中央群團(tuán)改革視域下地方婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐邏輯及其理論擴(kuò)展*
——基于對(duì)上海H區(qū)的經(jīng)驗(yàn)觀察

高 麗 徐選國(guó)

(1.2.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237)

群團(tuán)組織作為黨密切聯(lián)系群眾的重要抓手，既是黨和政府聯(lián)系和服務(wù)群眾的橋梁與紐帶，也是維護(hù)國(guó)家政權(quán)、推動(dòng)黨組織社會(huì)(1)參見(jiàn)謝遐齡：《論作為政治制度的統(tǒng)一戰(zhàn)線》，《上海市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。該文指出，黨組織與社會(huì)是一體的，黨在組織社會(huì)的過(guò)程中發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線。葉敏：《政黨組織社會(huì)：中國(guó)式社會(huì)治理創(chuàng)新之道》，《探索》2018年第4期。文中也明確提出，中國(guó)共產(chǎn)黨是通過(guò)有效組織社會(huì)取得革命勝利和社會(huì)主義建設(shè)成就的使命型政黨，其以有效組織社會(huì)為根本依靠力量。的重要支柱。中國(guó)特殊的歷史、政治與文化背景，形塑了婦聯(lián)組織獨(dú)特的組織性質(zhì)與功能定位，并長(zhǎng)期扮演著“黨政代言人”和“群眾代言人”的雙重角色。2015年在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確指出要切實(shí)保持和增強(qiáng)群團(tuán)組織的政治性先進(jìn)性群眾性，努力開(kāi)創(chuàng)群團(tuán)工作新局面。隨后，十九大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)群團(tuán)組織要增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)、創(chuàng)新群眾工作體制機(jī)制和方式方法。十九屆四中全會(huì)則進(jìn)一步要求建立健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，注重發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，助力構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體?？梢?jiàn)，深化群團(tuán)改革已然被納入深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理共同體構(gòu)建的時(shí)代格局之中，這既是黨和政府對(duì)群團(tuán)工作高度重視的體現(xiàn)，也揭示了新時(shí)代背景下促進(jìn)群社合作、發(fā)揮應(yīng)然治理效能的內(nèi)在要求。面對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變和以人民為中心的治理取向，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織應(yīng)怎樣參與基層治理實(shí)踐、有效回應(yīng)群眾對(duì)美好生活的向往？由此，如何進(jìn)一步深化群團(tuán)改革實(shí)踐、創(chuàng)新群團(tuán)工作機(jī)制，使之成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，是當(dāng)前各級(jí)群團(tuán)組織深化改革的重要議題。

一、問(wèn)題提出

黨的群團(tuán)工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，群團(tuán)改革工作持續(xù)推進(jìn)，群團(tuán)組織在創(chuàng)新群眾工作機(jī)制、拓展群團(tuán)參與治理空間等方面進(jìn)行了積極探索，并呈現(xiàn)出一種邁向社會(huì)本位、回歸社會(huì)屬性的改革實(shí)踐模式[1](PP 55-68)。以婦聯(lián)為例，中央辦公廳批準(zhǔn)的《全國(guó)婦聯(lián)改革方案》明確要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以婦女為本，從機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制、干部選拔與管理、群眾服務(wù)能力提升、基層組織建設(shè)等方面推進(jìn)改革，切實(shí)發(fā)揮聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的基本職能，努力構(gòu)建社會(huì)化群團(tuán)服務(wù)機(jī)制，以彰顯婦聯(lián)組織群眾性這一特點(diǎn)。地方婦聯(lián)組織也結(jié)合發(fā)展實(shí)際開(kāi)始探索制度調(diào)整與實(shí)踐創(chuàng)新。例如，上海市作為群團(tuán)改革先鋒地，著重圍繞組織設(shè)置、干部管理、運(yùn)作機(jī)制和支持保障，優(yōu)化工作隊(duì)伍，健全“網(wǎng)絡(luò)化、法治化、社會(huì)化”工作機(jī)制(2)此表述出自上海市婦女聯(lián)合會(huì)2015年11月所制定的《群團(tuán)改革實(shí)施方案》。，以增強(qiáng)服務(wù)群眾本領(lǐng)。吉林省婦聯(lián)明確“堅(jiān)持黨建帶婦建”原則，積極推進(jìn)服務(wù)型基層?jì)D聯(lián)組織建設(shè)，并將其納入基層黨政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任考核與基層黨建考評(píng)體系之中[2]，深化黨領(lǐng)導(dǎo)婦聯(lián)組織工作的機(jī)制創(chuàng)新。江蘇省徐州市婦聯(lián)借助微信、婦聯(lián)通、QQ等媒體平臺(tái)，積極搭建“三級(jí)群主”+“兩級(jí)顧問(wèn)”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以增進(jìn)市、縣、鎮(zhèn)、村、婦女小組五級(jí)婦聯(lián)組織與婦女群眾的有效聯(lián)系[3](PP 44-54)。上述各地區(qū)改革措施均不同程度地響應(yīng)了中央群團(tuán)改革的方向和要求。然而，由于婦聯(lián)等群團(tuán)組織長(zhǎng)期鑲嵌于科層體系，存在“官民二重性”特征[4](PP 67-72)，一定程度上被視為“類(lèi)黨政部門(mén)”[5](PP 701-715)或“準(zhǔn)政府組織”[6](P 94)；同時(shí)，處于政府序列邊緣位置的婦聯(lián)在實(shí)踐中仍存在“唯上多于唯下”“重場(chǎng)面輕實(shí)效”“親體制內(nèi)而疏體制外”等現(xiàn)象(3)筆者結(jié)合2015年7月習(xí)近平總書(shū)記在黨的群團(tuán)工作會(huì)議上的講話、既有婦聯(lián)組織研究文獻(xiàn)以及實(shí)地調(diào)研中婦聯(lián)工作者的闡述梳理歸納形成。，其脫離群眾、脫離基層的傾向亟待進(jìn)一步解決。加之受“倒金字塔型”組織架構(gòu)的影響，婦聯(lián)的基層服務(wù)力量欠缺、服務(wù)能力有限，進(jìn)一步弱化了其既有的群眾性功能，這些情形體現(xiàn)出婦聯(lián)組織在國(guó)家政治性與民間社會(huì)性的雙重屬性之間存在著愈發(fā)凸顯的張力，不斷撕扯著婦聯(lián)本身。那么，如何轉(zhuǎn)變婦聯(lián)組織傳統(tǒng)的體制機(jī)制與工作方法，重塑其應(yīng)然的社會(huì)性功能，促使婦女群眾在共建共治共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)群團(tuán)改革目標(biāo)呢？

20世紀(jì)六七十年代，為應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)、管理風(fēng)險(xiǎn)及全球化挑戰(zhàn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革實(shí)踐在西方國(guó)家興起并得到廣泛推行。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，十八大以來(lái)，在全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)下，“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)”逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)移、回應(yīng)社會(huì)需求的重要機(jī)制，這既是加快政社分工合作、激發(fā)社會(huì)組織活力、構(gòu)建服務(wù)型政府的必然舉措，也是克服“理性官僚制”下“政府失靈”[7](PP 17-29)、應(yīng)對(duì)增長(zhǎng)性需求與差異化需求挑戰(zhàn)[8](PP 129-136)的有效手段，并在一定程度上推動(dòng)了福利供給模式從政府包辦到政府委托購(gòu)買(mǎi)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了多元主體協(xié)同治理格局的形成。婦聯(lián)組織在外部政策形勢(shì)驅(qū)動(dòng)和內(nèi)部服務(wù)困境的推動(dòng)和倒逼下，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已然成為其落實(shí)改革要求、提升服務(wù)群眾能力的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

上海H區(qū)婦聯(lián)在群團(tuán)改革精神的指引下，積極展開(kāi)了一系列改革實(shí)踐，尤其是通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作理念和模式，并逐漸探索形成了一種邁向社會(huì)化取向的婦聯(lián)改革道路，體現(xiàn)出了較為明顯的治理效能。既有研究關(guān)于婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的探討主要聚焦兩方面：一是從理論維度解析婦聯(lián)參與社會(huì)治理創(chuàng)新、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的角色定位、實(shí)踐方向與機(jī)制思考[9](PP 101-105)[10](PP 14-26)；二是從實(shí)踐出發(fā)，闡釋各級(jí)婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中所形成的競(jìng)合式鑲嵌[11](PP 19-27)、層級(jí)嵌入[12](PP 5-16)等婦社合作關(guān)系。不難發(fā)現(xiàn)，既往研究對(duì)婦聯(lián)組織行動(dòng)邏輯的研究尚未跳出國(guó)家-社會(huì)關(guān)系框架，限制了研究者對(duì)婦聯(lián)組織在改革實(shí)踐中的實(shí)踐智慧和本土想象的關(guān)切，而這種研究空間可能更加有助于實(shí)現(xiàn)婦聯(lián)改革實(shí)踐中本土理論的生成。

基于此，本研究所關(guān)注的核心問(wèn)題在于：在中央群團(tuán)改革精神指引下，地方婦聯(lián)通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理模式變遷的深層機(jī)理是什么？這種獨(dú)特的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式體現(xiàn)出地方婦聯(lián)在改革實(shí)踐中的何種行動(dòng)邏輯和本土治理經(jīng)驗(yàn)？具體而言，本研究以H區(qū)婦聯(lián)近五年購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目化實(shí)踐為研究重點(diǎn)，嘗試回答以下問(wèn)題：一是H區(qū)婦聯(lián)如何認(rèn)識(shí)與理解以項(xiàng)目化形式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；二是基于對(duì)既有理論的批判性反思，構(gòu)建了“中間治理領(lǐng)域”的分析視角，重新審視婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐邏輯；三是深度分析婦聯(lián)社會(huì)化改革的行動(dòng)邏輯及其內(nèi)在機(jī)制。本文以筆者2018年3月至2019年6月調(diào)研的上海H區(qū)婦聯(lián)為個(gè)案研究對(duì)象，通過(guò)深度訪談、參與式觀察等研究方法，主要考察H區(qū)婦聯(lián)如何轉(zhuǎn)變工作思路以發(fā)揮群眾性功能(怎樣開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐)、采取哪些購(gòu)買(mǎi)服務(wù)策略(對(duì)內(nèi)如何理解項(xiàng)目化機(jī)制、對(duì)外如何監(jiān)管項(xiàng)目等)以及在上述探索過(guò)程中所呈現(xiàn)的實(shí)踐邏輯等內(nèi)容。

二、理論基礎(chǔ)：國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的內(nèi)涵拓展

近年來(lái)，“國(guó)家與社會(huì)”關(guān)系始終是國(guó)內(nèi)外社會(huì)科學(xué)界研究中國(guó)社會(huì)變遷與發(fā)展的主導(dǎo)范式，并形成了以市民社會(huì)、法團(tuán)主義、“社會(huì)中的國(guó)家”(4)參見(jiàn)喬爾·米格代爾著，李楊等譯：《社會(huì)中的國(guó)家——國(guó)家與社會(huì)如何相互改變與相互構(gòu)成》，南京：江蘇人民出版社，2015年，第131頁(yè)。書(shū)中指稱(chēng)，國(guó)家只是社會(huì)的一部分，國(guó)家嵌入社會(huì)之中，二者在相互斗爭(zhēng)的過(guò)程中互相影響，力量對(duì)比和邊界持續(xù)變動(dòng)，但任何一方均無(wú)法建立絕對(duì)的權(quán)威或霸權(quán)，進(jìn)而形成一個(gè)“社會(huì)中的國(guó)家”。等為代表的理論視角，但它們所展開(kāi)的探討卻仍停留在國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，這也使得在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐研究中，學(xué)界較多從傳統(tǒng)二元框架分析政社關(guān)系的形態(tài)及其特征，導(dǎo)致理論創(chuàng)新空間或本土理論建構(gòu)十分有限。然而，基于群團(tuán)組織特殊的身份屬性，既有的雙重委托代理抑或國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式在揭示群團(tuán)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐方面存在著明顯的解釋限度和恰適性問(wèn)題。因此，筆者引入“第三領(lǐng)域”這一視角，嘗試構(gòu)建一個(gè)將國(guó)家治理與社會(huì)治理有機(jī)整合的“中間領(lǐng)域治理”分析框架，以更為恰適地闡釋婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐機(jī)制及其內(nèi)在邏輯，并嘗試對(duì)既有國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論內(nèi)涵進(jìn)行對(duì)話和反思。

(一)身份區(qū)隔與組織懸?。弘p重委托代理框架的解釋限度

起源于20世紀(jì)70年代初的委托代理理論，是基于契約制定，通過(guò)委托人給予代理人一定酬勞和決策權(quán)，代理人展開(kāi)行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和委托人利益的最大化，其核心在于委托人和代理人均是以實(shí)現(xiàn)自身效用最大化為行為目標(biāo)的“經(jīng)濟(jì)人”[13](PP 69-78)。其中委托人主要出于公共目標(biāo)或公共利益，代理人則追求高昂代理費(fèi)或自由決策權(quán)。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者結(jié)合中國(guó)上市公司的治理實(shí)踐，建立“雙重委托代理理論”，用以分析控股股東、中小股東和經(jīng)營(yíng)者三者之間的委托代理關(guān)系及其交互影響[14](PP 16-25)。而后，雙重委托代理作為一種探究政社關(guān)系、多層級(jí)關(guān)系的分析機(jī)制被廣泛應(yīng)用。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，面對(duì)多層級(jí)下不同主體的差異性?xún)r(jià)值偏好和行動(dòng)邏輯，有學(xué)者借用雙重委托代理來(lái)分析初始委托方、中間委托方及終端代理方之間所生成的復(fù)雜關(guān)系及其內(nèi)在邏輯，以調(diào)和國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)秩序[15](PP 36-48)。由此可見(jiàn)，雙重委托代理作為一種關(guān)系分析機(jī)制，借助良性關(guān)系的構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)不同主體利益最大化的目標(biāo)。

從組織屬性及職能來(lái)看，工青婦等群團(tuán)組織兼具“黨政代言人”和“群眾代言人”的雙重身份，既要自上而下貫徹黨政意志，擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)廣大群眾聽(tīng)黨話、跟黨走的責(zé)任；也要自下而上代表和維護(hù)人民群眾權(quán)益，積極回應(yīng)人民群眾的多元化需求。然而，這一特殊的雙重身份并非一種分立或割裂的狀態(tài)，而是被統(tǒng)合在“橋梁與紐帶”這一角色定位之上，連接著國(guó)家和社會(huì)成員，既向下傳達(dá)黨政意志，也將人民群眾的需求上傳至國(guó)家，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員與公共體制之間的相互連接[16](PP 1-6)。因此，借用雙重委托代理來(lái)分析國(guó)家(黨政)、群團(tuán)組織、社會(huì)成員之間互動(dòng)關(guān)系時(shí)，一方面將可能增加群團(tuán)組織雙重身份之間的區(qū)隔性，強(qiáng)化其“類(lèi)黨政部門(mén)”或“準(zhǔn)政府組織”的鐘擺特性，進(jìn)而在一種“懸浮型”[17](PP 1-38)組織形態(tài)下不斷弱化其對(duì)群眾及其需求的應(yīng)有關(guān)懷；另一方面，在雙重委托代理語(yǔ)境下，因雙方目標(biāo)存在一定程度的差異性且存在信息不對(duì)稱(chēng)，常常出現(xiàn)委托代理困境，這有可能進(jìn)一步加劇群團(tuán)組織對(duì)上、對(duì)下的實(shí)踐困境，如何確保其實(shí)現(xiàn)公共利益最大化仍有待深入考究。

(二)拓展“國(guó)家-社會(huì)”范式：新時(shí)代婦聯(lián)組織身份的再闡釋

既往研究中，以市民社會(huì)和法團(tuán)主義為代表的兩種理論范式被視為分析國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的理論基石。其中，前者強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)空間及其對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡[18](PP 63-87)[19](PP 162-168)，反窺中國(guó)本土現(xiàn)實(shí)，在長(zhǎng)期以來(lái)較為薄弱的社會(huì)生產(chǎn)機(jī)制下并未具備孕育市民社會(huì)的條件，社會(huì)自治要素缺失[20](PP 125-139)，更多地表現(xiàn)出一種“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的形態(tài)；后者則主張社會(huì)與國(guó)家之間的融合，二者融合所形成的法團(tuán)化組織乃是社會(huì)良好運(yùn)作的中介，并將它們整合進(jìn)國(guó)家決策結(jié)構(gòu)之中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)間的有機(jī)整合[21](PP 30-43)[22](PP 174-198)。不難發(fā)現(xiàn)，二者所呈現(xiàn)的理論闡釋始終難以跳脫以往的二元性結(jié)構(gòu)框架，較多地停留在國(guó)家與社會(huì)之間合作抑或?qū)α顟B(tài)的推拉關(guān)系之中，理論想象力受限，難以形成一種突破性的解釋模型。群團(tuán)組織作為一種特殊的組織形態(tài)，具有連接黨政與群眾之間的橋梁與紐帶的定位，其特殊的中間層角色、雙重屬性及其組織化功能，促使筆者進(jìn)一步思考并拓展原有的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系范式，以有效闡釋群團(tuán)組織參與基層治理實(shí)踐的理論依據(jù)。

基于西方成熟的社會(huì)生產(chǎn)機(jī)制，薩拉蒙(Lester M.Salamon)認(rèn)為，獨(dú)立于政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而存在的“第三域”是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督、保障全社會(huì)公共利益的重要手段[23](PP 14-15)?；氐街袊?guó)本土語(yǔ)境，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”長(zhǎng)期規(guī)制下難以形成獨(dú)立的“第三域”，然而，黃宗智先生通過(guò)對(duì)清代訴訟案件史料的深入研究，提出在國(guó)家和社會(huì)之間存在著一種第三領(lǐng)域(the third realm between state and society)[24](PP 260-285)，即通過(guò)政府和民間的協(xié)商談判，批準(zhǔn)授權(quán)其以半正式的行政方式推進(jìn)基層社會(huì)治理，并因情境場(chǎng)域的差異使之徘徊于國(guó)家化與去國(guó)家化之間。也有學(xué)者將其稱(chēng)為“國(guó)家和社會(huì)之間的中間區(qū)域”[25](P 198)，更多強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志與社會(huì)力量之間的互動(dòng)交叉，進(jìn)而形成一種中國(guó)特有的基層公共領(lǐng)域治理模式。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者認(rèn)為，工會(huì)組織除了西方語(yǔ)境下的社會(huì)性存在和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家性存在之外，在當(dāng)前社會(huì)治理實(shí)踐中已日漸形成一種國(guó)家與社會(huì)之間的存在形式[26](PP 121-133)，從而兼具國(guó)家治理與社會(huì)治理的雙重角色。

由此可見(jiàn)，在第三領(lǐng)域視角下，國(guó)家與社會(huì)并非是單一的分割對(duì)立抑或交融統(tǒng)合，而是在邊界模糊地帶形成了二者的交疊區(qū)域或粘連地帶[27](PP 102-126)。群團(tuán)組織作為特殊的社會(huì)團(tuán)體，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)系和服務(wù)群眾的重要組織載體，恰處于國(guó)家與群團(tuán)所代表利益群體的中間位置，并在國(guó)家所賦予的政治合法性基礎(chǔ)上發(fā)揮著連接黨政與群眾的橋梁與紐帶作用，成為新時(shí)代黨組織社會(huì)、整合社會(huì)的重要社會(huì)支柱。這種特殊的組織性質(zhì)與職能定位促使其以“中間領(lǐng)域”的代表性身份存在于國(guó)家與社會(huì)之間，并在中央群團(tuán)改革驅(qū)動(dòng)下逐步實(shí)現(xiàn)政治合法性與社會(huì)合法性、黨政代言人與群眾代言人的雙重統(tǒng)合。在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“以人民為中心”“以社會(huì)為中心”的前提下，婦聯(lián)組織進(jìn)一步發(fā)揮“中間領(lǐng)域”功能，既要促成組織自身的多重轉(zhuǎn)變，更要主動(dòng)“借道社會(huì)”，即通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)機(jī)制來(lái)向社會(huì)組織借力借智，進(jìn)而更好地彰顯婦聯(lián)社會(huì)化功能和中間領(lǐng)域治理所促成的通道連接功能。因此，從購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)實(shí)踐來(lái)看，婦聯(lián)組織與社會(huì)組織的主動(dòng)聯(lián)手合作，既是在制度引領(lǐng)下貫徹落實(shí)黨和政府所倡導(dǎo)的“加快政社分工與合作”(5)參見(jiàn)徐永祥：《政社分工與合作：社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第6期。文中指出，要推動(dòng)社區(qū)建設(shè)體制的改革與創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建現(xiàn)代性的、政府與社會(huì)的分工合作體制。、“激發(fā)社會(huì)組織活力”(6)“激發(fā)社會(huì)組織活力”這一表述出自黨的十八屆三中全會(huì)上所通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，文件明確指出，“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。等一系列治理要求的充分體現(xiàn)，以進(jìn)一步構(gòu)建群社、婦社之間的良性合作關(guān)系；也是積極促成黨政與婦女群眾之間“自上而下與自下而上”這一雙向溝通模式的關(guān)鍵紐帶，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的通道再建與有機(jī)團(tuán)結(jié)；更是借用專(zhuān)業(yè)力量來(lái)滿足群眾復(fù)雜訴求、增強(qiáng)自身治理能力、推動(dòng)社會(huì)治理共同體構(gòu)建的重要手段，以有效彰顯自身社會(huì)性與群眾性功能。

為此，基于上海市H區(qū)婦聯(lián)近年來(lái)在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐機(jī)制方面的探索，筆者嘗試構(gòu)建出一種以“中間領(lǐng)域治理”為核心的分析框架(見(jiàn)圖1)，從而進(jìn)一步揭示以“中間層”身份存在的婦聯(lián)等群團(tuán)組織借助向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)促成國(guó)家與個(gè)體之間連接互動(dòng)的實(shí)踐空間及其行動(dòng)邏輯。

圖1 中間領(lǐng)域治理下婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐邏輯的分析框架

三、多維并舉：地方婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐邏輯

中國(guó)婦女十二大報(bào)告中明確指出，要進(jìn)一步發(fā)揮婦聯(lián)組織“聯(lián)”的優(yōu)勢(shì)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，推進(jìn)資源開(kāi)放共享，主動(dòng)借勢(shì)、借機(jī)、借力、借智，更好為大局服務(wù)，為婦女群眾服務(wù)[28]。婦聯(lián)組織需充分發(fā)揮自身角色優(yōu)勢(shì)與社會(huì)性功能，創(chuàng)新工作方法，進(jìn)一步促進(jìn)服務(wù)能力與治理效能的穩(wěn)步增強(qiáng)，從而協(xié)同社會(huì)組織在基層治理實(shí)踐中有效發(fā)揮應(yīng)然效力?？v觀H區(qū)婦聯(lián)近五年向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐，資金投入超過(guò)1000萬(wàn)元，服務(wù)項(xiàng)目超過(guò)100個(gè)，其內(nèi)容涵蓋婦女、兒童、家庭、社區(qū)治理、基層?jì)D聯(lián)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，成效顯著。在實(shí)踐中H區(qū)婦聯(lián)是如何借力項(xiàng)目化運(yùn)作來(lái)創(chuàng)新其工作機(jī)制、凝聚社會(huì)力量、滿足群眾訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理能力提升、推進(jìn)群團(tuán)組織改革的呢？

(一)思維與制度同步，扎牢購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐的規(guī)范化根基

針對(duì)婦聯(lián)等群團(tuán)組織存在的覆蓋面不足、凝聚力下降等問(wèn)題[29](PP 144-150)，H區(qū)婦聯(lián)多次召開(kāi)黨組會(huì)議、街道例會(huì)、干部討論會(huì)，全面分析自身在職能履行、服務(wù)實(shí)施、凝聚群眾等方面的諸多問(wèn)題，重新認(rèn)識(shí)新時(shí)期婦女群體的分化格局及多元異質(zhì)需求，積極探討服務(wù)婦女、維護(hù)婦女合法權(quán)益的新模式。恰逢政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)浪潮全面興起，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)服務(wù)方式、引入社會(huì)力量開(kāi)展項(xiàng)目化實(shí)踐成為破解困境的有力抓手。

一方面，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之初，H區(qū)婦聯(lián)以思維意識(shí)為著眼點(diǎn)，有力推進(jìn)“三轉(zhuǎn)”，即轉(zhuǎn)身份、轉(zhuǎn)意識(shí)、轉(zhuǎn)方法。具體來(lái)講，H區(qū)婦聯(lián)全體婦女干部專(zhuān)程前往最早開(kāi)展項(xiàng)目化運(yùn)作的P區(qū)學(xué)習(xí)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并邀請(qǐng)高校與實(shí)務(wù)專(zhuān)家圍繞購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行政策解讀、理論指導(dǎo)及實(shí)踐分享，著力加強(qiáng)婦聯(lián)干部對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及其運(yùn)作體系的理解，從意識(shí)上逐步改變自上而下的行政化、機(jī)關(guān)化思維。正如原H區(qū)婦聯(lián)Z副主席所言：

相較以前，從“大包大攬”到“委托購(gòu)買(mǎi)”、從“自想自做”到“監(jiān)管督導(dǎo)”，我們要實(shí)現(xiàn)的是認(rèn)知與身份的同步扭轉(zhuǎn)，對(duì)于我們機(jī)關(guān)干部來(lái)說(shuō)，這既是挑戰(zhàn),更是機(jī)遇。(訪談資料：20190625)

另一方面，以制度規(guī)范為依據(jù)，結(jié)合自身實(shí)踐主動(dòng)“建規(guī)章、立契約”，即立足購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)際，加強(qiáng)多方協(xié)商。H區(qū)婦聯(lián)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之初就在第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及行業(yè)專(zhuān)家的支持下擬定了《向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公益服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施意見(jiàn)》《項(xiàng)目化運(yùn)作專(zhuān)項(xiàng)資金經(jīng)費(fèi)管理辦法》《項(xiàng)目申報(bào)書(shū)模板》《項(xiàng)目協(xié)議書(shū)模板》等文件，充分明晰了購(gòu)買(mǎi)的原則、目標(biāo)、內(nèi)容、資金撥付以及承接主體要求等關(guān)鍵要素，以婦聯(lián)、社會(huì)力量應(yīng)遵從的契約精神為核心規(guī)則，發(fā)揮制度與契約對(duì)各主體及其行為的嚴(yán)格約束與支持使能作用[30](P 58)，從而有效建立并穩(wěn)固了購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)實(shí)踐的規(guī)范性基礎(chǔ)。

(二)內(nèi)行管內(nèi)行，構(gòu)建全過(guò)程、專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管評(píng)估體系

當(dāng)前國(guó)內(nèi)無(wú)論是社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)還是社會(huì)組織發(fā)展均處于起步階段，如何更好地推動(dòng)項(xiàng)目及組織的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，應(yīng)是各實(shí)踐主體共同思考的重要議題。H區(qū)婦聯(lián)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之初，在區(qū)社團(tuán)局與行業(yè)專(zhuān)家的推薦下，經(jīng)多次走訪、考察后，率先引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程評(píng)估與專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。原H區(qū)婦聯(lián)Z主席指出：

讓內(nèi)行監(jiān)管內(nèi)行，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作的機(jī)制，通過(guò)這一過(guò)程，既讓我們的婦聯(lián)干部同步學(xué)習(xí)成長(zhǎng)，也為下面的社會(huì)組織發(fā)展增能，最終達(dá)到我們的共同預(yù)期。(訪談資料：20190415)

與此同時(shí)，區(qū)婦聯(lián)還聯(lián)手各科室干部，建立了督導(dǎo)員制度，著重發(fā)揮科級(jí)干部在服務(wù)對(duì)象知悉度、核心工作精準(zhǔn)度等方面的優(yōu)勢(shì)，由各科室干部擔(dān)任督導(dǎo)員，每月不定期到項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，再結(jié)合每月交流會(huì)、中期推進(jìn)會(huì)，及時(shí)解決項(xiàng)目問(wèn)題，總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。這既保證了項(xiàng)目?jī)?nèi)容與重點(diǎn)工作的有效契合，也為項(xiàng)目有序?qū)嵤┨峁┝朔?wù)經(jīng)驗(yàn)與資源支持。

最為重要的是，H區(qū)婦聯(lián)在多方協(xié)商努力下創(chuàng)新性地形成了以“前置評(píng)估+過(guò)程評(píng)估+結(jié)果評(píng)估”為基礎(chǔ)的“三位一體”的全過(guò)程、專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管評(píng)估體系(7)自2017年起，H區(qū)婦聯(lián)與X評(píng)估機(jī)構(gòu)簽約達(dá)成合作關(guān)系，在X機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)力量支撐下，建立了符合群團(tuán)組織特質(zhì)與發(fā)展需求的全過(guò)程監(jiān)管與評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)了婦聯(lián)組織、社會(huì)組織的同步增能發(fā)展。，即在第三方、督導(dǎo)員、行業(yè)專(zhuān)家等多方支持下，借助前置評(píng)估來(lái)篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，提高需求界定、目標(biāo)聚焦、內(nèi)容設(shè)計(jì)的多重精準(zhǔn)度；借助過(guò)程評(píng)估為社會(huì)組織提供及時(shí)性專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)，發(fā)揮陪伴式監(jiān)管效力；借助結(jié)果評(píng)估來(lái)全面展現(xiàn)項(xiàng)目的實(shí)施成效與影響，并為項(xiàng)目?jī)?yōu)化發(fā)展出謀劃策，真正發(fā)揮了“以評(píng)促建、引領(lǐng)創(chuàng)新”的作用；而其后期所增設(shè)的“綠色通道制”與“末位淘汰制”(8)“綠色通道制”是指在年終評(píng)估及評(píng)審結(jié)果中排在前兩名的項(xiàng)目，可在下一年項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，獲得優(yōu)先立項(xiàng)；“末位淘汰制”是指在年終評(píng)估及評(píng)審結(jié)果中排在末尾的兩個(gè)項(xiàng)目，下一年對(duì)該兩個(gè)項(xiàng)目不予立項(xiàng)，但項(xiàng)目承接方可重新設(shè)計(jì)其他項(xiàng)目方案來(lái)申報(bào)。，則進(jìn)一步激發(fā)了組織之間的“鯰魚(yú)效應(yīng)”，對(duì)激活社會(huì)活力、提升專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平等均具有重要意義。這一創(chuàng)新性實(shí)踐舉措，在H區(qū)乃至整個(gè)上海市購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)可以稱(chēng)得上先進(jìn)，既在短期內(nèi)較快地提升并深化了婦聯(lián)干部對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目制的認(rèn)知度，開(kāi)拓視野、轉(zhuǎn)變思維、延展手臂，促進(jìn)了服務(wù)能力提升；也進(jìn)一步推動(dòng)了區(qū)域社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)了服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)化力量，真正形成了一種有限授權(quán)下多元主體協(xié)同參與社會(huì)治理的發(fā)展格局。

(三)黨建帶婦建，增強(qiáng)黨社、婦社及社社間的互通聯(lián)動(dòng)

在自上而下的政治制度規(guī)定下，婦聯(lián)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的婦女群眾性組織，是黨調(diào)適社會(huì)、整合社會(huì)的重要組織力量。這一特殊的組織性質(zhì)促使婦聯(lián)在履職履責(zé)中較多游走于國(guó)家與社會(huì)二元角色之間，如何借用這一特質(zhì)實(shí)現(xiàn)婦聯(lián)自身應(yīng)有效能的發(fā)揮、增進(jìn)黨群密切聯(lián)系，將是深化“黨建帶婦建、婦建促黨建”理念、推進(jìn)群團(tuán)改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵步驟。

為此，在深入推進(jìn)項(xiàng)目化實(shí)踐中，H區(qū)婦聯(lián)一方面堅(jiān)持以自身為樞紐，突出強(qiáng)調(diào)“你為婦女兒童服務(wù)，我為你服務(wù)”的理念，借助“區(qū)域化黨建”多形式匯聚黨政、群團(tuán)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及優(yōu)秀女性等多重資源力量，形成了“服務(wù)資源清單”，并根據(jù)群眾需求、項(xiàng)目運(yùn)作、組織發(fā)展的差異進(jìn)行資源的有序疏散與共享，既提升了項(xiàng)目化運(yùn)作的服務(wù)廣度與深度，也增強(qiáng)了黨建引領(lǐng)下多元主體協(xié)同推進(jìn)治理實(shí)踐的疊加效應(yīng)，進(jìn)一步推動(dòng)著“社會(huì)本位”黨社關(guān)系的構(gòu)建[31](PP 68-74)。正如一位H區(qū)婦聯(lián)老領(lǐng)導(dǎo)所言：

在日常工作與服務(wù)中，我們要做好三種資源的整合：爭(zhēng)取黨政資源、用好婦聯(lián)資源、匯聚社會(huì)資源，這樣才能真正發(fā)揮婦聯(lián)的橋梁紐帶功能。(訪談資料：20190521)

此外，H區(qū)婦聯(lián)注重對(duì)社會(huì)組織的扶持培育，通過(guò)專(zhuān)業(yè)支持平臺(tái)的搭建，向高校及實(shí)務(wù)專(zhuān)家、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等借智、借力，以增能培訓(xùn)、工作坊、實(shí)地指導(dǎo)等形式為社會(huì)組織解憂解困、添磚加瓦，既推動(dòng)了項(xiàng)目的穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)了組織自身的創(chuàng)新增能以及組織間的交流共享，還在婦社之間良性合作伙伴關(guān)系、社會(huì)化婦聯(lián)服務(wù)機(jī)制的建立等方面發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。例如，在H區(qū)婦聯(lián)的持續(xù)培育與支持下，W組織打造并形成了“果色family·走進(jìn)綠色”“果色family·綠街坊”“果色family·綠動(dòng)空間”等系列項(xiàng)目品牌，不僅實(shí)現(xiàn)了組織的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，而且將日趨精細(xì)化的綠色系列項(xiàng)目從婦聯(lián)組織擴(kuò)展到其他部門(mén)、從社區(qū)延伸到樓宇、從組織建設(shè)上升到社區(qū)自治、從H區(qū)推廣到全市，社會(huì)治理效應(yīng)獲得了顯著提升。對(duì)此，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人W表示：

一路走來(lái)，婦聯(lián)就是疼你的娘家人，全程引導(dǎo)、支持著我們的果色項(xiàng)目及組織的發(fā)展，因?yàn)閶D聯(lián)幫我們鏈接資金、整合資源、宣傳推薦、打造品牌，才有了我們現(xiàn)在的知曉度與影響力。(訪談資料：20181023)

(四)堅(jiān)持成效導(dǎo)向，提升購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的投資回報(bào)率

近幾年，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)作為一種創(chuàng)新治理的制度化實(shí)踐而“備受推崇”，但購(gòu)買(mǎi)“泛濫化”下所存在的結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)、委托代理困境[32](PP 142-150)卻不斷拷問(wèn)著購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)投資回報(bào)率[33](PP 114-121)。為此，H區(qū)婦聯(lián)在推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，始終秉持資金使用的“精打細(xì)算”原則，重點(diǎn)突出“需求為本”“成效為核”兩個(gè)關(guān)鍵性要求，輔以全過(guò)程規(guī)范化評(píng)估機(jī)制的功能發(fā)揮，逐步形成了“1+X+N”(9)“1+X+N”：“1”代表購(gòu)買(mǎi)主體即H區(qū)婦聯(lián)，“X”為社會(huì)組織、企事業(yè)單位等承接主體，“N”為其他資源支持力量。的社會(huì)治理形態(tài)。

從需求角度來(lái)看，從傳統(tǒng)的“以己度人”轉(zhuǎn)向互通往來(lái)的“兩上兩下”，從源頭轉(zhuǎn)變介入社區(qū)服務(wù)邏輯，根據(jù)婦女工作的實(shí)際需求與婦聯(lián)機(jī)關(guān)干部聯(lián)系基層工作制度的要求，H區(qū)婦聯(lián)干部每月不定期深入社區(qū)、走街串巷，借助民情調(diào)研、走訪、茶話會(huì)、上門(mén)慰問(wèn)等形式全面搜集、匯總基層群眾的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，確定年度服務(wù)重點(diǎn)，再向街道婦聯(lián)征求意見(jiàn)，然后由街道婦聯(lián)征求居民區(qū)意見(jiàn)，兩上兩下，最終確立項(xiàng)目征集議題。此外，在項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中，進(jìn)一步由項(xiàng)目申報(bào)方再次聚焦服務(wù)需求，提高服務(wù)供需的匹配度與精準(zhǔn)度。從服務(wù)而言，則更多是從“規(guī)范完成指標(biāo)”轉(zhuǎn)向“以成效為核心”，引導(dǎo)服務(wù)供給方提高項(xiàng)目服務(wù)的效力與效益?；趯?duì)往年購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐的反思，H區(qū)婦聯(lián)越發(fā)重視項(xiàng)目實(shí)施所取得的效能，在H區(qū)婦聯(lián)主席L看來(lái)：

服務(wù)年年都在買(mǎi)，錢(qián)花在刀刃兒上了嗎？不能只關(guān)注承接組織做了什么，還要關(guān)注我們的項(xiàng)目給婦女兒童家庭實(shí)際帶來(lái)了哪些影響與改變，有沒(méi)有滿足群眾的需求，有沒(méi)有幫助服務(wù)對(duì)象解決問(wèn)題、增強(qiáng)能力，最終是要助人自助。(訪談資料：20181026)

為此，在規(guī)范完成項(xiàng)目預(yù)期指標(biāo)的基礎(chǔ)上，婦聯(lián)干部協(xié)同第三方在監(jiān)測(cè)、督導(dǎo)、評(píng)審、專(zhuān)題培訓(xùn)中不斷強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)服務(wù)效力的認(rèn)知及成效評(píng)估意識(shí)，引導(dǎo)其建立成效測(cè)評(píng)體系，在規(guī)范中加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性，在專(zhuān)業(yè)中實(shí)現(xiàn)成效最大化。這既是達(dá)成購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目預(yù)期服務(wù)目標(biāo)的有力保障，也是推動(dòng)社會(huì)組織增能發(fā)展、促進(jìn)婦社間有序合作的關(guān)鍵舉措，從而真正凸顯共建共治共享下群團(tuán)與社會(huì)組織合力推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的深層效能。

四、中間領(lǐng)域治理與地方婦聯(lián)組織改革的機(jī)制創(chuàng)新

基于上海H區(qū)婦聯(lián)所開(kāi)展的社會(huì)化服務(wù)實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)，通過(guò)構(gòu)建向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，打破了婦聯(lián)傳統(tǒng)服務(wù)思維與模式，增強(qiáng)了其服務(wù)群眾能力，促進(jìn)了多主體協(xié)同參與基層社會(huì)治理，發(fā)揮了婦聯(lián)組織連接個(gè)體與國(guó)家之間的樞紐作用。H區(qū)婦聯(lián)在實(shí)踐過(guò)程中逐漸形成的中間領(lǐng)域治理模式，為分析婦聯(lián)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、推動(dòng)?jì)D聯(lián)改革實(shí)踐提供了新的解釋范式。這種新的解釋理路具有以下理論特征。

(一)上下雙軌并行：中間領(lǐng)域治理內(nèi)涵的本土解析

結(jié)合中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，黃宗智嘗試跳出既有“國(guó)家-社會(huì)”二元分析框架，嘗試從“第三領(lǐng)域”來(lái)揭示國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系實(shí)質(zhì)，進(jìn)一步闡釋了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的簡(jiǎn)約治理模式。而婦聯(lián)組織作為黨和政府連接廣大群眾的橋梁與紐帶，特殊的組織性質(zhì)與角色定位使其恰處于國(guó)家與其所代表利益群體的中間層，既承擔(dān)著貫通上下的“政策傳遞者”“需求上傳者”“語(yǔ)言翻譯者”等關(guān)鍵角色，也肩負(fù)著促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)(個(gè)體)之間有序連接、互通互動(dòng)的重要功能。但是，婦聯(lián)組織的中間層位置與黃宗智所提出的“第三領(lǐng)域”概念并非完全等同，前者長(zhǎng)期作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性組織，其組織形態(tài)與結(jié)構(gòu)位置是內(nèi)在規(guī)定的；后者則是國(guó)家與社會(huì)交織互動(dòng)中所形成的實(shí)踐主體，以滿足基層治理所需。而隨著國(guó)家治理導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，無(wú)論是“第三領(lǐng)域”還是婦聯(lián)等群團(tuán)組織，均成為國(guó)家在不同時(shí)期調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、推動(dòng)治理體系創(chuàng)新的重要實(shí)踐主體。

因此，結(jié)合前文所探討的地方婦聯(lián)改革實(shí)踐，以及學(xué)術(shù)界對(duì)“第三領(lǐng)域”的解析，筆者立足婦聯(lián)組織的發(fā)展實(shí)際而提出“中間領(lǐng)域治理”這一概念，借助中間領(lǐng)域治理主體功能的有效發(fā)揮來(lái)進(jìn)一步構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。所謂“中間領(lǐng)域治理”，主要指存在于國(guó)家與社會(huì)之間的治理主體即婦聯(lián)等群團(tuán)組織，肩負(fù)著“國(guó)家代言人”和“社會(huì)代言人”的雙重角色，通過(guò)發(fā)揮自身的多重優(yōu)勢(shì)來(lái)積極推動(dòng)“自上而下和自下而上”這一雙向通道的穩(wěn)步并行，逐步促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)之間的有序連接與良性互動(dòng)，進(jìn)而形成一種黨總體領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、婦聯(lián)連接協(xié)調(diào)、社會(huì)有序協(xié)同、公眾積極參與的社會(huì)治理體系。從本質(zhì)上來(lái)講，中間領(lǐng)域治理既是對(duì)原有國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理等實(shí)踐模式的一種有機(jī)整合，也是對(duì)當(dāng)前群團(tuán)組織如何有效參與治理、發(fā)揮應(yīng)然功能而展開(kāi)的積極探索；其更為強(qiáng)調(diào)上下雙軌的并行與相輔，即婦聯(lián)組織要充分借助自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)來(lái)促進(jìn)自上而下的政策意志傳達(dá)與自下而上的利益訴求反饋，從而調(diào)和國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的健康有序發(fā)展。恰如本文所探討的地方婦聯(lián)改革實(shí)踐，其引入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，積極借助社會(huì)組織力量，通過(guò)一系列策略性實(shí)踐，打通上下各方的有序連接、激發(fā)各主體的角色優(yōu)勢(shì)，并以項(xiàng)目化運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)化方法來(lái)推進(jìn)社會(huì)化服務(wù)機(jī)制的有效構(gòu)建，既解決了自身發(fā)展之困、滿足群眾緊迫之需與社會(huì)組織生長(zhǎng)之難，也提升了婦聯(lián)組織服務(wù)能力、增強(qiáng)其自身群眾性特征、精準(zhǔn)回應(yīng)群團(tuán)改革要求，進(jìn)而成為推進(jìn)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理共同體構(gòu)建的重要力量。

(二)群團(tuán)借道社會(huì)：專(zhuān)業(yè)支撐下組織連接功能的持續(xù)增強(qiáng)

有學(xué)者基于對(duì)政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的研究發(fā)現(xiàn)，鑒于自身靈活性與彈性的不足，基層政府更注重“借”社會(huì)組織之“道”來(lái)提升公共服務(wù)供給能力，形成了一種“行政借道社會(huì)”的新邏輯[34](PP 118-138)。這進(jìn)一步揭示了基層政府大力發(fā)展社會(huì)組織的深層動(dòng)機(jī)，即通過(guò)一種隱蔽的“借道”機(jī)制來(lái)解決自身治理實(shí)踐的問(wèn)題。

在筆者對(duì)H區(qū)婦聯(lián)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐研究中也發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似的“借道”形式。由于中國(guó)特殊的政治、歷史、文化背景，婦聯(lián)組織獲得了國(guó)家賦予的政治合法性以及組織建設(shè)、職能履行等必要的資源支撐，但是相較廣大婦女群眾的多元異質(zhì)訴求而言，婦聯(lián)組織一定程度上存在著思維行政固化、服務(wù)單一有限等諸多現(xiàn)實(shí)困境。為此，婦聯(lián)組織積極發(fā)揮“聯(lián)”的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)引入外部社會(huì)力量(社會(huì)組織、企事業(yè)單位等)，通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作向其借力、借智，延展工作手臂、提升服務(wù)能力、增強(qiáng)群眾滿意度，以實(shí)現(xiàn)解決自身問(wèn)題、發(fā)揮群眾性功能、響應(yīng)群團(tuán)改革要求的多重目標(biāo)。需要指出的是，作為中間領(lǐng)域治理的重要主體，婦聯(lián)在“借道社會(huì)”的實(shí)踐邏輯中，并非是前文“行政借道社會(huì)”所呈現(xiàn)的“隱蔽”機(jī)制，而是一種內(nèi)憂外患下與社會(huì)組織聯(lián)手尋求解決策略、推動(dòng)治理創(chuàng)新的“聯(lián)合”機(jī)制，這既是婦聯(lián)組織有效發(fā)揮橋梁與紐帶作用、彰顯群眾性特征的內(nèi)在要求，也是協(xié)同專(zhuān)業(yè)社會(huì)力量共同推動(dòng)個(gè)體與國(guó)家有序連接、有力促進(jìn)社會(huì)再組織化的策略性方式。同時(shí)，這種“借道”機(jī)制所促成的不僅是婦聯(lián)自身工作能力、連接功能的持續(xù)性增強(qiáng)，而且實(shí)現(xiàn)了婦聯(lián)與社會(huì)組織的共同成長(zhǎng)、服務(wù)群眾水平與有效治理效能的同步提升(10)“行政借道社會(huì)”與本研究所指出的“婦聯(lián)借道社會(huì)”在形式上一致而在內(nèi)涵上有差異，這反映出地方政府、地方婦聯(lián)在與社會(huì)組織的關(guān)系上存在內(nèi)在差異。這種差異化特征有待進(jìn)一步的比較研究加以回答。。長(zhǎng)期致力于推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的H區(qū)婦聯(lián)L主席更是進(jìn)一步指出了向社會(huì)力量“借道”的意義所在：

我覺(jué)得向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不單單是滿足自身手臂的延長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)的匹配、紐帶作用的發(fā)揮，也有促進(jìn)機(jī)關(guān)干部成長(zhǎng)的作用，促進(jìn)干部思維方式的轉(zhuǎn)換、更新；同時(shí)，相較于政府部門(mén)，在實(shí)踐過(guò)程中我們對(duì)這些承接組織的伴隨感更強(qiáng)，是貫穿始終的。所以，我一直認(rèn)為我們雙方是相互陪伴式成長(zhǎng)，也是共贏發(fā)展的。(訪談資料：20190419)

(三)再建組織通道：婦聯(lián)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的深層意涵

隨著單位制的解體、社會(huì)流動(dòng)的加速，個(gè)體與國(guó)家之間的連接關(guān)系受阻甚至中斷，越來(lái)越多的社會(huì)成員面臨沒(méi)有組織“向自己負(fù)責(zé)”的現(xiàn)實(shí)局面[35](PP 50-58)。因此，重建組織通道，暢通社會(huì)個(gè)體的利益表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)個(gè)體與國(guó)家之間的有序連接、協(xié)調(diào)互動(dòng)，成為當(dāng)下推動(dòng)整個(gè)社會(huì)健康有序發(fā)展、協(xié)力構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的關(guān)鍵之舉。

在中間領(lǐng)域治理視域下，存在于國(guó)家與婦女群眾之間的婦聯(lián)組織，要將“黨政所需、婦女所急、婦聯(lián)所能”三者有機(jī)結(jié)合，既保證國(guó)家意志與政策體系能夠自上而下地貫徹落實(shí)，也能夠及時(shí)滿足群眾所急所憂，提供自下而上表達(dá)利益訴求的公共平臺(tái)，從而逐步建立起國(guó)家與個(gè)體之間的制度化關(guān)聯(lián)。這與當(dāng)前整個(gè)社會(huì)缺失組織通道、亟待再組織化[36](PP 24-29)的現(xiàn)實(shí)不謀而合。也就是說(shuō)，婦聯(lián)組織作為黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的重要載體，其特殊的組織性質(zhì)與功能定位使其理應(yīng)承擔(dān)國(guó)家與個(gè)體之間的連接、協(xié)調(diào)等角色，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)個(gè)體的再組織化。因此，在具體實(shí)踐過(guò)程中，面對(duì)自身所存在的固有局限，婦聯(lián)組織持續(xù)搭建向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐平臺(tái)，積極主動(dòng)向社會(huì)組織借力、借智，通過(guò)搭建規(guī)范化制度體系、運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化方法、增進(jìn)聯(lián)動(dòng)化合力、突出成效化要求，進(jìn)而補(bǔ)足自我短板、滿足群眾所需，實(shí)現(xiàn)組織自身與婦女群眾的雙重“解渴”(11)在筆者對(duì)H區(qū)婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的訪談中，其多次用“解渴”一詞來(lái)表示對(duì)組織自身及婦女群眾需求的滿足。，以更好地發(fā)揮應(yīng)然的連接功能。

從根本上來(lái)講，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和單位制的解體，整個(gè)社會(huì)的原子化、碎片化、去支持化特征愈益嚴(yán)重，傳統(tǒng)的單位化手段愈益失靈，亟待重建新的組織連接通道。作為重要組織載體的婦聯(lián)等群團(tuán)組織和社會(huì)組織，實(shí)際上肩負(fù)著連接國(guó)家與個(gè)體、促進(jìn)社會(huì)個(gè)體再組織化、構(gòu)建社會(huì)治理共同體的內(nèi)在功能。而群團(tuán)工作與社會(huì)工作均兼具服務(wù)與管理的雙重特質(zhì)，有著相同要素與相似功能，充分把握二者的同構(gòu)特性，恰是互動(dòng)共進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展進(jìn)而協(xié)力提升群眾幸福感應(yīng)具有的重要實(shí)踐智慧[37](PP 5-11)。這一思路為推動(dòng)二者之間相互支撐、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)提供了重要切入點(diǎn)，也為群團(tuán)改革背景下群團(tuán)組織探索向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了理論支撐與實(shí)踐引導(dǎo)。基于此，H區(qū)婦聯(lián)引入向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，首要目標(biāo)在于“借道”社會(huì)，即運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化方法展開(kāi)對(duì)體制外特定群眾的社會(huì)服務(wù)以及對(duì)特定事件、特定人群的有效干預(yù)，擴(kuò)展服務(wù)覆蓋面，提升組織滿意度與影響力。更為關(guān)鍵的是，婦聯(lián)組織可進(jìn)一步協(xié)同社會(huì)組織力量及時(shí)做好訴求上傳與政策倡導(dǎo)，暢通個(gè)體與公共體制之間的表達(dá)機(jī)制，真正發(fā)揮婦聯(lián)組織在個(gè)體與國(guó)家之間的代表、協(xié)調(diào)、應(yīng)責(zé)、連接等多重功能，實(shí)現(xiàn)組織通道的再建，推動(dòng)社會(huì)秩序與活力構(gòu)建的有機(jī)統(tǒng)一(見(jiàn)圖2)。

圖2 中間領(lǐng)域治理下組織通道重建的邏輯解析

五、結(jié)論與建議

群團(tuán)組織作為中國(guó)特有的一種組織形態(tài)，處于國(guó)家與個(gè)體(利益群體)的中間位置，既發(fā)揮著黨政聯(lián)系廣大群眾的橋梁與紐帶作用，也承擔(dān)著促進(jìn)個(gè)體與國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)制度化關(guān)聯(lián)的再組織化功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治合法性與社會(huì)合法性的有機(jī)統(tǒng)合。本文以上海市H區(qū)婦聯(lián)近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)的向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐為藍(lán)本，從群團(tuán)組織的功能性質(zhì)與角色定位出發(fā)構(gòu)建了一種以“中間領(lǐng)域治理”為核心的分析框架，揭示了中央群團(tuán)改革要求下H區(qū)婦聯(lián)改革實(shí)踐的行動(dòng)邏輯，并進(jìn)一步闡釋了作為中間領(lǐng)域治理主體的婦聯(lián)組織如何通過(guò)策略性地“借道”社會(huì)來(lái)促成個(gè)體與國(guó)家之間的連接與互動(dòng)，從而更好地在基層治理創(chuàng)新中發(fā)揮應(yīng)然效能。更為關(guān)鍵的是，H區(qū)婦聯(lián)所持續(xù)探索的向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制及其所形成的實(shí)踐策略與經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)婦聯(lián)組織深化改革、完善社會(huì)化服務(wù)機(jī)制、參與并構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局等提供了參考性方向。因此，“中間領(lǐng)域治理”具有上升為更具普遍性理論解釋意義的空間和潛力。

向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為H區(qū)婦聯(lián)落實(shí)改革要求、增強(qiáng)群眾性功能的重要實(shí)踐模式，通過(guò)規(guī)范化制度、專(zhuān)業(yè)化方法、多主體聯(lián)動(dòng)、成效化機(jī)制等舉措有力推動(dòng)了婦聯(lián)傳統(tǒng)服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變，服務(wù)思維、服務(wù)方式和服務(wù)能力等均得到明顯擴(kuò)展與提升，較大程度上回應(yīng)了群團(tuán)改革的深層目標(biāo)。而實(shí)踐中所形成的“群團(tuán)借道社會(huì)”這一機(jī)制，不同于“行政借道社會(huì)”所呈現(xiàn)的“治理術(shù)”或“工具”導(dǎo)向，其是婦聯(lián)主動(dòng)尋求外部支持、重新找回應(yīng)然組織通道功能的一種策略性聯(lián)合機(jī)制，也是深化群團(tuán)改革、協(xié)同社會(huì)組織來(lái)構(gòu)建社會(huì)治理體系與治理共同體的一種在地化創(chuàng)新探索。這既有效回應(yīng)了轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)服務(wù)思維、提升群眾服務(wù)能力、增強(qiáng)群眾性特征的群團(tuán)改革要求，也進(jìn)一步在專(zhuān)業(yè)支撐下有效促進(jìn)了個(gè)體與國(guó)家之間的勾連、推動(dòng)社會(huì)的再組織化，進(jìn)而持續(xù)深化婦社協(xié)同共治、合作推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

同時(shí)，在中間領(lǐng)域治理視域下，婦聯(lián)組織所具有的特殊性結(jié)構(gòu)位置促使其以“借道社會(huì)”之機(jī)制重新建立起個(gè)體與國(guó)家之間的制度化關(guān)聯(lián)，進(jìn)而彰顯了婦聯(lián)組織具有的代表、協(xié)調(diào)、連接等多重功能及其效應(yīng)。從本質(zhì)上來(lái)講，婦聯(lián)作為國(guó)家與婦女群眾之間的中間層，通過(guò)自上而下傳遞黨政意志、自下而上反饋婦女群眾所需所急，促進(jìn)國(guó)家與個(gè)體之間的互通關(guān)聯(lián)；同時(shí)主動(dòng)引入社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)力量來(lái)滿足不同婦女群體的多元復(fù)雜需求，逐步暢通原子化個(gè)體與公共體制之間的利益表達(dá)機(jī)制，這有助于減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積壓、避免社會(huì)情緒的政治性轉(zhuǎn)化，進(jìn)而在單位制逐步走向解體的當(dāng)下重建國(guó)家與個(gè)體之間的組織通道，最終實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下婦聯(lián)、社會(huì)組織等多主體協(xié)同推進(jìn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的有序整合。

當(dāng)然，在中國(guó)特色的政治制度語(yǔ)境下，長(zhǎng)期深嵌于科層體系的群團(tuán)組織具有特殊的結(jié)構(gòu)性位置和功能定位，這在推動(dòng)?jì)D社之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有序合作的同時(shí)，也致使購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)機(jī)制下所形成的婦社關(guān)系不免受到“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的影響，加之項(xiàng)目制本身所具有的技術(shù)治理導(dǎo)向、婦聯(lián)特有的結(jié)構(gòu)位置及其作為購(gòu)買(mǎi)主體的“資方”身份，以及社會(huì)組織本身的弱自主性與專(zhuān)業(yè)限度，使得婦社之間呈現(xiàn)出一種非對(duì)稱(chēng)性合作的“準(zhǔn)伙伴”關(guān)系，而非理論意義上雙方完全的平等合作，一定程度上可能約制著購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)實(shí)踐的應(yīng)然效力，以及婦聯(lián)組織多重功能的有效發(fā)揮，這也是在未來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中仍需進(jìn)一步優(yōu)化完善的關(guān)鍵之處。為此，在黨和政府將深化群團(tuán)組織改革納入深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、構(gòu)建社會(huì)治理共同體這一序列的新時(shí)代下，要想提升購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)機(jī)制的治理效力、切實(shí)發(fā)揮群團(tuán)組織所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)再組織化功能，可從以下幾方面加以完善。

第一，加強(qiáng)婦聯(lián)等群團(tuán)組織參與國(guó)家治理和基層治理的制度化和合法化建設(shè)。一方面，要以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，充分明晰群團(tuán)組織、社會(huì)組織等不同主體在治理體系內(nèi)的結(jié)構(gòu)性位置，賦予其來(lái)自國(guó)家層面對(duì)其功能定位、治理效力的承認(rèn)與認(rèn)同，增強(qiáng)參與主體尤其是體制外社會(huì)組織的國(guó)家合法性，為其提升公共服務(wù)效力、參與社會(huì)治理實(shí)踐提供良好的制度環(huán)境；另一方面，圍繞法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步對(duì)群團(tuán)組織、社會(huì)組織的身份角色進(jìn)行再厘定，對(duì)社會(huì)組織身份角色、承接政府職能轉(zhuǎn)移要求、協(xié)同群團(tuán)組織參與治理等方面內(nèi)容加以細(xì)致化、規(guī)范性的說(shuō)明，進(jìn)而從法律層面賦予其應(yīng)然合法性地位，為推動(dòng)形成平等的伙伴關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

第二，在以人民為中心的治理實(shí)踐中不斷踐行婦聯(lián)的政治性先進(jìn)性群眾性。婦聯(lián)組織兼具“黨政代言人”和“婦女代言人”的雙重角色，為進(jìn)一步發(fā)揮其在治理實(shí)踐中的應(yīng)然社會(huì)效能：一是要持續(xù)深化群團(tuán)組織改革，進(jìn)一步推動(dòng)資源向基層下沉，真正形成連接緊密、縱橫交織的群眾服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，更好地團(tuán)結(jié)凝聚廣大群眾聽(tīng)黨話、跟黨走；二是要在以人民為中心的治理導(dǎo)向下，進(jìn)一步從服務(wù)思維、服務(wù)方式、服務(wù)機(jī)制等多方面深耕群眾性特征，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極推進(jìn)自身獨(dú)立自主運(yùn)行，有效發(fā)揮其作為橋梁與紐帶的組織連接功能；三是要學(xué)習(xí)借鑒社會(huì)組織在群眾實(shí)踐中所運(yùn)用的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)方法與技巧，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的政治引領(lǐng)與服務(wù)聯(lián)系，深化與社會(huì)組織的互動(dòng)合作，以一種互惠式伙伴關(guān)系來(lái)重建個(gè)體與國(guó)家之間的組織通道，從而更好地彰顯婦社合作的應(yīng)然治理效力。

第三，社會(huì)組織在參與婦聯(lián)等主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性和社會(huì)性?xún)?yōu)勢(shì)。在體制條件、制度環(huán)境等外部結(jié)構(gòu)性因素不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織既要充分厘清自身功能定位，作為國(guó)家與社會(huì)之間的緩沖地帶而參與到治理實(shí)踐中，以組織化形式來(lái)促進(jìn)基層自治實(shí)踐；也要持續(xù)增強(qiáng)看家本領(lǐng)——服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和管理的規(guī)范性，堅(jiān)決摒棄以技術(shù)理性、工具理性為導(dǎo)向的專(zhuān)業(yè)角色，突出內(nèi)在的社會(huì)性使命和社會(huì)理性行動(dòng)邏輯[38](PP 58-64)，提供具有不可替代的、“為社會(huì)”的專(zhuān)業(yè)服務(wù)(12)筆者曾提出，當(dāng)前社會(huì)工作與社會(huì)組織發(fā)展應(yīng)突出“為社會(huì)”的服務(wù)導(dǎo)向，構(gòu)建社會(huì)工作的“社會(huì)”技術(shù)，提升專(zhuān)業(yè)服務(wù)效力。可參見(jiàn)高麗、徐選國(guó)、楊威威：《新時(shí)代社會(huì)主要矛盾、社會(huì)保護(hù)與社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)回應(yīng)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第4期。，并從人員管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理等方面加強(qiáng)自身規(guī)范化建設(shè)，提高社會(huì)公信力。另外，在承接政府職能轉(zhuǎn)移或與婦聯(lián)等群團(tuán)組織協(xié)同合作中，要進(jìn)一步依托專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)尋求并發(fā)揮自身應(yīng)然效力，在群社優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享下更有效地推動(dòng)個(gè)體再組織、促進(jìn)國(guó)家與個(gè)體之間有效連接，從而助力社會(huì)治理體系及治理共同體格局的構(gòu)建。