全民健身公共服務供給側改革的實施路徑研究

郜邦國，沈克印

2014年，我國GDP達到10萬億美元，成功躍升為世界第二大經濟體，我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”。隨著“劉易斯拐點”的快速到來、人口紅利衰減、體制機制障礙、中等收入陷阱等風險的不斷積累，致使下行壓力逐步增大，供給效率低下、產能嚴重過剩等問題日益突出。以習近平同志為核心的中央領導集體提出了適應新常態(tài)、引領新常態(tài)的供給側結構性改革。旨在解決經濟領域突出的一系列重大結構性矛盾，特別是體制機制問題，通過提高供給體系質量和效率增強經濟持續(xù)增長動力[1]?！肮┙o側結構性改革”，簡稱“供給側改革”，就是用改革的思維，從制度、機制和技術等方面進行結構性調整，提高供給質量和擴大有效供給，從而達到資源配置最優(yōu)化[2]。供給側改革的提出就是要求我國經濟發(fā)展方式將由過去的“需求側”向“供給側”轉變。這一重大的創(chuàng)新經濟認識為我國全民健身公共服務的發(fā)展指明了方向，為全民健身公共服務供給側改革的實施提供了思路。人民群眾日益增長的體育文化需求與公共體育資源供給相對不足是我國體育事業(yè)發(fā)展過程中的主要矛盾[3]。為解決公共服務供給不足、供需錯配等結構性問題須對全民健身公共服務進行供給側結構性改革，降低無效供給，擴大有效供給，提高供給總量，以推動全民健身事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

1 供給側改革的理論淵源

1.1 供給經濟學與供給學派

“供給創(chuàng)造需求”是法國經濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊在1803年出版的《政治經濟學概論》中提出的重要觀點，被稱之為“薩伊定律”?！八_伊定律”的提出對當時西方古典經濟學產生了巨大的影響，成為西方供給學派的核心思想，也被人們認定為是西方供給經濟學的鼻祖。20世紀30年代，西方各國為應對由美國經濟危機而殃及全球各國經濟的“大蕭條”，實施了大范圍的“凱恩斯革命”，即通過投資、出口、消費“三駕馬車”驅動，刺激需求，為全球的經濟復蘇與發(fā)展作出了巨大的貢獻。但凱恩斯主義的“副作用”隨著時間的積累而日益凸顯。20世紀70年代，西方資本主義國家再次陷入經濟發(fā)展的“泥淖”。一方面經濟增長停滯，另一方面通脹率居高不下，被人們稱之為“滯漲”。凱恩斯主義被認為是造成“滯漲”問題的主要原因。在此背景下，供給經濟學與供給學派應運而生。20世紀80年代，由裘德·萬尼斯基、亞瑟·拉弗爾以及羅伯特·蒙代爾為代表的經濟學家組成西方供給學派，轉變以往的經濟發(fā)展方式，逐步對供給側引起重視。如果用簡要的邏輯觀點對供給側學派理論進行梳理，可以是：供給側是經濟增長的唯一源泉——優(yōu)化供給側的主要途徑是增加投資和刺激——投資和刺激的增加主要依靠減稅來實現(xiàn)并通過減少國家干預來保障[4]。西方供給學派重要的經濟理論，成就了后來的“里根經濟學”“撒切爾主義”以及中國的新供給經濟學。

1.2 新供給經濟學與中國經濟的供給側改革

2008年由于美國“兩房事件”引起了全球金融危機，對我國經濟發(fā)展產生較大影響，政府對供給管理逐步重視。2013年賈康發(fā)表的《中國需要構建和發(fā)展以改革為核心的新供給經濟學》，標志著中國新供給經濟學的形成。同年9月，賈康、白重恩、王慶等12位學者發(fā)起成立的華夏新供給經濟學院，旨在推進“以改革為核心的新供給經濟學”的研究。新供給經濟學認為“新供給創(chuàng)造新需求”，將資源向新供給、新業(yè)態(tài)轉移，逐漸推動經濟結構轉型，促進經濟發(fā)展。其核心觀點是，政府應當以推動機制創(chuàng)新為切入點，以結構優(yōu)化為側重點，著力從供給端入手推動中國新一輪改革[5]。中國的供給側改革最早是從經濟體制開始的。上世紀70年代末開展的農村及農業(yè)改革、城市及工業(yè)改革和持續(xù)進行的國有企業(yè)改革都是供給側改革[6]。隨著時代的變遷，面對中國經濟發(fā)展的新形勢，2015年11月，習近平總書記在中央財經工作領導小組第十一次會議上強調，要著力加強供給側結構性改革，以增強經濟持續(xù)增長的動力。供給側改革是遵循我國經濟發(fā)展客觀規(guī)律的要求，是政府對經濟新常態(tài)的主動回應，是加快經濟發(fā)展方式轉變、緊跟世界經濟潮流、實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇[7]。當前，全民健康上升為國家戰(zhàn)略，同樣面臨著新的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，供給側改革理論的提出為全民健身公共服務的發(fā)展提供了新思路。

2 全民健身公共服務供給結構性改革的困境

供給側改革提出的背景是“供需錯位”。近年來我國經濟持續(xù)保持穩(wěn)步增長，國內消費增速不斷提高，但是我國居民在海外購物的欲望有增無減，說明中國經濟需求仍然很高，而國內供給的產品參差不齊，無法滿足人民群眾日益增長的消費需求，導致供需結構失衡，供需錯位明顯。在全民健身領域，隨著人們生活水平的不斷提高，人民群眾對健身運動的需求呈現(xiàn)出多層次、多樣化、高質量的態(tài)勢。而現(xiàn)有的供給難以滿足人民群眾的需求，供需矛盾日益突出。

2.1 體育服務人力資源短缺

在我國實施供給側改革的的局勢下，人口是需求主體，也是供給主體。上世紀70年代，國家實行計劃生育政策，成功地抑制了當時人口過快的增長，但也造成了當今我國勞動力短缺、性別比失衡等問題，眾多領域出現(xiàn)了“招工荒”以及缺乏一技之長、創(chuàng)新能力的“招工難”等社會問題。為應對我國逐步邁向“未富先老”的老齡化社會和人口紅利消失等困境，相關人口政策的調整應運而生。在全民健身公共服務方面，綜合性的高素質的人才屬于稀缺資源。社會體育指導員作為全民健身公共服務供給的重要“勞動力”，其對全民健身的發(fā)展具有重要的作用。前國家體育總局局長劉鵬認為社會體育指導員是提供志愿服務的全民健身宣傳者、科學健身的指導者、健身活動的組織者、體育場地設施的維護者、健康生活方式的引領者。根據(jù)中國社會體育指導員協(xié)會的官方統(tǒng)計，到目前為止全國社會體育指導員有182萬人。然而，由于社會體育指導員提供服務的公益性、志愿性，缺乏良好的激勵機制，能夠持證后繼續(xù)上崗的社會體育指導員較少。國家體育總局于2011年頒布的《社會體育指導員管理辦法》中，在“獎勵處罰”章節(jié)中，總共有7條。其中涉及到對社會體育指導員獎勵的只有兩條，而且獎勵的對象是對公共體育服務作出突出貢獻的社會體育指導員，具體獎勵措施不明確，實施難度大。由于社會體育指導員的考核晉升機制偏向于理論測試，在具體的體能測試、運動訓練能力培訓等方面存在欠缺，致使社會體育指導員并不能為人民群眾提供科學的健身指導服務。此外，社會體育指導員組織缺乏良好的薪資待遇、社會福利和一定的社會認可，社會體育指導員崗位對懂經營、善管理的精英者不具有吸引力，因而體育指導員流失率較大。

2.2 健身場地設施供給結構失衡

場地設施是人民群眾參與全民健身的主要工具和載體，完善的場地設施供給服務不僅可以為人們日常參加體育鍛煉提供便利，也可以激發(fā)群眾參與全民健身的積極性與主動性。隨著全民健身上升為國家戰(zhàn)略，以城市青年為主體的“馬拉松熱”，以及以社區(qū)中老年為主體的“廣場舞熱”展現(xiàn)了我國全民健身的熱潮。在其“井噴式”發(fā)展的背后，也引發(fā)了如“廣場舞擾民”“暴走天團違反交通規(guī)則”等不良社會事件，從側面揭示了全民健身場地設施供給不足的問題。主要原因在于兩方面：其一，可供人們參與健身運動的體育場地設施供給總量嚴重不足。根據(jù)第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)：“全國共有體育場地169.46萬個，人均體育場地面積1.46平方米”[8]。其中教育系統(tǒng)管理的體育場地66.05萬個，占38.98%；場地面積10.56億平方米，占53.01%。2017年，教育部、國家體育總局頒布的《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》明確要求學校室外場地設施，如操場、球場、田徑場跑道等要先行開放[9]。然而學校出于教學任務、安全管理、資金支持等方面的因素，學校體育場館對外開放率仍然較低。同時，由于城市社區(qū)規(guī)劃設計缺陷，并未考慮預留足夠的場地供人們參與體育活動。其二，健身場地設施供給結構失衡。在人口較為密集的城鎮(zhèn)地區(qū)，由于健身愛好者數(shù)量較多，作為理性人，都希望自己能更多地使用公共健身器材而獲得更多的健身時長與更好的健身效果，因此造成基礎設施因過度使用而嚴重損壞，最終形成“公地悲劇”。而在人口相對稀少的城郊或農村地區(qū)，體育健身場地設施因常年無人使用、年久失修，或被挪為他用，成為“曬谷地”“打谷場”，難逃“反公地悲劇”的命運。兩者所形成的鮮明對比，體現(xiàn)出了我國健身場地供給結構嚴重失衡，大量的公共資源閑置、浪費。

2.3 資本要素供給不充分

經濟基礎決定上層建筑。資本要素是供給側改革的四要素之一，也是獲取其他供給要素的重要手段。全民健身公共服務的供給必須依靠強有力資金供給支持。新中國成立時期，經歷多年戰(zhàn)亂的創(chuàng)傷，百廢待興，生活水平低下，國民體質較差，國家高度重視人民體質健康水平的提高，改變“東亞病夫”的形象，大力發(fā)展全民健身運動。受當時經濟體制的影響，全民健身公共服務也在計劃體制之內，全民健身運動已經成為全國性的運動。例如上世紀50年代實施的工間操運動，以及70年代的課間操運動。計劃經濟體制下，政府成為全民健身公共服務供給的唯一主體，承擔著全民健身公共服務的一切事物。隨著國家經濟的高速發(fā)展，市場經濟體制的形成與實施，國民身體素質得到提升，人們參與健身的欲望被激發(fā)，對體育運動的需求日益增長。但常年的計劃經濟、政府供給，使全民健身的發(fā)展存在一定的“路徑依賴”，政府巨大的財政壓力使得全民健身公共服務資本要素供給“力不從心”。從表1可以看出，近十年來我國公共體育服務財政投入呈不斷增長的趨勢，但占全國財政總支出的比例卻持續(xù)降低，占國內生產總值也較低，長年徘徊在0.056%，與西方發(fā)達國家相比，存在較大差距。顯然，我國公共體育服務財政投入與國家經濟的快速發(fā)展不相匹配，資本供給不足，嚴重阻滯了全民健身的發(fā)展與公共服務的高效供給。

表1 2008—2017年公共體育服務財政投入信息

數(shù)據(jù)來源：2008-2017年公共財政投入和財政支出數(shù)據(jù)來自中華人民共和國財政部官網(wǎng)公布；2008—2017年國內生產總值數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒2017》。

2.4 個性化需求被忽視

最窮的民眾是保守的，因為貧困已經使他們喪失了幻想美好未來的能力[10]。改革開放四十年，國民經濟快速發(fā)展，社會主要矛盾已經轉化為人們日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。物質財富的積聚可以激發(fā)人們對健康的進一步追求。有研究表明，人均收入達到1 000美元時，人們開始產生體育需求[11]。而近年來我國居民人均可支配收入保持持續(xù)增長(見表2)。

表2 2013—2017年居民人均可支配收入及恩格爾系數(shù)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)公開資料整理獲得。

2017年，居民人均可支配收入已增長至25 974元，實際增長7.3%，并且恩格爾系數(shù)為29.3%，首次進入了聯(lián)合國劃分的20%～30%的富足區(qū)間。意味著我國居民生活水平不斷提高，人們的體育消費能力逐步提升，同時消費的種類和范圍也隨之增多和擴展。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，當人們較低層次的需求得到滿足后，必定會追求較高層次的需要。在全民健身公共服務需求領域，群眾的需求日益呈現(xiàn)出個性化、層次化以及多樣性的特征。然而，政府在供給全民健身公共服務過程中，忽視了群眾的個性化需求，在布局規(guī)模、數(shù)量、種類采取“一刀切”的供給模式，籃球場、乒乓球桌、健身路徑“老三樣”普遍供給。在經濟較為發(fā)達的城市地區(qū)，人民群眾參與熱情較高，需求種類較多，居民個性化需求在“一刀切”供給模式下，必定被忽視。而在經濟較為欠發(fā)達的農村地區(qū)，受當?shù)匚幕挠绊懀藗儫嶂杂诰哂忻袼仔?、地域性的體育活動，使普遍供給的體育場地設施呈現(xiàn)出“虛假”供過于求的現(xiàn)象。

3 全民健身公共服務供給側改革的實施路徑

生產要素是經濟學中的一個基本范疇，是社會生產經營活動中所必需的社會資源。全民健身公共服務供給側改革的關鍵就是加強對供給側的管理，提高生產要素供給，以加快實現(xiàn)由“需求決定型”向“供給決定型”轉變。供給側相對應的即是需求側。需求側有消費、投資、出口三駕馬車；供給側有勞動力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素[12]。其中，勞動力要素(體育人力資源)是提供公共服務的首要資源；土地(場地設施)是開展全民健身運動、組織全民健身活動的基本載體；資本要素是獲取勞動力、土地資源的根本保障；創(chuàng)新是滿足人民需求的重要手段。

3.1 遵循改革基本邏輯，加強體育人力資源供給

從宏觀層面來看，勞動力的增長對人類技術的進步與社會經濟的快速發(fā)展發(fā)揮著積極的作用，尤其是高素質的精英人才，引領著該領域的發(fā)展方向。全民健身公共服務供給側改革，要加強體育人力資源的供給，做優(yōu)增量、盤活存量是其改革的基本邏輯。

做優(yōu)增量：宏觀上，要實施全方位的體育人才教育培訓計劃，通過九年義務教育、繼續(xù)教育、職業(yè)教育、在職培訓等手段，將體育教育全面融入個人成長的教育歷程之中。在夯實體育人口的基礎上，培養(yǎng)人們懂體育、會體育、愛體育，提高人民的體育技能，加強人們的綜合體育素質。微觀上，根據(jù)國務院于2014年10月發(fā)布的《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》，大力支持有條件的高校加快培育體育教育、社會體育指導、運動康復等專業(yè)的具有綜合素質強的體育人才。建立科學的教育培訓課程體系，創(chuàng)新教學模式，提高教學質量，發(fā)揮體育院校培養(yǎng)優(yōu)秀體育人才的主體作用，提高體育人力資源的高效供給。

盤活存量：國務院2016年頒發(fā)的《全民健身計劃(2016—2020年)》提出，到2020年，群眾體育健身意識普遍增強，參加體育鍛煉的人數(shù)明顯增加，每周參加1次及以上體育鍛煉的人數(shù)達到7億，經常參加體育鍛煉的人數(shù)達到4.35億，群眾身體素質穩(wěn)步增強[13]。根據(jù)目前已經注冊在案的社會體育指導員有182萬，約240人才能擁有一位社會體育指導員，根本無法滿足健身運動愛好者的需求。然而，在這182萬中，真正能參與到健身技能指導工作中的社會體育指導員并不多，使社會體育指導員成為稀缺資源。因此，在做優(yōu)增量的同時，也要盤活存量。一方面，建立明確的社會體育指導員激勵機制，激發(fā)指導員的積極性與主動性。在社會體育指導員提供服務達到一定的數(shù)量、質量、規(guī)模或社會效益后，對其進行象征性的物質、金錢或精神上的嘉獎，在同行業(yè)中大力宣傳，樹立榜樣。另一方面，提高社會體育指導員的福利待遇。對社會體育指導員在交通、醫(yī)療、子女教育等方面給予優(yōu)先、優(yōu)惠等待遇，對全民健身公共服務作出突出貢獻的指導員納入公務員待遇標準，增加社會體育指導員工作崗位的吸引力，吸引社會優(yōu)秀體育人才，減少內部人才流失。

3.2 挖掘土地資源，破解場地設施供給失衡

土地是基本的生產要素之一，也是全民健身公共服務供給體系重要組成部分，任何形式的全民健身活動都需要一定的場地設施作為實施載體。但長期以來，我國行政性死守“18億畝耕地紅線”，房地產用地政策側重于抑制房價過快上漲，導致商業(yè)地產庫存過大，而經濟新業(yè)態(tài)用地、健康產業(yè)等項目上土地供給嚴重不足，加劇了體育供給與需求的嚴重錯配[14]。在土地資源供給有限的情況下，要充分利用現(xiàn)有的體育場地資源，體現(xiàn)其應有的使用價值。

其一，鼓勵學校體育場地對外開放，破解群眾體育物質資源短缺困局。在全國169.46萬個場地中，屬于教育系統(tǒng)管轄下的場地有66.05萬個，占總數(shù)量38.98%，占總面積53.01%。分布在群眾周邊的高等院校、中小學的體育場地卻不對外開放，無疑是一種巨大的資源浪費。政府應加強學校體育場館對公眾開放的領導工作，建立完善的開放制度，通過財政政策、體育彩票或低收費的方式對學校開放場館提供資金支持，并建立風險保障機制和檢查評估機制，確保學校場館對外開放的良性運行。例如安徽省銅陵市在2012以開展“全國全民健身示范點市”為契機，將市區(qū)學校體育場館全部對外開放，真正做到了“政府引導、學校支持、社會滿意”的成效。

其二，開拓身邊可用資源，用活城區(qū)邊角地帶。全民健身是一項長期的重大工程，必定要通過修建大型的體育場館以提高場地供給，滿足人們的體育需求。而在城市社區(qū)周邊存在大量的邊角地帶，具有面積小、數(shù)量多、分布于人民群眾身邊的特征，要因地制宜，開拓群眾身邊可用資源，建立可供居民參與健身運動的場地。這樣，不僅可以提高土地使用效率，而且可以進行有效引流、分流，杜絕“公地悲劇”的出現(xiàn)。

其三，制定科學發(fā)展規(guī)劃，解決農村體育場地供給“虛假”過剩。供給“虛假”過剩即是一種“供給錯配”的現(xiàn)象，指人們對體育的需求仍然存在，但因供給的體育場地設施并不是人們所迫切需要，故而無人使用或被挪作他用。政府要實地調查農村體育發(fā)展狀況和經濟發(fā)展水平，探訪居民的切實體育需求，以制定科學的、符合實際的村域發(fā)展規(guī)劃，提高農村場地設施等全民健身公共服務供給的針對性，降低供給錯配率，擴大有效供給。同時，政府要加強對農村地區(qū)場地設施的維護與管理，使其發(fā)揮應有的作用，減少不必要的資源浪費。

3.3 轉變資金供給模式，拓寬融資渠道

長期以來，我國政府在公共體育服務提供上偏重營利性的基礎設施，對文化、體育等公共事業(yè)的投入相對有限，從而造成當前人民群眾日益增長的公共服務需求與供給不足的矛盾。這已成為我國社會發(fā)展的一大障礙[15]。而基層政府在供給公共服務過程中，面對資金缺乏，仍然固守著“等、靠、要”的滿后觀念和認識，使全民健身公共服務的發(fā)展完全處于相對被動的狀態(tài)，很大程度上制約了全民健身事業(yè)的發(fā)展。2020年是我國全面建成小康社會的決勝期。當下，必須改變現(xiàn)有的資金供給模式，全方位拓寬融資渠道。首先，擺脫計劃經濟時期全民健身公共服務供給模式的“路徑依賴”，由“政府單一供給”向“政府、市場、社會”多元參與的供給模式轉變。以政府為主導，發(fā)揮政府的引領、監(jiān)督、服務的作用，建立穩(wěn)定的財政投入機制，對全民健身公共服務資本供給進行“兜底”，并將其納入政府的年度財政預算，保證基本的、穩(wěn)定的資金來源。其次，降低市場準入機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。政府在具體實施全民健身項目供給中，應引入市場的競爭機制，通過公平、公正、公開的招投標方式，給予企業(yè)更多的投資渠道，降低政府的財政壓力。同時，利用PPP、政府購買公共體育服務等等新興模式，建立政府與社會體育組織互利共贏的合作關系。一方面降低公共服務的供給成本；另一方面，培育社會體育組織的自我發(fā)展、自我生存的能力；最后，轉變體育彩票基金重視競技體育，忽視群眾體育的傳統(tǒng)觀念。要加大體育彩票基金對公共體育服務的資金投入比例。

3.4 創(chuàng)新供給決策機制，滿足群眾個性需求

中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議明確提出實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。在全民健身公共服務供給側改革中，廣大人民群眾是服務供給的最終對象，是改革成果的最終受益主體。滿足人們的需求是供給側改革的最終目的。在人民群眾參與全民健身的需求呈現(xiàn)多樣化、層次化、個性化的趨勢下，必須創(chuàng)新供給決策機制，以創(chuàng)新理念驅動全民健身公共服務供給側改革，確保改革成果由全民共享。一方面，創(chuàng)新公民決策表達機制，建立多渠道的訴求表達平臺。通過實地調研、問卷調查等線下與互聯(lián)網(wǎng)咨詢、網(wǎng)上投票等線上相結合的方式，促進政府與群眾的雙向交流與溝通，既有利于通過人民群眾加強對政府的監(jiān)督，規(guī)范供給行為，又有利于政府及時了解公共體育服務供給的反饋結果，關注群眾的多樣化、個性化需求。另一方面，創(chuàng)新供給途徑，轉變決策主體角色。公共體育服務要實現(xiàn)供給與需求的帕累托最優(yōu)，需要公共服務供給決策和基層民主建設進程相統(tǒng)一，實現(xiàn)從“為民決策”到“與民決策”和“讓民決策”[16]。要由政府“自上而下”的傳統(tǒng)供給決策方式，向人民“自下而上”的新興供給決策方式轉變，將供給項目的選擇權交給人民群眾，人們可以根據(jù)自己的個性需求選擇體育健身項目，真正實現(xiàn)讓人民自我決策、“當家做主”。

4 結語

供給側結構性改革是對我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的正面回應。自全民健身上升為國家戰(zhàn)略后，公共服務供給存在著一些問題。要通過全民健身公共服務供給側改革，提出針對勞動力(體育人力資源)、土地(場地設施)、資本、創(chuàng)新等要素投入的實施路徑，以解決體育人力資源短缺、全民健身公共服務場地供給結構失衡、資本要素供給不充分、個性化需求被忽視等問題，推動全民健身事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，滿足人們的公共體育服務的需求，實現(xiàn)改革成果人人共享。