或支持是不可想象的，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)地方政府財(cái)政稅收貢獻(xiàn)較大，地方政府甚至也是默許的。一般來(lái)說(shuō)，村委會(huì)將沒(méi)收的資產(chǎn)重新返還違法用地當(dāng)事人管理使用，這樣一來(lái)，政府國(guó)有資產(chǎn)管理職能部門(mén)的管理，就會(huì)形同虛設(shè)。這是絕大部分被沒(méi)收的建筑物仍由違法用地當(dāng)事人管理使用的主要原因。

違法建筑物沒(méi)收制度并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用，因此，與其配套的相關(guān)土地法律制度必須改革創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況。

三、解決沒(méi)收制度疑難問(wèn)題的建議與對(duì)策

通過(guò)對(duì)存在問(wèn)題的原因分析，事實(shí)上，我們已經(jīng)找到了解決辦法。但是，對(duì)于深層次根本性問(wèn)題的解決，需要從法律制度上予以變革。針對(duì)不同的土地違法類(lèi)型，需要采取不同的對(duì)策。

（一）梳理土地違法類(lèi)型

土地違法形態(tài)包括國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地違法兩種形態(tài)，而農(nóng)村集體土地違法形態(tài)表現(xiàn)更為突出。進(jìn)一步而言，農(nóng)村集體土地違法又包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地違法形態(tài)，其中，農(nóng)用地違法最為突出。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)相較于第二、三產(chǎn)業(yè)，受到自然條件影響較大，而且附加值低，因此，農(nóng)村集體土地違法形態(tài)主要表現(xiàn)為改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途，在農(nóng)地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

按照新《土地管理法》第4條的規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。建設(shè)用地分為國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地；而農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括宅基地、公共設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地三種。那么，在農(nóng)地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，主要是指將農(nóng)用地擅自違法改為宅基地、公共設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

從違法用地的來(lái)源區(qū)分，違法用地形態(tài)分為自身本來(lái)就享有的土地所有權(quán)或使用權(quán)而從事非農(nóng)建設(shè)，以及通過(guò)受讓方式獲得的土地使用權(quán)而從事非農(nóng)建設(shè)；它們分別對(duì)應(yīng)著原《土地管理法》第73、76條規(guī)定的情形。

從違法主體來(lái)講，自身本來(lái)就享有的土地所有權(quán)或使用權(quán)而從事非農(nóng)建設(shè)的主體，主要是指村委會(huì)和村民；通過(guò)受讓方式獲得的土地使用權(quán)而從事非農(nóng)建設(shè)的主體，包括自然人、法人和其他組織等民事主體，它們均可能成為受讓農(nóng)地并進(jìn)而從事非農(nóng)建設(shè)的主體。

按照違法用地主體從事非農(nóng)建設(shè)的實(shí)際形態(tài)，村委會(huì)違法用地的形態(tài)主要包括公共設(shè)施用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；村民違法用地的形態(tài)主要是宅基地；通過(guò)受讓農(nóng)地進(jìn)而從事非農(nóng)建設(shè)的主體，其違法形態(tài)主要是從事經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

通過(guò)對(duì)以上違法主體的違法用地類(lèi)型的分析，通過(guò)數(shù)學(xué)排列組合方法，可以得出以下結(jié)論，即土地違法形態(tài)集中體現(xiàn)在以下五種類(lèi)型：村民將農(nóng)用地改為宅基地；村委會(huì)將農(nóng)用地改為公共設(shè)施用地；村委會(huì)將農(nóng)用地改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；受讓主體將農(nóng)用地改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；村委會(huì)與受讓人合伙將農(nóng)用地改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。出于邏輯說(shuō)理簡(jiǎn)便的需要，下文主要分析前三類(lèi)土地違法形態(tài)及其處理建議。

（二）土地違法主要形態(tài)及其處理建議

1.村民將農(nóng)用地改為宅基地的情形及處理建議。國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，必須不折不扣執(zhí)行土地用途，它是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，違反則屬于行政違法行為，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。原《土地管理法》第77條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！毙隆锻恋毓芾矸ā穼⒌?7條改為第78條，其中的“土地行政主管部門(mén)”修改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)”。如果非法占用的土地一直是農(nóng)業(yè)用途，那么，按照新法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)責(zé)令其退還非法占用的土地，限期拆除住宅。

存在疑問(wèn)的是，隨著城市化進(jìn)程的加快，假如該村民在建成住宅時(shí)，其住宅所占用的農(nóng)地規(guī)劃已調(diào)整為宅基地規(guī)劃，且符合宅基地使用條件，是否可以適用原《土地管理法》第76條呢？即“……對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施?！眻?zhí)法機(jī)關(guān)是否可以沒(méi)收住宅呢？沒(méi)收住宅是否合理呢？

原國(guó)土資源部曾就《中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案)》公開(kāi)征求意見(jiàn)，其征求意見(jiàn)稿建議將第77條改為第79條，修改為：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違法占用土地建住宅，符合土地利用總體規(guī)劃且符合宅基地使用條件的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令改正，處以罰款；符合土地利用總體規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，責(zé)令退還違法占用的土地，在違法占用的土地上新建的房屋由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處置；不符合土地利用總體規(guī)劃的，責(zé)令退還違法占用的土地，限期拆除在違法占用的土地上新建的房屋。”

但是，最終修正案并沒(méi)有采納原國(guó)土資源部的上述建議，因?yàn)樯鲜鼋ㄗh有“綁架政府”的意味，亦即，政府必須為符合宅基地使用條件但未實(shí)際取得宅基地的村民盡快分配宅基地，否則他們可能據(jù)此“未批先建”，而且建成后還要為其補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，代價(jià)只是被罰款。

我們知道，宅基地使用權(quán)是村民應(yīng)當(dāng)享有的基本生存權(quán)，新《土地管理法》規(guī)定村民享有“戶(hù)有所居”的權(quán)利。如果該村民違法占用土地建住宅，又符合申請(qǐng)宅基地的條件，那么，比較人性化的處理措施是，責(zé)令其補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)并加處罰款，而不是沒(méi)收住宅。雖然最終修正案沒(méi)有采納這樣的規(guī)定，但實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)采納這種處罰方式。

2.村委會(huì)將農(nóng)用地改為公共設(shè)施用地的情形及處理建議。幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、道路、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等是村集體不可缺少的公共基礎(chǔ)設(shè)施，假如村委會(huì)在農(nóng)用地上建成公共設(shè)施后，農(nóng)用地規(guī)劃調(diào)整公益設(shè)施用地規(guī)劃。在這種情形下，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，并處以罰款，而不是沒(méi)收公益設(shè)施。因?yàn)槿绻戳P沒(méi)的程序處理，經(jīng)過(guò)國(guó)有資產(chǎn)多層次“移交”，最終還是劃撥給“屬地”村委會(huì)管理使用。這種作法不僅多此一舉，影響效率，最終還是要補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，而且補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)后，會(huì)帶來(lái)兩個(gè)“邏輯不暢”。第一個(gè)“邏輯不暢”，將涉案土地征收為國(guó)有，這樣實(shí)現(xiàn)了房產(chǎn)、地產(chǎn)都屬于國(guó)家所有的局面，但是，國(guó)家所有的“基礎(chǔ)設(shè)施”卻只歸某一特定的村集體管理使用，是有償使用，還是無(wú)償使用？不得而知，陡增管理上的麻煩。第二個(gè)“邏輯不暢”，涉案土地不征為國(guó)有，仍為集體所有，但地上建筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)收后歸國(guó)家所有，不符合“房地一體流轉(zhuǎn)主義”的法律慣例。

3.村委會(huì)將農(nóng)用地改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的情形及處理建議。這一情形下的處理建議分為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市經(jīng)營(yíng)前后兩個(gè)階段。

一是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以前的階段。由于國(guó)家對(duì)土地用途實(shí)行嚴(yán)格管制制度，為了保持第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，嚴(yán)格限定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用途。⑤在這樣的法制背景下，各類(lèi)鄉(xiāng)村企業(yè)也就限定在與農(nóng)業(yè)有關(guān)的“大農(nóng)業(yè)”范圍，嚴(yán)禁農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)用于第二、第三產(chǎn)業(yè)。但是，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，國(guó)家政策層面又要求地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而且還下達(dá)一定的GDP增長(zhǎng)指標(biāo)，這樣，地方政府層層傳導(dǎo)壓力，村集體便在自身的土地上從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，政策與法律出現(xiàn)了矛盾沖突。由于受自身經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展水平的限制，村集體一般只能從事低端的第二、第三產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，比如，建材、家俱、造紙、印刷等加工制造類(lèi)產(chǎn)業(yè)。

在國(guó)家加強(qiáng)土地督察的背景下，村集體的這些經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其地上物便成為執(zhí)法的對(duì)象，如果符合原《土地管理法》第76條的情形，那么，村集體所從事的第二、第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)用房就會(huì)被沒(méi)收。但是，沒(méi)收后的“國(guó)有資產(chǎn)”經(jīng)過(guò)層層移交，最后由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處管理，屬地政府將它發(fā)還給村集體繼續(xù)“使用”。近年來(lái)，國(guó)家整治鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，清理低端產(chǎn)業(yè)，這些被沒(méi)收的第二、第三產(chǎn)業(yè)廠房、設(shè)施中，絕大部分又被“騰退”。所謂“騰退”就是拆除。

當(dāng)然，仍有少數(shù)被沒(méi)收的“地上違法建筑物”沒(méi)有被拆除，仍在投入使用，成為一個(gè)歷史遺留問(wèn)題。這類(lèi)“建筑物”屬于國(guó)家所有，所占土地屬于集體所有。在舊法體制下，集體經(jīng)營(yíng)性的“建設(shè)用地”及其地上物不可能補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，它是一個(gè)非?！皠e扭”的東西，是特定的歷史產(chǎn)物。

二是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以后的階段。黨的第十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接“入市”，并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)改革試驗(yàn)。新《土地管理法》取消了原法第43條⑥規(guī)定，將這一改革成果上升為法律制度。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度是一個(gè)創(chuàng)新，改變了過(guò)去農(nóng)村的土地必須征為國(guó)有才能進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，能夠?yàn)檗r(nóng)民直接增加財(cái)產(chǎn)性的收入來(lái)源。它取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”，是這次土地管理法修改的最大亮點(diǎn)。

接下來(lái)的問(wèn)題是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地蘊(yùn)含著鮮活的生命力和巨大的經(jīng)濟(jì)效益，因此，它仍將是市場(chǎng)主體競(jìng)相取得的“領(lǐng)地”，是執(zhí)法主體重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)的對(duì)象。如果未按照法律的要求使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么，法律后果是什么呢？新法對(duì)此作了規(guī)范，新《土地管理法》將原第81條改為第82條，修改為：“擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款?！笨梢?jiàn)，針對(duì)這種情形下的違法建筑物，執(zhí)法部門(mén)只能責(zé)令其限期改正，而不是拆除或沒(méi)收建筑物。

如果行政相對(duì)人在農(nóng)用地上從事非農(nóng)建設(shè)，從事的是經(jīng)營(yíng)性第二、第三產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，法律后果是什么呢？在新的歷史背景和法制環(huán)境下，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是合一的，將來(lái)甚至是“多規(guī)合一”的，規(guī)劃的編制和執(zhí)行都是嚴(yán)格的、嚴(yán)肅的，不可能朝令夕改，很難出現(xiàn)違法建筑物建成后調(diào)整土地規(guī)劃，很難出現(xiàn)違反土地規(guī)劃的情形又符合土地利用總體規(guī)劃。在新法體制下，出現(xiàn)這種情形，當(dāng)然是責(zé)令違法用地當(dāng)事人退還非法占用的土地，拆除地上物，恢復(fù)土地原狀。

然而，不可否認(rèn)的是，編制的規(guī)劃不可能是完備的，也不可能是一成不變的；時(shí)代的發(fā)展是迅猛的，個(gè)別區(qū)域的規(guī)劃仍有可能在短期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，這樣，就有可能出現(xiàn)原《土地管理法》第76條的情形，執(zhí)法部門(mén)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)違法建筑物進(jìn)行沒(méi)收呢？我們知道，罰沒(méi)違法建筑物是對(duì)違法用地行為人的一種經(jīng)濟(jì)上的懲罰，沒(méi)收違法所得和罰款也是對(duì)其在經(jīng)濟(jì)上的懲罰?！缎姓幜P法》第5條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法?！笨梢?jiàn)，行政處罰的目的是為了糾正違法行為，而不是僅僅為了懲罰。

縱觀土地執(zhí)法中的沒(méi)收制度，絕大多數(shù)罰沒(méi)案件并沒(méi)有糾正違法行為，沒(méi)有補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，違法建筑物沒(méi)收后在政府手中仍舊處于“違法”狀態(tài)，不利于法治政府的倡導(dǎo)與建設(shè)；而且從罰沒(méi)的違法建筑物的后續(xù)處置狀況來(lái)看，絕大多數(shù)被沒(méi)收的建筑物最后又被拆除了，并沒(méi)有發(fā)揮“物盡其用”的制度效用，這也說(shuō)明沒(méi)收制度是很不成功的。這是因?yàn)?，在舊法體制下，大量的違法建筑物用作經(jīng)營(yíng)性的第二、第三產(chǎn)業(yè)，它們不可能補(bǔ)辦規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)，出于對(duì)違法行為的懲罰，只有對(duì)其實(shí)施“沒(méi)收”的處罰。而在新法體制下，它們可以通過(guò)補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)的方式，得以“補(bǔ)正”，從而糾正違法行為；出于對(duì)違法行為的懲罰，在其得到“補(bǔ)正”前，可以對(duì)其作出沒(méi)收違法所得、罰款的處罰。

進(jìn)一步而言，在新法體制下，違法用地當(dāng)事人將農(nóng)用地改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從事非農(nóng)建設(shè)，如果符合土地利用總體規(guī)劃，從物盡其用的經(jīng)濟(jì)角度，從“房地一體”的法理角度，從糾正行政違法行為角度，責(zé)令其限期改正，并處以沒(méi)收違法所得和罰款的處罰。同時(shí)，限期改正，即在政府相關(guān)職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合下，限期補(bǔ)辦規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)，使違法行為得以“補(bǔ)正”，是一種理想的法治實(shí)踐境界和制度設(shè)計(jì)。這樣，也就不會(huì)出現(xiàn)沒(méi)收決定作出后，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行難、補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)難、后續(xù)處置利用難的問(wèn)題了。

綜上所述，地上違法建筑物沒(méi)收制度是特定歷史條件下的產(chǎn)物，在舊的法律框架內(nèi)，農(nóng)村集體土地不得從事經(jīng)營(yíng)性第二、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有其特定的法制背景和價(jià)值功能，即便形成違法用地、違法建設(shè)的事實(shí)，亦不能補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)；但是，法律制度作為對(duì)違法行為的懲罰，同時(shí)，從“物盡其用”和尊重社會(huì)現(xiàn)實(shí)的角度考慮，法律只能作出“沒(méi)收”和罰款的制度安排。而在新法體制下，罰沒(méi)違法建筑物的情形將不再適用；原《土地管理法》第73、76條雖然予以保留，但基本上沒(méi)有適用的合理性、必要性和可能性。

“理論是灰色的，實(shí)踐之樹(shù)常青。”法律總是滯后于社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，在農(nóng)村集體土地上從事經(jīng)營(yíng)性第二、第三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，是時(shí)代的發(fā)展和需要，地方政府適時(shí)制定相關(guān)政策，予以鼓勵(lì)和支持，從而滋生了中國(guó)鄉(xiāng)村特有的“鄉(xiāng)村工業(yè)大院”現(xiàn)象，滋生了大量的違法用地違法建設(shè)現(xiàn)象，出現(xiàn)法律與政策的沖突。隨著新《土地管理法》實(shí)施，這一現(xiàn)象將不復(fù)存在。當(dāng)然，隨著低端產(chǎn)業(yè)的調(diào)整退出，一些歷史遺留問(wèn)題隨之暴露出來(lái)，特別是被罰沒(méi)違法建筑物的“騰退拆除”問(wèn)題更是棘手，需要更大的智慧予以解決。

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①參見(jiàn)國(guó)家土地督察局2014、2015、2016、2017年土地督察公告。

②《物權(quán)法》第28條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力。”

③《國(guó)土資源行政處罰辦法》第35條規(guī)定：“國(guó)土資源主管部門(mén)作出沒(méi)收礦產(chǎn)品、建筑物或者其他設(shè)施的行政處罰決定后，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定生效后九十日內(nèi)移交同級(jí)財(cái)政部門(mén)處理，或者擬訂處置方案報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

④參見(jiàn)京國(guó)土監(jiān)函〔2014〕1179號(hào)文。

⑤原《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”

⑥原《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?/p>