政社關(guān)系視角下的我國(guó)職業(yè)足球“平等—協(xié)作”治理模式研究

胡佳澍，叢湖平，黃海燕

伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和全球市場(chǎng)化的發(fā)展，職業(yè)體育呈現(xiàn)出旺盛的生命力。從歐洲五大聯(lián)賽到北美四大聯(lián)盟的發(fā)展來看，源于職業(yè)體育各行為主體在市場(chǎng)交易與博弈進(jìn)程中形成共同的價(jià)值理念，調(diào)適、優(yōu)化聯(lián)賽制度所構(gòu)建的治理模式，已成為一種參照模式[1]，并引領(lǐng)國(guó)際職業(yè)體育的發(fā)展。

我國(guó)職業(yè)體育根植于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、商業(yè)文化特征等宏觀政策結(jié)構(gòu)，同時(shí)又受到現(xiàn)代西方職業(yè)體育治理經(jīng)驗(yàn)的重要影響。因此，在不同發(fā)展階段，程度不同地呈現(xiàn)間隔性的鐘擺特征，形成了獨(dú)特的治理模式?？v觀我國(guó)職業(yè)化改革，自20 世紀(jì)90年代中期開始探索，到逐步實(shí)現(xiàn)中國(guó)足球協(xié)會(huì)（隸屬足球管理中心）搭建職業(yè)聯(lián)賽平臺(tái)，再到成立中超公司等一系列制度調(diào)整，已經(jīng)構(gòu)建起相對(duì)完整的職業(yè)足球治理體系。于2015年先后出臺(tái)的《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》和《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》，將中國(guó)足球協(xié)會(huì)與足球運(yùn)動(dòng)管理中心脫鉤，成為獨(dú)立社團(tuán)法人。自此，作為獨(dú)立社會(huì)團(tuán)體的職業(yè)足球聯(lián)盟籌備工作正式啟動(dòng)，社會(huì)組織開始成為重要力量參與到職業(yè)足球的治理體系中，并由此帶來了政社關(guān)系的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)足球治理模式的重構(gòu)進(jìn)入了“突變”期。

基于上述狀況，本研究以我國(guó)職業(yè)足球治理模式為研究對(duì)象，近年來對(duì)國(guó)家體育總局、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、部分地方足協(xié)、中超公司、職業(yè)足球俱樂部、高校、體育媒體的管理者和執(zhí)行者等進(jìn)行多輪、多人次調(diào)研，獲取大量職業(yè)足球治理的各類事實(shí)材料。同時(shí)，借鑒治理理論，從政社關(guān)系視角對(duì)我國(guó)職業(yè)足球治理模式的基本結(jié)構(gòu)、特征及問題等進(jìn)行概括，繼而提出新時(shí)期我國(guó)職業(yè)足球治理機(jī)制改革與發(fā)展的建議。

1 我國(guó)職業(yè)足球治理模式的演進(jìn)

治理模式是各相關(guān)主體的聯(lián)系而形成的一種整體性制度結(jié)構(gòu)樣式，包括制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制，以及它們的互動(dòng)過程[2]。不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)體育的治理模式[3]，我國(guó)職業(yè)足球治理方式具有“以政府主導(dǎo)逐漸讓渡為多元主體治理”的動(dòng)態(tài)變動(dòng)特征，并在不同階段中呈現(xiàn)“政府與社會(huì)”關(guān)系的變化結(jié)構(gòu)。

由于治理主體差異，不同研究領(lǐng)域?qū)χ卫砟Ｊ降姆诸惙椒ㄒ哺鞑幌嗤?。為了凸顯治理模式的內(nèi)在力量關(guān)系動(dòng)態(tài)變動(dòng)特征，本研究依據(jù)任澤濤[4]關(guān)于政府-社會(huì)不同關(guān)系的4 模式劃分法的論證邏輯展開，即按照政府治理能力和社會(huì)發(fā)育程度的高低分成4 種治理模式。（1）直接管控。當(dāng)政府治理能力和社會(huì)發(fā)育程度都比較低時(shí)，政府可以采取直接管理控制的辦法來保證社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，其結(jié)果可能導(dǎo)致政治體制用以維持自身運(yùn)行的成本越來越高。（2）自主治理。當(dāng)社會(huì)發(fā)育程度較高，而政府治理能力較低時(shí)，社會(huì)則體現(xiàn)出自我管理、自主治理的狀態(tài)，以維護(hù)自身利益和秩序。（3）協(xié)同治理。當(dāng)政府治理能力較高而社會(huì)發(fā)育程度較低時(shí)，為實(shí)現(xiàn)有效治理，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，向社會(huì)提供發(fā)揮作用的溝通渠道和參與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的關(guān)系。（4）平等協(xié)作。當(dāng)政府治理能力和社會(huì)發(fā)育程度都較高時(shí)，政府與社會(huì)之間將形成平等合作的關(guān)系，就實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)而協(xié)商決策，進(jìn)而相互監(jiān)督，對(duì)各自在治理過程中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)有清楚的認(rèn)知。這意味著，與不同治理主體的發(fā)育、發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)應(yīng)的治理模式有所差異，對(duì)我國(guó)職業(yè)足球治理模式的研究具有較好的借鑒作用。

我國(guó)職業(yè)足球尚處在發(fā)展過程中，其治理模式的動(dòng)態(tài)變動(dòng)涉及跨組織層級(jí)、跨政策領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)，故而治理主體具有多樣性。體育行政部門在職業(yè)足球治理過程中發(fā)揮宏觀政策制定和指導(dǎo)的作用，中國(guó)足球協(xié)會(huì)承擔(dān)“全面負(fù)責(zé)足球項(xiàng)目的管理”“促進(jìn)俱樂部健康穩(wěn)定發(fā)展”職責(zé)[5]，由職業(yè)足球俱樂部集體形成的聯(lián)賽組織，是競(jìng)賽產(chǎn)品的生產(chǎn)者。三者共同作為職業(yè)足球的治理主體，具有異質(zhì)資源，在不同階段發(fā)揮不同作用，形成不同關(guān)系，并由此帶來了治理模式的演變，表現(xiàn)為政社關(guān)系的改變與社會(huì)自主性的發(fā)展。

1956年，為改變當(dāng)時(shí)足球運(yùn)動(dòng)水平較低的狀況，中國(guó)足協(xié)在國(guó)家體委的倡議下應(yīng)運(yùn)而生。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸個(gè)體化，足協(xié)在不同層面、不同維度上逐漸發(fā)揮相應(yīng)的社會(huì)功能。1995年，國(guó)家體委將運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的管理職能分離出來組建足球運(yùn)動(dòng)管理中心，并賦予其足球項(xiàng)目業(yè)務(wù)的權(quán)力，盡管在實(shí)踐中逐漸形成了組織同構(gòu)，但在當(dāng)時(shí)是政社分離的重要舉措。

中國(guó)足球協(xié)會(huì)的調(diào)整改革，是在政府職能轉(zhuǎn)移這一宏觀背景中展開的。2014年，《以運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革試點(diǎn)為突破口，深化體育管理體制改革的方案》提出，加大了中國(guó)足協(xié)作為單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)綜合體制改革試點(diǎn)的力度；次年，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》發(fā)布，經(jīng)過1年多的調(diào)整過渡，中國(guó)足協(xié)基本完成了脫鉤工作。調(diào)整改革后的中國(guó)足協(xié)，既是團(tuán)結(jié)全國(guó)足球組織和個(gè)人共同發(fā)展足球事業(yè)、具有公益性質(zhì)的社會(huì)組織，又是根據(jù)法律授權(quán)和體育行政部門委托管理全國(guó)足球事務(wù)、具有公共職能的自律機(jī)構(gòu)，是政府與社會(huì)兩者互動(dòng)模式與互嵌結(jié)構(gòu)重塑的體現(xiàn)。

除政社關(guān)系變化外，受宏觀環(huán)境改革開放效應(yīng)的影響和體育俱樂部對(duì)產(chǎn)權(quán)利益價(jià)值的偏好，以及西方職業(yè)體育治理模式的“示范效應(yīng)”作用，職業(yè)足球俱樂部、社會(huì)公眾及公共傳媒的“社會(huì)自主性”在各階段呈現(xiàn)出不同的特征。俱樂部多次向中國(guó)足協(xié)提出進(jìn)行成立聯(lián)盟的嘗試，在雙方力量博弈的基礎(chǔ)上，以成立中超公司一套新的運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)了階段性均衡，是社會(huì)自主性發(fā)展的重要表現(xiàn)。

隨著宏觀改革環(huán)境不斷深入，中超聯(lián)賽商業(yè)化程度的持續(xù)提升，更多社會(huì)資本涌入職業(yè)足球市場(chǎng)，進(jìn)一步激發(fā)了對(duì)其治理機(jī)制改革需求，涉及諸多主體的權(quán)利和利益均衡問題也逐漸得到重視，這種趨向?yàn)槁殬I(yè)足球管理體制改革提供了方向。2012年，職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)成立，由中超、中甲俱樂部和地方協(xié)會(huì)作為理事會(huì)成員負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)作的機(jī)制（盡管其仍屬于中國(guó)足協(xié)下屬的專項(xiàng)委員會(huì)之一），可被視為形成了職業(yè)足球聯(lián)盟的雛形。2016年5月，根據(jù)總體方案要求，職業(yè)足球聯(lián)盟的籌備工作啟動(dòng)。在這一階段中，足球俱樂部的集體行動(dòng)更加趨于理性，對(duì)一些存在爭(zhēng)議的議題都采取了協(xié)商的方式來解決。

以上分析表明，聯(lián)盟的嘗試是社會(huì)自主性緣起與發(fā)展的體現(xiàn)，是職業(yè)足球商業(yè)發(fā)展內(nèi)需與管理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾所引發(fā)的產(chǎn)物。從動(dòng)態(tài)時(shí)序的角度看，職業(yè)足球的社會(huì)自主力量在職業(yè)化初期就已經(jīng)存在，其訴求主要集中在3 個(gè)方面：（1）在制度設(shè)計(jì)上，基于產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的前提，提高聯(lián)賽的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益；（2）在權(quán)力架構(gòu)上，足球俱樂部需要有一定的決策權(quán)，提升其在賽事生產(chǎn)中的地位；（3）在自主性上，完善社團(tuán)組織的功能，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)與社會(huì)活力。

2 當(dāng)前我國(guó)職業(yè)足球治理模式的政社關(guān)系

職業(yè)足球治理模式的演進(jìn)，標(biāo)志著治理主體的利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，并在一定程度上帶來了治理績(jī)效的提升。

2.1 當(dāng)前我國(guó)職業(yè)足球的治理模式

當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)足球治理體系由體育行政部門、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、聯(lián)賽組織運(yùn)營(yíng)方和職業(yè)足球俱樂部等主體共同構(gòu)成，呈現(xiàn)出明顯的塔狀結(jié)構(gòu)（見圖1）。

圖1 當(dāng)前我國(guó)職業(yè)足球的治理模式Figure1 Current Governance Pattern of Professional Football in China

根據(jù)《關(guān)于中國(guó)足協(xié)脫鉤后各類工作事項(xiàng)調(diào)整辦理方式的實(shí)施意見》，由國(guó)家體育總局和中國(guó)足協(xié)共同辦理的工作事項(xiàng)（如各級(jí)國(guó)家隊(duì)的備戰(zhàn)計(jì)劃、賽季賽風(fēng)和反興奮劑工作、對(duì)國(guó)務(wù)院體育行政部門代表在中國(guó)足協(xié)任職的考核等）要積極溝通、協(xié)商，創(chuàng)新辦理方式，優(yōu)化辦理流程；由中國(guó)足協(xié)自行辦理的工作事項(xiàng)，體育總局則不再具體參與辦理的過程。

改革后的中國(guó)足協(xié)被定義為“團(tuán)結(jié)全國(guó)足球組織和個(gè)人，共同發(fā)展足球事業(yè)的公益性社會(huì)組織，以及根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國(guó)足球事務(wù)、具有公共職能的自律機(jī)構(gòu)，成為職業(yè)足球的最重要治理主體”[5]。目前，足協(xié)已初步完成了組織調(diào)整，即調(diào)整了執(zhí)委會(huì)成員結(jié)構(gòu)，增加了職業(yè)聯(lián)賽組織者、經(jīng)濟(jì)界和法律界的代表，從組織架構(gòu)上基本確立了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（見圖2）。

圖2 調(diào)整后中國(guó)足協(xié)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)Figure2 The Internal Governance Structure of China Football Association after Adjustment

中國(guó)足協(xié)下屬職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)，負(fù)責(zé)職業(yè)足球聯(lián)賽的組織管理工作，下設(shè)賽區(qū)委員會(huì)和執(zhí)行局，中超、中甲賽區(qū)委員會(huì)具體負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽的組織工作，接受理事會(huì)的管理，中國(guó)足協(xié)對(duì)理事會(huì)的議案擁有最終否決權(quán)。中超公司則依然負(fù)責(zé)中超聯(lián)賽的商務(wù)運(yùn)營(yíng)。

職業(yè)足球俱樂部負(fù)責(zé)聯(lián)賽的生產(chǎn)活動(dòng)，是集合多種要素資源所有者的契約組織。俱樂部的每一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體都具有平等的機(jī)會(huì)參與俱樂部所有權(quán)的分配。同時(shí)，作為科層組織的俱樂部，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率，采取一定手段實(shí)現(xiàn)對(duì)俱樂部成員的行為約束，通常采用以下2種手段：（1）市場(chǎng)機(jī)制，即借助外部的市場(chǎng)力量，對(duì)成員形成一種壓力，如教練員的職業(yè)技能無法滿足球隊(duì)的需要，就可能被市場(chǎng)上的其他教練員所替代；（2）內(nèi)部監(jiān)控，即在團(tuán)隊(duì)內(nèi)建立監(jiān)控成員的工作機(jī)制，如俱樂部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專職人員，對(duì)成員進(jìn)行監(jiān)控和激勵(lì)。

如此，形成了體育行政部門—中國(guó)足球協(xié)會(huì)—聯(lián)賽組織—職業(yè)足球俱樂部4個(gè)層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)及治理機(jī)制。這一模式是以自上而下的科層邏輯推進(jìn)的。首先，體育行政部門主要依靠行政權(quán)威，通過政策、條例、意見和通知等方式來影響職業(yè)足球的治理。同樣，治理模式改革本身是由政府主導(dǎo)推進(jìn)的，從總體上規(guī)劃了其發(fā)展藍(lán)圖，在改革實(shí)踐中也會(huì)根據(jù)不同情況來靈活定義社會(huì)組織的功能與角色，進(jìn)而影響政社互動(dòng)關(guān)系。其次，中國(guó)足協(xié)通過組織框架的安排和人事關(guān)系的嵌入[6]，實(shí)現(xiàn)與職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)、中超公司一定程度的組織同構(gòu)，無論是賽事生產(chǎn)還是利益分配，都享有重要的決策權(quán)。俱樂部之間則通過簽訂、執(zhí)行不同形式、不同內(nèi)容的契約，建立起組織間關(guān)系，共同維護(hù)聯(lián)賽秩序。

2.2 我國(guó)職業(yè)足球治理的主要問題及原因

我國(guó)職業(yè)足球治理模式的調(diào)整遵循“自上而下”改革邏輯演進(jìn)，在“時(shí)間成本”和“變動(dòng)成本”方面是較低的，但也存在一些需要改進(jìn)之處，主要表現(xiàn)為組織間關(guān)系和組織內(nèi)機(jī)制2 個(gè)方面。

（1）足協(xié)、聯(lián)盟、中超公司三方組織關(guān)系存在交叉[7]，可能造成改革成本的增加。2016年5月27日，按照《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》關(guān)于“建立具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)”的要求，中國(guó)足協(xié)正式成立“中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)盟”籌備工作組，負(fù)責(zé)聯(lián)盟章程制定、聯(lián)盟組織架構(gòu)等事宜。籌備工作組最初由中超、中甲、中乙俱樂部以及中國(guó)足協(xié)代表共12 人組成，原定于2016年底完成聯(lián)盟的籌備工作。以下問題需要審慎考慮：聯(lián)賽的所有權(quán)歸屬問題；中國(guó)足協(xié)在職業(yè)足球聯(lián)賽中承擔(dān)什么角色；中超公司應(yīng)屬于聯(lián)盟運(yùn)行還是獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的問題；中超公司是否只負(fù)責(zé)中超聯(lián)賽的經(jīng)營(yíng)，中甲、中乙如何運(yùn)行等問題。

（2）在運(yùn)行機(jī)制方面，存在4 個(gè)層面的問題。首先，在賽制賽程安排、紀(jì)律規(guī)則制定、經(jīng)濟(jì)收益分享等方面，職業(yè)足球俱樂部的決策權(quán)比較薄弱。如2016年5月，為確保中國(guó)國(guó)家男子足球隊(duì)備戰(zhàn)世預(yù)賽亞洲區(qū)12 強(qiáng)賽的工作順利進(jìn)行，中國(guó)足協(xié)對(duì)中超聯(lián)賽的部分賽程進(jìn)行調(diào)整，涉及共5 輪8 場(chǎng)比賽[8]。其次，在中超聯(lián)賽的商務(wù)權(quán)益上，職業(yè)體育俱樂部可自主開發(fā)的內(nèi)容較少，中超聯(lián)賽的收益分配難以讓“投入-產(chǎn)出”失衡的俱樂部滿意。再次，溝通與利益表達(dá)機(jī)制的效率較低。職業(yè)體育俱樂部的利益訴求難以通過正規(guī)、有效的途徑表達(dá)并被聽取，雙方的溝通和利益均衡機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中存在缺陷。最后，爭(zhēng)端解決機(jī)制尚不完善。一方面，中國(guó)足協(xié)內(nèi)部仲裁機(jī)制不獨(dú)立，紀(jì)律委員會(huì)和仲裁委員會(huì)都為協(xié)會(huì)下屬專項(xiàng)委員會(huì)之一，難以保證其裁決具有排除外部司法救濟(jì)和內(nèi)部行業(yè)上訴救濟(jì)的公信力；另一方面，外部協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，未形成結(jié)構(gòu)規(guī)范、運(yùn)作有序的第三方力量組織，如球員工會(huì)、球迷協(xié)會(huì)等[9]。

造成上述職業(yè)足球治理問題的主要原因有如下4 個(gè)方面。（1）職業(yè)足球治理體系中，各主體目標(biāo)不同。足球聯(lián)賽在國(guó)家層面常常被用來作為競(jìng)技體育的練習(xí)場(chǎng)，存在提升國(guó)家足球競(jìng)技水平的需要；足球協(xié)會(huì)作為行業(yè)利益代表，不僅需要管理職業(yè)足球聯(lián)賽，還需要兼顧其他事業(yè)、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；足球聯(lián)盟雖被定義為社團(tuán)法人，實(shí)則承擔(dān)組織、運(yùn)行足球聯(lián)賽有序、健康發(fā)展的任務(wù)，往往以足球聯(lián)賽的經(jīng)濟(jì)收益最大化為目標(biāo)。當(dāng)下，我國(guó)正將足球戰(zhàn)略升格為國(guó)家戰(zhàn)略，在“國(guó)家足球、校園足球、青少年足球后備人才培養(yǎng)”等激勵(lì)效應(yīng)被逐漸放大的背景下，體育行政部門則更加關(guān)注中國(guó)足協(xié)的事業(yè)功能，在職業(yè)足球治理模式與機(jī)制重構(gòu)方面，對(duì)如何弱化各主體由價(jià)值認(rèn)知、目標(biāo)選擇等差異帶來的各種矛盾，形成職業(yè)足球利益共同體的整體安排存在明顯不足。由是，無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)體還是社會(huì)關(guān)系，我國(guó)職業(yè)體育聯(lián)賽的利益共同體還遠(yuǎn)未形成，俱樂部與協(xié)會(huì)之間、俱樂部之間、聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)公司內(nèi)部都存在沖突與博弈，造成了較高的摩擦成本和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)協(xié)會(huì)而言，職業(yè)體育管理只是其組織職能的一個(gè)部分，雙方在利益取向上的一致性程度不高；對(duì)俱樂部而言，是否能在職業(yè)體育場(chǎng)域中長(zhǎng)久生存尚存問題，更無法建立起穩(wěn)定的心理契約，這不僅使俱樂部缺乏自我提高的動(dòng)力，也破壞了聯(lián)賽的延續(xù)性，使后備人才的培養(yǎng)出現(xiàn)明顯斷層。

（2）存在頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行實(shí)施的差異。從政府扶持角度看，一方面，體育行政部門希望相關(guān)社會(huì)組織協(xié)助提供公共服務(wù)、開展社會(huì)自治，鼓勵(lì)其發(fā)展；另一方面，又擔(dān)心其發(fā)展失控，影響社會(huì)穩(wěn)定。因而，在政策演進(jìn)中以各自的方式影響政策設(shè)計(jì)，導(dǎo)致政策在許多核心維度上都存在暗含張力的信號(hào)[10]。盡管《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》中提出“調(diào)整組建中國(guó)足協(xié)”和“建立具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)”，但宏觀政策的細(xì)致化并不容易實(shí)現(xiàn)。在控制權(quán)的行使上，由于政策框架蘊(yùn)含多重目標(biāo)，且改革績(jī)效難以測(cè)量，因而自上而下的檢查與評(píng)估往往是低強(qiáng)度的。因而，一方面，決策部門希望在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下推動(dòng)改革；另一方面，執(zhí)行部門在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)又缺乏激勵(lì)的情況下缺乏改革的積極主動(dòng)性，形成治理變革的“悖論”。

（3）社會(huì)組織自身發(fā)展還較薄弱。在協(xié)會(huì)調(diào)整與改革過程中，組織內(nèi)部存在依照過去決策與執(zhí)行的行為模式。職業(yè)足球生產(chǎn)的前期經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，會(huì)以規(guī)則、程序、方法等方式儲(chǔ)存于組織的記憶之中，并通過系統(tǒng)化的整理和規(guī)范成為組織內(nèi)部處于優(yōu)勢(shì)地位的主導(dǎo)邏輯。在原有“路徑依賴”效應(yīng)的作用下，足球協(xié)會(huì)作為社會(huì)組織的利益表達(dá)與利益協(xié)調(diào)者，其新時(shí)期的職能顯化則存在改革“實(shí)踐與成果”關(guān)系的“時(shí)間差”。長(zhǎng)期以來，以效率為導(dǎo)向的職業(yè)足球俱樂部更關(guān)注聯(lián)賽的經(jīng)濟(jì)收益和投資公司的“廣告效應(yīng)”，將原本由從強(qiáng)體制中的弱市場(chǎng)演化而來的職業(yè)體育，引向強(qiáng)體制和強(qiáng)市場(chǎng)中的弱社會(huì)，社會(huì)力量薄弱成為困擾我國(guó)職業(yè)足球治理的關(guān)鍵因素之一。

（4）除了上述原因外，還應(yīng)將我國(guó)職業(yè)足球治理的問題置于發(fā)展環(huán)境中予以考察。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，組織不僅體現(xiàn)技術(shù)性知識(shí)，也體現(xiàn)了環(huán)境中的文化規(guī)則和社會(huì)信任，社會(huì)制度對(duì)組織結(jié)構(gòu)及其行為都會(huì)產(chǎn)生重要的影響[11]。我國(guó)職業(yè)足球作為一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多領(lǐng)域的生產(chǎn)活動(dòng)，深刻內(nèi)嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)之中，深受國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、商業(yè)文化特征等宏觀政策結(jié)構(gòu)的型塑。這些制度環(huán)境形成了職業(yè)足球從業(yè)者們的行為及其之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，降低了行為的不確定性，使人們對(duì)自己和他人行為形成穩(wěn)定的預(yù)期，并可以通過成本-收益的計(jì)算有效地選擇自己的行為，從而激勵(lì)從業(yè)者們進(jìn)行積極的投入。然而，職業(yè)足球的生產(chǎn)要素市場(chǎng)依然受到一定管制，導(dǎo)致企業(yè)行為短期化、激勵(lì)與約束不對(duì)稱等問題。如某些足球俱樂部雖連年虧損仍樂此不疲的增加投入，球員身價(jià)虛高，不重視青訓(xùn)，只注重短期成績(jī)忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為解決這些問題，促進(jìn)職業(yè)足球聯(lián)賽的可持續(xù)發(fā)展，多項(xiàng)中超新政出臺(tái)，包括U23球員、外籍球員出場(chǎng)政策，實(shí)行引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度等。從政策的出發(fā)點(diǎn)看，是為了維護(hù)國(guó)際、國(guó)內(nèi)球員勞動(dòng)力市場(chǎng)的基本穩(wěn)定，鞏固聯(lián)賽后備人才基礎(chǔ)，促進(jìn)聯(lián)賽的可持續(xù)發(fā)展，具有合理性與前瞻性。然而，在政策決策和執(zhí)行的過程中也存在信息不充分、專業(yè)化程度不足等問題[12]，導(dǎo)致“政府有形之手”用力過度，在這一特殊環(huán)境下，形成了“市場(chǎng)失靈”與“行政失靈”交替出現(xiàn)的局面。

3 我國(guó)職業(yè)足球治理模式的優(yōu)化

隨著我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的開展，各類主體的利益關(guān)系與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，化解社會(huì)矛盾和實(shí)現(xiàn)更加公平、公正的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)已成為改革的重要內(nèi)容。我國(guó)職業(yè)足球治理模式的重構(gòu)，就是在這樣的背景下展開的。就職業(yè)足球本質(zhì)而言，生產(chǎn)活動(dòng)是職業(yè)足球的核心，經(jīng)濟(jì)效益是職業(yè)足球的核心利益。因此，將各利益相關(guān)者納入治理體系，在平等協(xié)商、基于共識(shí)的前提下構(gòu)筑“決策、運(yùn)行和利益分配”的機(jī)制，是推進(jìn)我國(guó)職業(yè)足球治理模式優(yōu)化的必然舉措。

3.1 職業(yè)足球的“平等—協(xié)作”治理模式的構(gòu)想

21 世紀(jì)以來，協(xié)作治理研究在公共管理學(xué)中日益興盛，并形成了協(xié)作治理理論。該理論強(qiáng)調(diào)多元主體基于共同目標(biāo)的參與，并真正成為決策者，各主體間平等并共同行動(dòng)。它既是一種治理戰(zhàn)略，也是一種管理工具，是以共識(shí)為導(dǎo)向的決策，其成功實(shí)施的關(guān)鍵在于參與者具有自我監(jiān)督和互相監(jiān)督的意愿，并能對(duì)不順從的合作伙伴實(shí)施令人信服的制裁。其中，協(xié)作是參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來處理相互間的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)[13]，是多個(gè)組織為了共同取得各自無法單獨(dú)取得的結(jié)果，從而進(jìn)行信息、資源的共享和能力、行動(dòng)的鏈接[14]。

治理模式重構(gòu)的實(shí)質(zhì)，是不同利益主體在反復(fù)博弈過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和相對(duì)均衡，因而必然與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等領(lǐng)域發(fā)生多維度的交叉影響，也必然涉及到市場(chǎng)邏輯、國(guó)家邏輯和公民團(tuán)體邏輯等多重邏輯的思考。（1）作為一種特殊的產(chǎn)品與服務(wù)生產(chǎn)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)行和價(jià)值提升是職業(yè)足球功能有效發(fā)揮的根本保證，市場(chǎng)必然成為加速職業(yè)足球生產(chǎn)力釋放并貫穿治理轉(zhuǎn)型全過程的重要驅(qū)動(dòng)力。（2）單中心、高集權(quán)的既有體育管理體制已無法滿足職業(yè)足球市場(chǎng)化、商業(yè)化發(fā)展需求，但聯(lián)賽發(fā)展與國(guó)家隊(duì)、群眾體育等公共服務(wù)息息相關(guān)，具有一定程度的公共性與公益性，決定了體育行政部門始終是宏觀層面調(diào)控全局和中觀層面協(xié)調(diào)資源配置與利益分配的重要推動(dòng)者。（3）如奧爾森（1982）所說，社會(huì)力量的參與和公民社會(huì)中具有集體行動(dòng)能力的利益集團(tuán)能夠以某種折中的方式在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)中采取分利行為，有助于大量社會(huì)資源順流流向生產(chǎn)領(lǐng)域[15]，社會(huì)力量的參與、匯聚和擴(kuò)散不僅有利于職業(yè)足球治理體系中的利益結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，也有利于使改革的價(jià)值更加多元化。同時(shí)，由于當(dāng)前權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益分配不均衡而導(dǎo)致問題較為突出，簡(jiǎn)單的合作已難以滿足職業(yè)足球的治理需要，而協(xié)作是相對(duì)于合作更高級(jí)的主體間關(guān)系形態(tài)，不僅僅強(qiáng)調(diào)行政部門之外的主體參與治理，而是對(duì)各參與主體間的互動(dòng)關(guān)系以及治理效果更為關(guān)注，有利于緩解與解決治理過程中產(chǎn)生的沖突。

因此，促使跨域、跨界、跨部門的利益相關(guān)者形成伙伴關(guān)系，以平等的方式參與決策制定對(duì)構(gòu)建我國(guó)職業(yè)足球治理體系尤為重要，需在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上達(dá)成決策，促使行政—社會(huì)—市場(chǎng)三方共同有效參與職業(yè)足球治理?！捌降取獏f(xié)作”治理模式不僅契合我國(guó)職業(yè)體育利益主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)，更是一種解決集體行動(dòng)困境的重要辦法，是適合我國(guó)職業(yè)足球未來發(fā)展需求的理想模式。

職業(yè)足球的“平等—協(xié)作”治理模式應(yīng)具備以下4 項(xiàng)特征。（1）集體決策。各主體不僅是參與者，而且是決定者，需要參與決策的所有階段，且對(duì)決策結(jié)果共同負(fù)責(zé)。其中，涉及職業(yè)足球聯(lián)賽相關(guān)業(yè)務(wù)的決策應(yīng)交還于聯(lián)賽組織（聯(lián)盟），涉及職業(yè)足球公共價(jià)值的決策則由政府與社會(huì)組織共同完成。（2）結(jié)果導(dǎo)向。各主體選擇協(xié)作是解決問題，績(jī)效是評(píng)價(jià)協(xié)作治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。在綜合考察職業(yè)足球經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不應(yīng)忽視社會(huì)績(jī)效，職業(yè)足球在滿足公眾需求的基礎(chǔ)上，才可能呈現(xiàn)聯(lián)賽產(chǎn)品和品牌效應(yīng)。（3）形成共識(shí)。協(xié)作并非基于利益而產(chǎn)生，而是要促進(jìn)問題的解決，是在自愿基礎(chǔ)上的主動(dòng)行為。（4）地位平等。雖然各治理主體的資源、能力、條件不同，在協(xié)作中的作用、角色各不相同，但它們之間的地位是平等的，不存在權(quán)力的依賴結(jié)構(gòu)，更不存在強(qiáng)制，而是以溝通、協(xié)商的方式達(dá)成一致。

具體而言，三大主體需根據(jù)自身組織性質(zhì)與資源優(yōu)勢(shì)，明確各自的目標(biāo)與職責(zé)。體育行政部門，應(yīng)以“有為治理”為價(jià)值目標(biāo)，通過宏觀制度建設(shè)保證市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；俱樂部等市場(chǎng)力量，應(yīng)以“利益最大化”為價(jià)值目標(biāo)，通過創(chuàng)造更多符合人們需求的賽事及其衍生產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)自我利益最大化；協(xié)會(huì)、聯(lián)賽組織等，以“自我管理”為價(jià)值目標(biāo)，通過協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)職業(yè)足球行業(yè)的自我管理和服務(wù)。隨著改革的持續(xù)深入，最終形成“有效的市場(chǎng)”“有為的政府”“有力的社會(huì)”并存的局面[16]，實(shí)現(xiàn)主體之間資源、權(quán)力、能力的相互依賴與相互制衡。進(jìn)一步來說，各主體應(yīng)以自身能力與優(yōu)勢(shì)匹配相應(yīng)職能。體育行政部門退出職業(yè)足球具體業(yè)務(wù)，積極協(xié)調(diào)其他職能部門，提供一些公共服務(wù)，如安全保護(hù)、交通管制等，并監(jiān)督職業(yè)聯(lián)賽的有序開展；中國(guó)足協(xié)負(fù)責(zé)職業(yè)足球發(fā)展規(guī)劃制定、賽季賽風(fēng)監(jiān)管、相關(guān)資格審查等宏觀、中觀層面職能；職業(yè)足球聯(lián)盟則負(fù)責(zé)聯(lián)賽組織與管理的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)；后兩者同為獨(dú)立社團(tuán)法人，具有平等性（見圖3）。

圖3 平等—協(xié)作的職業(yè)足球治理模式Figure3 Equality-Cooperation Professional Football Governance Pattern

3.2 職業(yè)足球“平等—協(xié)作”治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑

從“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”向“平等—協(xié)作”治理轉(zhuǎn)變的過程，是對(duì)長(zhǎng)久以來形成的剛性管理體制的突破，是對(duì)當(dāng)前政社互動(dòng)模式的超越，這個(gè)過程無法一蹴而就，需要合理推進(jìn)。策略上，需要構(gòu)建合適的實(shí)現(xiàn)條件、實(shí)施方式與保障體系。

首先，實(shí)現(xiàn)條件。（1）繼續(xù)推行足球改革部際聯(lián)席會(huì)議制度。職業(yè)足球改革不僅涉及發(fā)展模式和體育管理體制的改革，而且還涉及體育公共服務(wù)、城市發(fā)展、體育服務(wù)貿(mào)易和與相關(guān)文化娛樂產(chǎn)業(yè)的協(xié)同與整合。聯(lián)席會(huì)議制度有利于整合政府各職能部門的核心能力和智慧，實(shí)現(xiàn)資源共享與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效能，也有利于吸取各方訴求，降低溝通協(xié)調(diào)成本，滿足組織體制的彈性化要求。

（2）強(qiáng)化足球管理部門在協(xié)作治理中的支持作用。盡管“平等—協(xié)作”治理模式主張主體間平等與利益均衡，但在實(shí)際執(zhí)行過程中仍需政府相關(guān)部門提供有利支持。在職業(yè)足球“平等—協(xié)作”治理模式轉(zhuǎn)型過程中，利益主體多元帶來的矛盾與沖突是不可避免的。此時(shí)，體育行政部門具有信息與權(quán)力的既定優(yōu)勢(shì)，可扮演協(xié)調(diào)角色，促進(jìn)各主體的相互妥協(xié)、信任與認(rèn)可，逐漸形成“平等—協(xié)作”治理模式。

（3）最大限度地釋放社會(huì)組織的治理潛能。中國(guó)足協(xié)“脫鉤”后尚存改革前的歷史烙印，社會(huì)組織作為協(xié)作治理主體的效能尚未充分發(fā)揮。最大限度釋放社會(huì)組織在職業(yè)足球的治理潛能是實(shí)現(xiàn)“平等—協(xié)作”治理模式轉(zhuǎn)型的重要條件。一方面，體育職能部門需明確職業(yè)足球治理的權(quán)力邊界、職能范圍和責(zé)任清單，并規(guī)范向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制；另一方面，足協(xié)與聯(lián)盟應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)責(zé)任，同時(shí)不斷提升治理能力，建立健全組織結(jié)構(gòu)、引進(jìn)專業(yè)人才、增強(qiáng)公信力。此外，釋放社會(huì)組織的治理潛能，還應(yīng)樹立協(xié)會(huì)內(nèi)協(xié)會(huì)官員的主體意識(shí)與自我認(rèn)知，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)組織的運(yùn)作方式和工作風(fēng)格，強(qiáng)化協(xié)作治理的主動(dòng)性和社會(huì)責(zé)任感。

其次，實(shí)施方式。（1）建立激勵(lì)與約束機(jī)制。在中國(guó)足協(xié)、職業(yè)足球聯(lián)盟（聯(lián)賽組織）、職業(yè)足球俱樂部之間，可建立“聯(lián)盟自理”或“混合決策”的方式，即足協(xié)在中觀層面對(duì)職業(yè)聯(lián)賽進(jìn)行指導(dǎo)，聯(lián)賽組織則負(fù)責(zé)微觀層面的聯(lián)賽事務(wù)。作為管辦雙方，足協(xié)與聯(lián)賽組織之間需要有效協(xié)調(diào)，建立起符合我國(guó)國(guó)情的工作職責(zé)體系。建議采取交叉任職、互派監(jiān)事[17]等方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力的雙向約束。除此之外，還需積極培育第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如工會(huì)等新社會(huì)組織，使協(xié)會(huì)與聯(lián)盟在各自重大事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督中形成制衡，實(shí)現(xiàn)雙向制約、良性互動(dòng)的格局。

（2）建立“協(xié)商—共識(shí)”的協(xié)作機(jī)制。協(xié)商是指在治理過程中應(yīng)“提供公開對(duì)話、獲取信息、尊重、了解并重新界定問題的空間以及朝向共識(shí)的行動(dòng)”[18]。溝通協(xié)商作為職業(yè)足球“平等—協(xié)作”治理模式形成過程中的重要機(jī)制，不僅需要囊括專家的知識(shí)，還需要接納俱樂部和社會(huì)公眾的智慧。一方面，可建立論壇、聽證制度等，促進(jìn)主體間的相互理解，保證在充分溝通的基礎(chǔ)上，構(gòu)建治理主體間的平等關(guān)系，維護(hù)協(xié)作的穩(wěn)定；另一方面，由于各主體條件、能力、資源的不同，具有特定的使命與目標(biāo)，因此在策略選擇上往往優(yōu)先考慮自身主觀偏好和利益需求，在協(xié)作時(shí)可能“有所保留”，因此協(xié)作治理的實(shí)現(xiàn)需要克服本位主義，達(dá)成協(xié)作共識(shí)。職業(yè)足球的公共屬性，使之存在普遍性利益上的目標(biāo)一致，各治理主體可以共享職業(yè)足球發(fā)展帶來的諸如擴(kuò)大足球社會(huì)基礎(chǔ)、扶持足球公共項(xiàng)目等優(yōu)勢(shì)，職業(yè)足球聯(lián)賽的“蛋糕”做大做強(qiáng)后，各主體能夠分享的實(shí)際利益都會(huì)增加。因此，需要協(xié)作主體間達(dá)成共識(shí)，形成共同目標(biāo)，促進(jìn)協(xié)作過程的有序開展。

（3）建立利益共享的實(shí)踐機(jī)制。利益分配是協(xié)作的動(dòng)力來源，不公的利益分配差異會(huì)造成治理主體的心理落差，構(gòu)成協(xié)作治理的隱患。在綜合考量治理主體資源、能力與貢獻(xiàn)等多種因素的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)既公平又有效率的職業(yè)足球聯(lián)賽收益分配方案；建立有力的利益約束機(jī)制，充分激發(fā)正式制度在利益保護(hù)與權(quán)益維護(hù)方面的作用，同時(shí)運(yùn)用道德軟約束對(duì)主體的活力行為進(jìn)行約束和規(guī)范；建立暢通的利益訴求機(jī)制，引導(dǎo)各主體以理性的方式表達(dá)利益訴求，緩解利益沖突；進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，尤其對(duì)于國(guó)家隊(duì)與聯(lián)賽協(xié)調(diào)發(fā)展問題，應(yīng)提前就補(bǔ)償性措施進(jìn)行談判，降低俱樂部的人力資本損失。

最后，保障體系。（1）完善頂層設(shè)計(jì)與制度保障。頂層體系設(shè)計(jì)與宏觀政策架構(gòu)是實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的重要保障，需要政府在宏觀層面以政策驅(qū)動(dòng)方式推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮存量制度中的協(xié)作效能，為職業(yè)足球提供良好的政策法律環(huán)境和制度安排，通過這種環(huán)境和制度安排來促進(jìn)保障多元治理主體的平等協(xié)作。

（2）搭建行之有效的監(jiān)督體系。充分發(fā)揮法律、行政、自律、新聞媒體和利益群體等多方面監(jiān)督力量。一方面，在法律法規(guī)體系和宏觀政策架構(gòu)下，對(duì)職業(yè)足球協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的治理行為進(jìn)行總體性的監(jiān)督；另一方面，各治理主體間由協(xié)作規(guī)則賦予相互監(jiān)督、約束的權(quán)力，在達(dá)成良好協(xié)作效果的同時(shí)也可以避免自身合理利益不受侵害。同時(shí)，積極培育社會(huì)第三方協(xié)調(diào)和監(jiān)督力量，如籌建球員工會(huì)、球迷協(xié)會(huì)，壯大利益相關(guān)群體的協(xié)調(diào)和監(jiān)督力量。

4 結(jié) 語

隨著社會(huì)治理體制的改革與創(chuàng)新，我國(guó)職業(yè)足球治理模式已經(jīng)演變?yōu)椤罢鲗?dǎo)、社會(huì)協(xié)同”模式，這不僅是政社關(guān)系嬗變與重塑的體現(xiàn)，也是對(duì)職業(yè)足球公共價(jià)值與社會(huì)性的必然回應(yīng)。當(dāng)前，我國(guó)職業(yè)足球管理體制改革已經(jīng)取得了階段性的顯著成就，面對(duì)改革形勢(shì)和改革環(huán)境的樂觀，更需要冷靜的思考和審慎的應(yīng)對(duì)。職業(yè)足球深刻內(nèi)嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)形態(tài)，其治理模式、制度安排需要考慮當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段、歷史與文化等諸多因素，在貫徹國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，需要重視我國(guó)職業(yè)足球的生存發(fā)展土壤。