各類突發(fā)事件應(yīng)對異同及健全應(yīng)急管理體系相關(guān)問題探討

李湖生教授

(中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012)

0 引言

2019年12月初開始，武漢市陸續(xù)發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，并在2020年1月迅速發(fā)展成一起特別重大傳染病疫情。這次疫情是由一種新型冠狀病毒引發(fā)，主要通過呼吸道飛沫傳播和接觸傳播，人群普遍易感，至2020年3月1日已導(dǎo)致全球50多個國家和地區(qū)的8.5萬多人感染確診、2900多人死亡，其中中國7.9萬多人感染確診、2800多人死亡[1]。對于這起沒有特效藥物、沒有有效疫苗的新發(fā)急性傳染病疫情，中國采取堅定有力的綜合性非藥物干預(yù)措施，有效切斷病毒傳播途徑，遏制住了疫情快速傳播流行進程，同時對感染患者提供對癥治療，為世界提供了疫情防控的中國經(jīng)驗，受到世界衛(wèi)生組織專家組的充分肯定[2]。

習(xí)近平總書記在2月3日主持召開中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話指出，“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力?！睂τ谶@起傳染病疫情防控中暴露出的疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中存在的問題[3]，以及在應(yīng)急管理法律法規(guī)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、處置應(yīng)對、物資保障等方面的經(jīng)驗教訓(xùn)等[4-9]，許多專家學(xué)者開始從多方面、多角度進行反思總結(jié)。

應(yīng)急管理是一個內(nèi)涵和外延都十分廣泛的綜合性概念，具有涉及領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)鏈條長、社會期望高、工作難度大等特點，健全國家應(yīng)急管理體系是當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)、也是一項需要從長計議的大事。本文主要分析不同類別突發(fā)事件應(yīng)對的異同之處，探討在構(gòu)建和完善應(yīng)急管理體系時需要考慮的對象、目標(biāo)、責(zé)任主體、運行機制和保障條件等問題，并提出一些目前亟待解決的問題及相關(guān)建議。

1 各類突發(fā)事件應(yīng)對的不同

1.1 危險源的性質(zhì)不同

我國突發(fā)事件應(yīng)對法按其產(chǎn)生的原因?qū)⒏黝愅话l(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。自然災(zāi)害的危險源(致災(zāi)因子)主要是自然系統(tǒng)(氣象、地球物理等)中的致災(zāi)因素；事故災(zāi)難主要是人造系統(tǒng)(技術(shù)、系統(tǒng)、設(shè)施、裝置等)失效或故障等因素；公共衛(wèi)生事件包括自然和人造物質(zhì)(微生物和化學(xué)品等)對生物體的致害因素；社會安全事件則是人類社會系統(tǒng)人的行為(個體與群體)引發(fā)沖突的因素等。不同的危險源引發(fā)不同突發(fā)事件的機理存在本質(zhì)的不同，對各種危險源性質(zhì)和機理的研究也分散在自然科學(xué)、社會科學(xué)、醫(yī)學(xué)等范圍廣泛的學(xué)科領(lǐng)域，其理論基礎(chǔ)可歸溯到物理、化學(xué)、生物、心理等基礎(chǔ)學(xué)科[10]。

1.2 事件發(fā)生演化規(guī)律不同

不同的突發(fā)事件有著不同的演化規(guī)律。如地震是由于地球表層地殼不斷運動和變化，逐漸積累起巨大能量，在地殼某些脆弱地帶，造成巖層突然發(fā)生破裂或者引發(fā)原有斷層的錯動，從而引起大地震動。危險化學(xué)品爆炸事故，通常是在危險化學(xué)品生產(chǎn)、存儲、運輸、使用和廢棄等環(huán)節(jié)中存在技術(shù)和管理等方面的缺陷，而使得危險化學(xué)品發(fā)生泄漏、遇火(自熱)而引發(fā)爆炸。傳染病疫情則是各種已知或未知病原體進入人類或動物身體致病并引發(fā)疾病傳播流行。

從突發(fā)事件的一些基本特征來看，有的事件具有非常長的潛伏期(如地震)，而另一些事件則有可能是突然發(fā)生(如火災(zāi)、爆炸)；有的事件的破壞力和后果立即顯現(xiàn)(如地震和爆炸產(chǎn)生的破壞)，有的事件則是初期慢慢顯現(xiàn)、然后集中暴發(fā)(如傳染病)；有的事件持續(xù)時間很短(如建筑火災(zāi)、交通事故)，有的事件則持續(xù)時間很長(如傳染病、干旱等)；大多數(shù)事件的不利后果局限于一定的空間范圍內(nèi)，但傳染病暴發(fā)流行則可能出現(xiàn)一國和全球大流行，有些社會安全事件也會因信息傳播可出現(xiàn)類似傳染病的暴發(fā)流行。

1.3 事件應(yīng)對的具體措施不同

事件發(fā)生后的應(yīng)對，主要是盡最大可能控制危險源、搶救醫(yī)治受害人員、減輕其造成的危害后果、盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。由于不同突發(fā)事件的危險源不同，其危害后果不一樣，采取的具體應(yīng)對措施存在巨大差異。

自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，主要是通過物理、化學(xué)、輻射等方式造成人員傷亡和財物損失，也通常是采取物理、化學(xué)相關(guān)的工程技術(shù)方法進行危險源控制，對失蹤和受傷人員則通過搜救、緊急醫(yī)學(xué)救援等方法實施緊急救援，雖然受害人員數(shù)量有多有少，但總數(shù)大致是確定的，即使發(fā)生一些次生、衍生災(zāi)害，受影響人員數(shù)量總體是有限的。而傳染病暴發(fā)流行具有快速人傳人的特點，病患人數(shù)不斷出現(xiàn)甚至成幾何級數(shù)增加，一方面要避免易感人群接觸感染，另一方面要對感染者進行檢測確認(rèn)和治療，防疫隔離和醫(yī)療救治是主要措施。社會安全事件則主要是造成社會不安或動蕩，通常采取社會溝通、威懾、強制等措施平息事態(tài)，維護社會穩(wěn)定。

1.4 事件應(yīng)對所需的資源不同

自然災(zāi)害、事故災(zāi)難所需應(yīng)急資源主要是人員搜救、醫(yī)療救治、生活保障等應(yīng)急救援隊伍、裝備和物資。由于它們通常都發(fā)生在某個特定地點或區(qū)域，影響范圍相對有限，持續(xù)時間也不會太長，通常通過調(diào)用物資儲備、相鄰地區(qū)緊急支援等可滿足要求。

傳染病疫情通常需要采取流行病學(xué)調(diào)查識別出每個病例的密切接觸者，并通過隔離、接種和非藥物干預(yù)措施等進行控制，如果沒有特效藥物，則對病患主要采取對癥治療，以減輕病毒引發(fā)的嚴(yán)重并發(fā)癥。當(dāng)傳染病暴發(fā)流行時，醫(yī)用口罩、隔離服、檢測器械、藥品等防疫與治療物資可能出現(xiàn)重大缺口。社會安全事件應(yīng)對所需資源主要是社會控制性資源，如警察、軍隊及其使用的裝備和器械等。

2 各類突發(fā)事件應(yīng)對的相同

2.1 危險源防控的基本理念相同

無論是什么危險源，都可以按照圖1所示的基本策略選擇和實施防控措施。該圖越靠近上部措施越有效、越靠近下部效果越不好[11]。

圖1 危險源防控基本策略

消除危險源：如果有可能，消除環(huán)境中的危險源(如可燃物、化學(xué)品、病菌、病毒等)或引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛等，是防控突發(fā)事件最有效的策略。但是，有些突發(fā)事件無法做到消除危險源，如地震、氣象災(zāi)害、生產(chǎn)過程中的一些危險物質(zhì)和危險工藝以及醫(yī)療機構(gòu)傳染病房的感染源等。

替換危險源：在不能完全消除危險源時，將某些高危、高毒、高能量、高壓力的危險源，替換成危害性較低的危險源，也可以有效減輕事件的危害性后果。

工程控制措施：主要是通過工程設(shè)計和布局規(guī)劃等將危險源與人隔離開來，如在房屋選址時遠離自然災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域，在居民區(qū)與化工廠、危險品倉庫等之間設(shè)置足夠的安全距離，將醫(yī)院傳染病房與其他病區(qū)隔離開來，高等級生物安全實驗室采用負壓通風(fēng)系統(tǒng)等。

管理控制措施：主要是通過建立管理體系和規(guī)章制度、加強監(jiān)督管理等，使人們保持安全健康的工作方式，避免出現(xiàn)危險情況。如通過培訓(xùn)提升安全意識和技能，通過加強監(jiān)管和執(zhí)法減少違法違規(guī)行為，通過立法避免野生動物交易和食用以避免病毒進入人的身體等。

個體防護措施：通過個體佩戴各種個體防護裝備隔離、避免外部危險有害因素造成危害，如工人在工作中佩戴安全帽、安全帶、手套等，進入有毒環(huán)境時佩戴呼吸器、穿防護服，接觸傳染病人時戴醫(yī)用防護口罩、穿醫(yī)用防護服等。正確使用個體防護裝備可以為相關(guān)人員提供必要的安全保護，但這也是效率最低的辦法，并且如果使用不當(dāng)或產(chǎn)品質(zhì)量存在問題，還可能導(dǎo)致防護失效并危及人員生命和健康。

2.2 事件應(yīng)對的基本過程相同

從突發(fā)事件應(yīng)對的過程來看，可以大致分為預(yù)防、減災(zāi)、準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建等不同的階段或任務(wù)領(lǐng)域。通常預(yù)防與監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建都有一定的重疊期，而減災(zāi)、準(zhǔn)備不僅僅是在事發(fā)之前而是貫穿全過程[12]。

無論是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件還是社會安全事件，從宏觀風(fēng)險水平的角度，都有風(fēng)險較低的正常狀態(tài)、風(fēng)險升高的示警階段、風(fēng)險居高不下的危急階段、風(fēng)險逐步下降的恢復(fù)階段，如圖2(a)；傳染病暴發(fā)流行也通常有零散感染—社區(qū)集體感染—暴發(fā)流行—逐漸減少的過程，如圖2(b)；從事件造成的損失和影響(如用承災(zāi)體功能完整性表示)，也可分為維持正常功能、功能受損、功能低下或失能、功能逐漸恢復(fù)等過程，如圖2(c)。雖然對于不同的事件來說，有些階段時間長、有些階段時間短(甚至不明顯)，但總體而言，都有這樣一個演變和應(yīng)對的基本過程[10]。正是由于具有這樣相似的基本過程，才使得現(xiàn)代應(yīng)急管理有了一個基本的理論框架。

圖2 突發(fā)事件應(yīng)對基本過程

2.3 事件應(yīng)對資源的保障模式相同

不同類別、不同規(guī)模的突發(fā)事件所需的應(yīng)急資源的品種、數(shù)量可能不完全一樣。但應(yīng)急資源保障的模式具有一定的規(guī)律性，如圖3。對于損失和影響較小的一般突發(fā)事件，由本地(如縣級)資源就可以應(yīng)對，通常資源調(diào)動也比較迅速，短時間就可以處理完；對于較大一些突發(fā)事件，本地資源可能存在一定缺口，需要調(diào)動周邊區(qū)域(如市級)的資源給予支援，但可能會有一定時間的滯后；對于更嚴(yán)重的重大突發(fā)事件，則需要調(diào)動更大范圍(如省級)的資源給予支援，資源保障滯后的時間會更長；對于十分嚴(yán)重的特別重大突發(fā)事件，往往可能需要在全國范圍內(nèi)調(diào)動資源給予支援，其所需時間可能會更長[13]。有時，事件所需資源遠遠超出全國的所有存量，就必須通過社會動員和緊急生產(chǎn)進行保障，有時需要緊急進口甚至請求國際支援，如此次新型冠狀病毒疫情應(yīng)對中的醫(yī)用口罩和防護服等醫(yī)療防疫資源。

圖3 突發(fā)事件應(yīng)急資源需求與保障基本過程

突發(fā)事件應(yīng)對中所需的一些通用性保障手段，如通信、信息、緊急運輸、生活救助、社會治安、網(wǎng)絡(luò)輿情等，其資源可以通用、保障模式也基本相同。

2.4 事件應(yīng)對的指揮協(xié)調(diào)模式相同

突發(fā)事件應(yīng)對的指揮協(xié)調(diào)，可適用通常的“計劃—指揮—協(xié)調(diào)—控制”模式，如圖4。該指揮協(xié)調(diào)模式是以對事件的信息采集和分析為基礎(chǔ)，根據(jù)一定的目標(biāo)要求，制定行動計劃，通過指揮協(xié)調(diào)調(diào)動所需資源并實施行動計劃，達成對突發(fā)事件形態(tài)和后果進行控制的目的。

圖4 突發(fā)事件指揮協(xié)調(diào)控制基本過程

2.5 事件應(yīng)對的分級模式基本相同

為了統(tǒng)一人們對突發(fā)事件預(yù)警和響應(yīng)的基本認(rèn)識，一般通過法律法規(guī)或應(yīng)急預(yù)案對各類突發(fā)事件規(guī)定一定等級以及啟動預(yù)警和響應(yīng)的級別，并可用一定的顏色進行標(biāo)識，以方便公眾理解和作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，如圖5。

圖5 突發(fā)事件—預(yù)警—響應(yīng)分級的概念

目前我國突發(fā)事件應(yīng)對法和國家總體應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、造成損失、危害程度、可控性和影響范圍等因素，將其分為特別重大、重大、較大和一般四級。

在事件發(fā)生之前，如果有征兆或證據(jù)表明危險正在迫近、事件即將發(fā)生，則有關(guān)部門要采取一定的方式向公眾及其他機構(gòu)發(fā)出預(yù)警，以便提前采取防范和準(zhǔn)備措施。過去，在我國沿海一帶曾經(jīng)使用(至今在香港、澳門仍在用)在高處懸掛不同形狀的“風(fēng)球”警示不同大小的臺風(fēng)(熱帶氣旋)即將到來。目前，我國各級各類應(yīng)急預(yù)案通常根據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，將預(yù)警分為I級、II級、III級和IV級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標(biāo)示，表示即將發(fā)生的突發(fā)事件等級為特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較重或一般。但不同類別突發(fā)事件預(yù)警級別的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不一樣，通常由相關(guān)突發(fā)事件的牽頭部門負責(zé)制訂。

事件嚴(yán)重程度和影響范圍等不同，其應(yīng)對需要調(diào)動的資源也不相同。突發(fā)事件都是起源于特定的地點，離事發(fā)地越近的地方政府越應(yīng)該最先組織資源進行應(yīng)對，當(dāng)其無法應(yīng)對時才逐級提升應(yīng)對的層級。因此，突發(fā)事件應(yīng)對遵循分級負責(zé)、屬地為主的基本原則。我國突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定：縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責(zé)。這就是說，不同等級的突發(fā)事件是由不同層級的政府負責(zé)應(yīng)對的，一般而言，一般事件由縣級、較大事件由市級、重大和特別重大事件由省級負責(zé)應(yīng)對，國家對省級給予指導(dǎo)和支援，但如果省級無法有效應(yīng)對，則由國家負責(zé)應(yīng)對[13]。

各級政府對所負責(zé)應(yīng)對的突發(fā)事件，根據(jù)組織指揮和資源調(diào)動的需要，將啟動響應(yīng)的程度也進行分級，即應(yīng)急響應(yīng)分級，通常由高到低分為：一級、二級、三級、四級，一級為最高級別，這通常意味著區(qū)域內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)人出面組織指揮、全部可用資源需投入應(yīng)對。

需要說明的是，在過去的一些專項應(yīng)急預(yù)案中簡單地把突發(fā)事件等級與響應(yīng)等級關(guān)聯(lián)起來，認(rèn)為特別重大、重大、較大和一般事件分別應(yīng)由國家、省、市、縣級政府負責(zé)應(yīng)對，相應(yīng)地分別啟動一級、二級、三級、四級響應(yīng)，這其中存在一定的概念錯誤。從此次新型冠狀病毒疫情應(yīng)對中就能很清楚地看出明確區(qū)分這些概念的必要性和重要性，比如，武漢是疫情的暴發(fā)起源地，理應(yīng)率先啟動最高響應(yīng)等級，其它受影響地方根據(jù)本地疫情啟動相應(yīng)響應(yīng)等級，湖北省、國家分別根據(jù)湖北和全國疫情情況啟動響應(yīng)等級。

3 健全應(yīng)急管理體系相關(guān)問題

應(yīng)急管理體系是國家治理體系的重要組成部分。對于一個特定的社會治理對象(如突發(fā)事件)，如何設(shè)計有效的治理體系，重點是要解決治理對象、治理目標(biāo)(期望效果)、治理主體(由誰治理)、治理方法(如何治理)、治理手段(用什么治理)等問題。健全應(yīng)急管理體系實際上也主要是要妥善解決這樣五個方面的問題.下面分別進行簡要討論。

3.1 應(yīng)急管理的對象問題

應(yīng)急管理的對象就是通常所說的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類突發(fā)事件。從學(xué)術(shù)研究的角度，大家通常愿意使用“大應(yīng)急”、“大安全”和“全災(zāi)種”等概念，但在社會治理中這涉及部門職能劃分和統(tǒng)籌機制設(shè)計問題，就不是那么簡單。世界各國對于應(yīng)急管理的對象、范圍和部門職能設(shè)置也是各不相同，并沒有一個統(tǒng)一的模式。

我國在2003年“非典”之前，采取的是由不同的部門分別負責(zé)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)對的模式。在2005年發(fā)布的國家總體應(yīng)急預(yù)案，才首次提出突發(fā)公共事件的概念，將四大類突發(fā)事件統(tǒng)一起來，并明確國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并在國務(wù)院辦公廳設(shè)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。這其實是在國務(wù)院增加了一頂“帽子”(統(tǒng)籌)，而“身子”(應(yīng)對)仍然是各相關(guān)部門?！懊弊印迸c“身子”不完全統(tǒng)一，帶來了統(tǒng)籌與應(yīng)對之間不能完全同步等問題，重特大事件應(yīng)對主要還是靠中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志出面組織協(xié)調(diào)。

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，組建了應(yīng)急管理部，并把國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室相關(guān)職能整合到了新組建的應(yīng)急管理部。由于應(yīng)急管理部主要是負責(zé)自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故(但也只是一部分)的應(yīng)對，生態(tài)環(huán)境類事件以及公共衛(wèi)生事件和社會安全事件并不屬于應(yīng)急管理部的職責(zé)范圍，因此，原國務(wù)院應(yīng)急辦對四大類突發(fā)事件進行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職能并沒有完全保留下來。應(yīng)急管理部嚴(yán)格來說只是災(zāi)害事故應(yīng)急管理部門。從一年多來的實踐效果來看，應(yīng)急管理部在災(zāi)害事故應(yīng)急管理方面已形成了預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)害救助等全過程的機制，災(zāi)害事故處置效率明顯提升，取得的成效有目共睹。

但不可否認(rèn)的是，機構(gòu)改革后對四大類突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能確實是弱化了。目前，是否有必要繼續(xù)保留四大類突發(fā)事件綜合應(yīng)急管理的概念，并設(shè)計一定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，還是自此之后明確災(zāi)害事故、生態(tài)環(huán)境事件、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件由不同部門分別進行管理，是一個急待探討和解決的問題，這也是國家總體應(yīng)急預(yù)案修訂和應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃編制面臨的重要問題。許多專家學(xué)者建議，應(yīng)繼續(xù)保留綜合應(yīng)急管理的概念，并建議在黨中央或國務(wù)院層面設(shè)立中央或國家應(yīng)急管理委員會，由應(yīng)急管理部承擔(dān)其辦公室職能，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類突發(fā)事件的信息值守、綜合預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備和資源保障等共同性問題[9]。

3.2 應(yīng)急管理的目標(biāo)問題

應(yīng)急管理要堅持以人民為中心的思想，切實做到以人為本，以保護人的生命安全和健康為核心目標(biāo)，盡最大努力避免發(fā)生威脅人的生命安全和健康的各類突發(fā)事件。但在一個高度復(fù)雜、風(fēng)險無處不在的現(xiàn)代社會，防控各類突發(fā)事件是一項十分艱巨的任務(wù)。這需要在全社會的所有工作中都牢固樹立和貫徹落實預(yù)防為主、安全第一、底線思維、防抗救相結(jié)合等先進理念，并轉(zhuǎn)化為具體工作目標(biāo)和考核評價指標(biāo)。通過制定短、中、長期的戰(zhàn)略和建設(shè)規(guī)劃，提出切實可行的細化目標(biāo)和指標(biāo)，持續(xù)投入人力、財力、物力，對效果進行及時客觀的評估，并根據(jù)實際情況適時作出調(diào)整。只有將愿景、理念、目標(biāo)、計劃、任務(wù)、評估等緊密結(jié)合起來，通過全社會的共同努力，才能逐步實現(xiàn)理想的目標(biāo)。

3.3 應(yīng)急管理的責(zé)任主體問題

現(xiàn)代復(fù)雜社會的有效運轉(zhuǎn)依靠的是細致的社會分工。各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理也離不開從公眾、企事業(yè)單位、社會組織到各級政府部門等各類主體的分工協(xié)作。但應(yīng)急管理也屬于政府公共服務(wù)的重要職能，政府在應(yīng)急管理中承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理等責(zé)任?，F(xiàn)代社會政府部門都是采取“條塊結(jié)合”的方式，“條”是專業(yè)性部門，“塊”是各級地方政府?！皸l”與“條”、“條”與“塊”的劃分及其相互之間的關(guān)系，構(gòu)成了世界上千差萬別的政府體制形式。

應(yīng)急管理“條”與“條”如何劃分。從前面所述的不同突發(fā)事件在危險源性質(zhì)、演化規(guī)律、應(yīng)對措施和所需資源方面存在很大差異的角度，不同的突發(fā)事件應(yīng)該由不同的部門(“條”)進行管理，即“條”越細越能體現(xiàn)專業(yè)性；但從各類突發(fā)事件的共同性特點的角度，應(yīng)該盡量由一個或少數(shù)部門進行綜合管理，這樣可以更好地發(fā)揮資源效率，減少部門與部門之間協(xié)調(diào)的成本。我國2018年的機構(gòu)改革，將自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)和消防救援等相關(guān)職能整合組建應(yīng)急管理部門，主要是因為災(zāi)害事故的后果相似、應(yīng)急救援的隊伍和所需資源相似，整合在一起可以提高效率，有其科學(xué)合理性；而公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的后果及應(yīng)對資源有它們自身的特點，與災(zāi)害事故存在較大區(qū)別，將它們保留在日常防范性工作部門是更合理的。此外，在自然災(zāi)害預(yù)防、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面的職能也仍然保留在相關(guān)行業(yè)部門和機構(gòu)，與應(yīng)急管理部門在“防”與“救”之間也存在一定的職能交叉和重疊，也需要統(tǒng)籌協(xié)同配合?！皸l”與“條”的劃分，并沒有統(tǒng)一的模式或絕對的好壞標(biāo)準(zhǔn)，最重要的還是通過明確職責(zé)范圍，并通過適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，盡量實現(xiàn)機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。如，在國際上，日本是將災(zāi)害救助、安全監(jiān)管、公共衛(wèi)生等職能統(tǒng)一由厚生勞動省負責(zé)，但氣象、地震和海嘯等監(jiān)測預(yù)警是由氣象廳負責(zé)；美國的災(zāi)害事故應(yīng)急、反恐防恐等職能統(tǒng)一由國土安全部負責(zé)，其內(nèi)設(shè)獨立機構(gòu)聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)負責(zé)全災(zāi)種的應(yīng)急管理，但安全與健康監(jiān)管則是由勞工部下設(shè)聯(lián)邦職業(yè)安全與健康監(jiān)管局(OSHA)和聯(lián)邦礦山安全健康監(jiān)察局(MSHA)等負責(zé)，公共衛(wèi)生事件由美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部(HHS)和美國疾病控制與預(yù)防中心(CDC)等負責(zé)。

應(yīng)急管理“條”與“塊”如何協(xié)調(diào)?！皸l”的自上而下的指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職能，代表的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，其權(quán)威來源于法律法規(guī)及其對人事任免、財政稅收等事權(quán)財權(quán)的劃分?！皦K”代表的地方屬地管理的權(quán)力與職責(zé)。從突發(fā)事件應(yīng)對的時效性角度，需要盡快在最低的行政層級進行處置，所以強調(diào)地方政府的“屬地管理”責(zé)任；從加強對突發(fā)事件應(yīng)對資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，日常性預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)督管理角度，需要上級政府部門對下級政府部門有較強的協(xié)調(diào)和約束力，這就是某些行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭小按怪惫芾怼被颉半p重管理”的原因。應(yīng)急管理工作的特點決定了必須堅持“分級負責(zé)、屬地管理”原則，但不同層級在不同類別突發(fā)事件應(yīng)對不同環(huán)節(jié)的權(quán)力、責(zé)任、程序等，需要通過法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案等作出清晰的規(guī)定。特別是在“塊”中處于最底層的城鄉(xiāng)社區(qū)，包括城市街道、社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等，承擔(dān)著大量具體的日常性工作，它們與“條”之間的關(guān)系被形象而無奈地形容為“上面千根線、下面一根針”，基層社區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)和職能如何設(shè)置也是亟待研究解決的問題。

政府與企事業(yè)單位、社會組織的職能劃分。企事業(yè)單位的應(yīng)急管理職責(zé)一般通過相關(guān)法律法規(guī)予以明確，政府通過監(jiān)管執(zhí)法確保其履行相應(yīng)的職責(zé)。對于社會組織，特別是公益性、志愿性社會組織，法律法規(guī)通常沒有明確其應(yīng)急管理職責(zé)，但現(xiàn)代社會中，許多個人和組織愿意積極主動參與應(yīng)急管理事務(wù)，并在一些突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮著越來越重要的作用。政府應(yīng)通過制定法律法規(guī)和政策，鼓勵其發(fā)展、規(guī)范其運作，并引導(dǎo)其積極有序參與突發(fā)事件應(yīng)對行動。

3.4 應(yīng)急管理的運行機制問題

應(yīng)急管理運行機制主要是指規(guī)范各類應(yīng)急管理責(zé)任主體行為和保障應(yīng)急管理體系有效運行的法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、預(yù)案等。

應(yīng)急管理法律是規(guī)范各類應(yīng)急管理責(zé)任主體行為及其相互關(guān)系的規(guī)則基礎(chǔ)。我國已初步構(gòu)建起了以憲法為總綱，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為“龍頭”，以各行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理相關(guān)法律為骨干，以各類相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為支撐的應(yīng)急管理法律體系。但總體來看，我國應(yīng)急管理法律體系還不是很完善，主要體現(xiàn)在綜合性法律不健全、配套法規(guī)不完善、法律法規(guī)的可操作性不強、相互之間銜接不緊密、修訂完善不及時等方面。特別是一些法律法規(guī)的規(guī)定只提出原則性要求，對涉及的許多事項并沒有規(guī)定責(zé)任主體、機構(gòu)設(shè)置、人員配備和資金保障等必要條件[5]，使得一些法律法規(guī)的規(guī)定難以真正得到落實，執(zhí)法主體、執(zhí)法條件和執(zhí)法程序也存在許多不明確、不具備、不規(guī)范等問題。在實際工作中，大量依靠政策文件推動和規(guī)范相關(guān)工作，甚至存在一些“以文代法”現(xiàn)象。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是法律法規(guī)的延伸和具體化，是開展應(yīng)急管理相關(guān)工作的管理和技術(shù)性基準(zhǔn)。我國與應(yīng)急管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范涉及行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛、數(shù)量也很龐大，但由于管理機構(gòu)分散且變化頻繁，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性不足，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之間存在缺失、交叉、重復(fù)、矛盾等問題，一些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)容過時、長期沒有修訂，無法滿足甚至影響相關(guān)工作開展。標(biāo)準(zhǔn)化管理機構(gòu)分散、工作程序不統(tǒng)一，主管部門、標(biāo)委會之間存在“各自為政”等情況。

應(yīng)急預(yù)案是為有效應(yīng)對突發(fā)事件而預(yù)先制定的工作方案。從2004年我國制定并發(fā)布國家總體應(yīng)急預(yù)案以來，各級政府及其部門、企事業(yè)單位和基層社區(qū)等普遍編制了不同類別的應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建起了“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。但不少應(yīng)急預(yù)案也存在編制過程不規(guī)范、風(fēng)險分析和資源調(diào)查不深入、組織體系不健全、響應(yīng)程序和對策措施不具體、保障條件不落實、培訓(xùn)演練不到位等問題，以致預(yù)案的針對性、操作性、實用性不強。在進一步改進完善應(yīng)急預(yù)案編制和管理工作的同時，也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，應(yīng)急預(yù)案僅僅是一份針對事先設(shè)想的事件情景而制定的規(guī)范性文件，其重點是預(yù)先規(guī)定組織指揮體系和相關(guān)人員職責(zé)、監(jiān)測預(yù)警、分級響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序、一般應(yīng)對措施、應(yīng)急準(zhǔn)備和資源保障要求等內(nèi)容，其作用主要是指導(dǎo)應(yīng)急準(zhǔn)備和規(guī)范相關(guān)職責(zé)和程序，它不可能是事件發(fā)生后可“照本宣科”執(zhí)行的操作手冊[13]。平時應(yīng)該通過制定與預(yù)案配套的工作手冊分解落實具體工作崗位、人員、職責(zé)、內(nèi)容和流程，并通過培訓(xùn)演練提升人員素質(zhì)和能力，通過應(yīng)急能力建設(shè)提升資源保障水平，在事件發(fā)生后根據(jù)實際情況將預(yù)案的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化為事件行動方案，這樣才能真正體現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的價值。

3.5 應(yīng)急管理的保障條件問題

應(yīng)急管理的保障條件主要是應(yīng)急管理所需的人力、財力、物力等，其關(guān)鍵是要具備應(yīng)對各類突發(fā)事件所需的應(yīng)急能力。應(yīng)急能力有不同層面的含義。從宏觀層面來看，如防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，即事件預(yù)防能力、減災(zāi)能力、監(jiān)測預(yù)警能力、應(yīng)急處置與救援能力和恢復(fù)重建能力等。從能力主體層面來看，包括領(lǐng)導(dǎo)指揮決策能力、干部隊伍執(zhí)行能力、救援隊伍行動能力、社會協(xié)同參與能力、公眾自救互救能力等。從操作性功能層面來看，包括指揮協(xié)調(diào)、信息獲取、人員搜救、醫(yī)學(xué)救援、災(zāi)害救助、消防救援、核生化救援、工程搶險、資源保障、通信保障、交通運輸保障、社會秩序保障、新聞宣傳和輿情應(yīng)對等，每項應(yīng)急能力由人員、裝備、物資、領(lǐng)導(dǎo)、計劃、培訓(xùn)、演練和評估等基本要素構(gòu)成[14]。加強應(yīng)急能力建設(shè)，不能僅止于在宏觀和抽象層面強調(diào)，而必須從操作性功能層面深入分析能力需求及構(gòu)成，根據(jù)風(fēng)險評估和情景構(gòu)建等預(yù)測和規(guī)劃應(yīng)急能力目標(biāo)要求，明確相關(guān)能力建設(shè)的牽頭和參與部門機構(gòu)，通過持續(xù)的人力、財力、物力投入，使各項應(yīng)急能力達到并保持在一定的目標(biāo)水平，才算是真正做好了應(yīng)急準(zhǔn)備。只有做好充分的應(yīng)急準(zhǔn)備，才能快速有效地應(yīng)對各類突發(fā)事件，最大限度減少突發(fā)事件造成的生命、健康和財產(chǎn)損失。

4 結(jié)論

(1)各類突發(fā)事件應(yīng)對在危險源的性質(zhì)、事件發(fā)生演化規(guī)律、事件應(yīng)對的具體措施及所需資源等方面存在顯著的不同，越深入到具體的操作層面其差異性越大、專業(yè)性要求越高。

(2)各類突發(fā)事件應(yīng)對中存在危險源防控基本理念、事件應(yīng)對基本過程、應(yīng)對資源保障模式、指揮協(xié)調(diào)模式、分級預(yù)警和響應(yīng)模式等方面的相似性，通過綜合應(yīng)急管理統(tǒng)籌資源可以提升管理效率，這也正是現(xiàn)代應(yīng)急管理理論和學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)。

(3)應(yīng)急管理體系是國家治理體系的重要組成部分。健全應(yīng)急管理體系并沒有現(xiàn)成的模式或最優(yōu)的方案，只有根據(jù)實際情況，深入研究和妥善解決應(yīng)急管理體系的對象、目標(biāo)、責(zé)任主體、運行機制和保障條件等方面的問題，才能構(gòu)建起符合國情的應(yīng)急管理體系，同時，必須通過持續(xù)的應(yīng)急能力建設(shè)才能做好應(yīng)急準(zhǔn)備，從而最終達成國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。