高校檔案管理體制的變革與創(chuàng)新研究

王根健

摘要? 在各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)改革的新形勢(shì)、新背景下，以新時(shí)代國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展為切入點(diǎn)，研討高校檔案管理體制如何適應(yīng)新要求，通過(guò)怎樣的變革和創(chuàng)新，才能有效融入國(guó)家綜合檔案管理體系。進(jìn)而在充分發(fā)揮高校檔案和檔案工作功能的基礎(chǔ)上，更好地為高校健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的檔案信息資源支撐和保障。

關(guān)鍵詞? 高校檔案 管理體制 變革 創(chuàng)新

檔案管理其實(shí)是一種知識(shí)資源的管理，又是信息數(shù)據(jù)資源的真實(shí)記錄和積累。檔案是一切社會(huì)活動(dòng)賴以延續(xù)的基礎(chǔ)，也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐的載體。高校檔案體制建設(shè)，首先基于國(guó)家總體檔案管理體制，在此基礎(chǔ)上形成一系列適應(yīng)高等教育和高校運(yùn)行的檔案管理機(jī)制和模式。

檔案工作作為高校一項(xiàng)基礎(chǔ)性和保障性的工作，高校檔案管理體制機(jī)制必須要適應(yīng)國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革形勢(shì)，提高政治站位，以黨的中心工作為重點(diǎn)，有效開發(fā)和利用檔案信息資源，為黨的建設(shè)、國(guó)家的發(fā)展充分發(fā)揮檔案和檔案事業(yè)的功能和作用。同時(shí)以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以黨的建設(shè)引領(lǐng)和推動(dòng)新時(shí)代檔案事業(yè)發(fā)展。

一、 國(guó)家檔案管理體制的發(fā)展概況

檔案工作體制通常是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面規(guī)范的體系、制度、方法和形式的總稱。它是檔案制度建設(shè)的一部分，既相互不同，又密不可分。黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開以來(lái)，全國(guó)檔案事業(yè)快速進(jìn)入恢復(fù)、整頓和全面發(fā)展的新時(shí)期。到1984年，全國(guó)各級(jí)各類檔案館已達(dá)2924個(gè)，1999年進(jìn)一步增加到3733個(gè)，各種專門檔案館和部門檔案館紛紛建立。1983年中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《機(jī)關(guān)檔案工作條例》，1987年9月5日，第六屆全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)順利通過(guò)了《中華人民共和國(guó)檔案法》（1996年7月5日修正），1990年10月24日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家檔案局發(fā)布《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（1999年5月5日重新發(fā)布），為各級(jí)機(jī)關(guān)、檔案館依法開展檔案工作提供了根本的法律保障[1]16-17。1996年10月，國(guó)家檔案局成立電子文件歸檔與電子檔案管理研究領(lǐng)導(dǎo)小組，2000年提出了全面推進(jìn)檔案信息化建設(shè)的戰(zhàn)略部署，2013年進(jìn)一步提出“存量數(shù)字化、增量電子化”的檔案信息化建設(shè)路徑，全國(guó)檔案信息化工作全面啟動(dòng)[1]18。

習(xí)近平總書記在浙江工作期間就曾指出，檔案工作是一項(xiàng)非常重要的工作，因?yàn)闄n案工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識(shí)，歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案[1]19。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家檔案局局長(zhǎng)、中央檔案館館長(zhǎng)李明華在2019年全國(guó)兩會(huì)政協(xié)小組會(huì)上強(qiáng)調(diào)“檔案工作是一項(xiàng)記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會(huì)、造福人民的事業(yè)，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、支撐性工作……”李明華認(rèn)為，檔案縱貫千年、橫跨百業(yè)，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都大有可為。

《檔案工作通則》把檔案館界定為“黨和國(guó)家的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”，并在1987年就以檔案法律形式固定了下來(lái)。由于當(dāng)時(shí)工作需要，1993年國(guó)家檔案局和中央檔案館實(shí)行了“局館合一”，隨之自上而下均采取了這種管理模式，這樣無(wú)形之中使檔案館文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的定位發(fā)生了偏差，弱化了檔案功能和檔案價(jià)值的發(fā)揮[2]18。“局館合一”使得大部分檔案館成了檔案局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，束縛了檔案館的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，檔案事業(yè)管理體制活力不足，組織協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠，不能有效加強(qiáng)檔案事業(yè)與社會(huì)其他各項(xiàng)事業(yè)的融合[3]6。李明華表示，在機(jī)構(gòu)改革的背景下，地方檔案部門原來(lái)運(yùn)行20多年的“局館合一”體制被打破，在改革調(diào)整磨合期內(nèi)必然面臨一些困難和問(wèn)題，但正如李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中所言“困難不容低估，信心不可動(dòng)搖，干勁不能松懈”，檔案部門要緊緊抓住重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，變壓力為動(dòng)力，認(rèn)真履行好檔案工作各項(xiàng)職能。隨著新時(shí)代、新形勢(shì)，法制化、民主化進(jìn)程的加快，實(shí)現(xiàn)政事分開，即通常所說(shuō)的“局館分離”，使檔案館貯存和傳播人類文化信息中心的特征充分顯現(xiàn)。各負(fù)其責(zé)、各歸其位，讓檔案館（室）履行好本責(zé)主業(yè)，保管好檔案，提供好檔案利用。機(jī)構(gòu)改革后，實(shí)現(xiàn)局館分設(shè)，標(biāo)志著檔案館工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。

二、高校檔案管理體制的形成與完善

高校檔案事業(yè)是高校發(fā)展過(guò)程中的伴生物，它的功能主要體現(xiàn)在為高等教育的發(fā)展發(fā)揮作用，也是國(guó)家檔案事業(yè)的重要組成部分，隨著國(guó)家檔案事業(yè)的興起而發(fā)展，受益亦受制于國(guó)家總體檔案發(fā)展態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)80年代開始蓬勃發(fā)展，各高校根據(jù)高校檔案管理辦法，建立和不斷完善各自的檔案管理體制機(jī)制。高校檔案事業(yè)源于20世紀(jì)初期，真正全面繁榮發(fā)展于國(guó)家教委1989年10月發(fā)布的《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》之后，全國(guó)高校建立完善檔案機(jī)構(gòu)，發(fā)展壯大檔案工作隊(duì)伍，檔案學(xué)理論得以進(jìn)一步廣泛傳播。為了加強(qiáng)和規(guī)范高校檔案工作，2008年8月，教育部、國(guó)家檔案局又頒布實(shí)施了《高等學(xué)校檔案管理辦法》，國(guó)家教委辦公廳于1993年11月頒布實(shí)施了《高等學(xué)校檔案實(shí)體分類法》和《高等學(xué)校檔案工作規(guī)范》，這正是國(guó)家全面實(shí)行“局館合一”的變革時(shí)期。

自20世紀(jì)80年代中后期高校檔案工作和檔案事業(yè)的快速發(fā)展期，到21世紀(jì)初教育改革的深改期，再到2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后的“局館分離”期，就目前來(lái)看，當(dāng)前國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革對(duì)高校檔案工作體制機(jī)制的影響還未明顯顯現(xiàn)，這是由于高校檔案工作自身特點(diǎn)所決定的。但是，隨著國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和檔案事業(yè)的改革完善，必將會(huì)給高校檔案工作和檔案事業(yè)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和發(fā)展契機(jī)。如何未雨綢繆，主動(dòng)變革和創(chuàng)新高校檔案管理體制和機(jī)制，積極與國(guó)家綜合檔案工作有效銜接，既做好高校內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)的管理工作，又科學(xué)合理地融入國(guó)家綜合檔案管理體系，是高校檔案工作者重要的研究課題。

三、高校檔案管理體制變革與創(chuàng)新的思考

在黨中央的高度重視下，我國(guó)教育管理體制、辦學(xué)體制、投入體制改革以及相關(guān)制度建設(shè)等方面取得了一系列進(jìn)展。規(guī)范高校檔案工作體制機(jī)制，目的是利用檔案管理制度建設(shè)來(lái)開展和推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)檔案功能服務(wù)高校科學(xué)發(fā)展。隨著我國(guó)新時(shí)代檔案管理體制的改革，檔案資源共享程度的提高，政事實(shí)行分開，各級(jí)各類檔案館存貯和傳播人類文化信息中心的特征更加充分顯現(xiàn)。國(guó)內(nèi)外專門研究高校檔案管理的理論不多，因?yàn)楦咝n案事業(yè)雖有一個(gè)龐大的檔案工作實(shí)體，但又不完全納入國(guó)家綜合檔案管理系統(tǒng)管理，這是思考高校檔案管理體制機(jī)制變革和創(chuàng)新的主要原因。

1.融入新時(shí)代，為高等教育事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（1）新時(shí)代對(duì)高校檔案工作有了新的要求。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，以促進(jìn)高校檔案事業(yè)發(fā)展為目的，依據(jù)國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革的初衷，通過(guò)變革和創(chuàng)新高校檔案管理體制機(jī)制，加大檔案宣傳力度，提高檔案工作行政執(zhí)行力，改善檔案管理手段，促進(jìn)高校檔案工作良性發(fā)展。檔案機(jī)構(gòu)改革作為新時(shí)代深化改革的組成部分，實(shí)際上改變了以前的檔案管理模式，檔案部門將成為專一的檔案實(shí)體接收、保管、信息資源開發(fā)和利用基地。

順應(yīng)歷史潮流，變革和創(chuàng)新高校檔案管理體制，讓檔案工作者從繁瑣的行政管理工作中解脫出來(lái)，更加專心于檔案業(yè)務(wù)工作。相對(duì)于與其他職能部門，檔案部門的行政執(zhí)行力實(shí)際上相當(dāng)虛弱，行政管理權(quán)限的變更，會(huì)是個(gè)事半功倍的選擇。如果高校檔案管理遵循國(guó)家檔案管理體制機(jī)制改革的做法，一是檔案行政管理權(quán)限回歸相關(guān)職能部門，有利于行政管理職能的有效落實(shí);二是檔案管理部門成為純粹的檔案實(shí)體管理部門，讓檔案工作者回歸主責(zé)主業(yè)，將會(huì)大大提高檔案信息資源的產(chǎn)出和利用率。

（2）創(chuàng)新高校檔案管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮高校檔案工作價(jià)值。檔案工作的創(chuàng)新，關(guān)鍵是檔案工作體制機(jī)制、利用服務(wù)和人員素質(zhì)的創(chuàng)新[4]。高校檔案和檔案工作，行政管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督到位，高校檔案事業(yè)就會(huì)快速發(fā)展。在管理形式上可以嘗試分類分級(jí)管理機(jī)制，把那些保管期限較短、只對(duì)特定部門或二級(jí)學(xué)院（系）有較小參考價(jià)值的檔案材料放到相應(yīng)的形成單位進(jìn)行管理，建立檔案信息資料管理制度，明確高校檔案管理機(jī)構(gòu)和檔案形成單位的職責(zé)，確保高校重要的檔案信息資源的合理保管和充分開發(fā)利用。檔案工作要在規(guī)范基礎(chǔ)上靈活管理，提高效能，方便利用[5]。

改變傳統(tǒng)的檔案管理部門既是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)又是統(tǒng)一管理全校各類檔案的機(jī)構(gòu)，汲取國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，在管理體制機(jī)制上與國(guó)家檔案管理體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，在融入國(guó)家檔案管理序列上要有可行性的制度和措施，要有科學(xué)合理的制度來(lái)保證，既能兼顧高校檔案工作實(shí)際，又能推動(dòng)高校檔案事業(yè)實(shí)質(zhì)性融入國(guó)家檔案管理體系之中。二者形成合力，使得高校檔案工作既適應(yīng)新形勢(shì)、新時(shí)代的發(fā)展要求，又能充分發(fā)揮和體現(xiàn)高校檔案和檔案工作的價(jià)值和工作的重要性，以檔育人，以檔惠民，展現(xiàn)檔案文化給高校和社會(huì)帶來(lái)的切身感受[6]32。

2.規(guī)范高校檔案工作，便于檔案資源開發(fā)和利用。

（1）健全完善高校檔案管理制度，提高工作效能。檔案工作不僅是一門應(yīng)用型較強(qiáng)的工作，也是一門專業(yè)性較強(qiáng)的工作，兩者必須統(tǒng)籌規(guī)劃。因循守舊還是變革創(chuàng)新，高校檔案事業(yè)如何適應(yīng)國(guó)家檔案工作建設(shè)新要求，充分加工和挖掘檔案信息資源，發(fā)揮其為校管檔、為校守史、為校服務(wù)的基本功能，需要思考的問(wèn)題很多。諸如行政管理權(quán)限問(wèn)題、專門檔案管理問(wèn)題、人員配備標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、庫(kù)房建筑規(guī)范問(wèn)題，有很多指標(biāo)很難參考國(guó)家綜合檔案系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，必須制定和完善適合高校自身特點(diǎn)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系。

體制機(jī)制改革首先要把檔案工作納入領(lǐng)導(dǎo)的議事日程，堅(jiān)持自上而下的原則，提高全體人員的檔案意識(shí)。加強(qiáng)館庫(kù)建設(shè)，注重人才隊(duì)伍培養(yǎng)，優(yōu)化檔案信息資源，加快檔案信息化建設(shè)，用好檔案數(shù)據(jù)，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，提高工作效能。進(jìn)一步落實(shí)職能部門的立卷、歸檔制度，逐級(jí)歸檔移交，檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做好檔案工作的統(tǒng)一管理，檔案行政管理部門做好檔案工作的業(yè)務(wù)檢查和指導(dǎo)[7]。

（2）充分開發(fā)和保護(hù)檔案信息資源，提高檔案利用效率。國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革表面上看主要針對(duì)國(guó)家政府檔案系統(tǒng)，但是它必將會(huì)給高校檔案事業(yè)帶來(lái)一系列的影響和變化。只有進(jìn)一步變革和創(chuàng)新高校檔案管理體制機(jī)制，才能有利于檔案信息資源的開發(fā)、加工和開放共享，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和信息化建設(shè)等各種現(xiàn)代化平臺(tái)和技術(shù)。有利于厘清部門之間的檔案職責(zé)，完善檔案信息安全體系，自主開發(fā)檔案資源，適應(yīng)檔案信息資源跨門類、跨部門實(shí)現(xiàn)共享和服務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。作為新時(shí)代的高校檔案工作者，要學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，把先進(jìn)的理論成果應(yīng)用到檔案工作中去，勇于擔(dān)當(dāng)、開拓創(chuàng)新，破解高校檔案工作的難題，提升自身的職業(yè)素養(yǎng)和檔案專業(yè)能力，善于處理工作中的各種矛盾，協(xié)調(diào)好各方面業(yè)務(wù)關(guān)系，面對(duì)挑戰(zhàn)、大膽創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)檔案工作的管理能力和治理能力[6]33。

3.有效提高高校檔案意識(shí)，融入國(guó)家檔案事業(yè)體系。

（1）提高高校檔案社會(huì)意識(shí)，完善高校檔案管理辦法。2018年的檔案機(jī)構(gòu)改革，有利的是，監(jiān)管功能加強(qiáng);不利的是，負(fù)責(zé)檔案行政管理權(quán)限的部門必須真正重視檔案工作并且了解檔案工作實(shí)際，那么出臺(tái)的政策和方法才具有可操作性，否則會(huì)出現(xiàn)檔案政策制度的針對(duì)性不強(qiáng)，最終導(dǎo)致貫徹落實(shí)不力的狀況。從中央到地方均將原本“局館合一”的檔案管理模式改革為“局館分離”管理模式，各級(jí)檔案局及其行政管理權(quán)限劃歸同級(jí)黨委辦公廳（室）。在這種管理模式下，如果能做好以下兩點(diǎn)，檔案事業(yè)的發(fā)展將會(huì)是個(gè)契機(jī)：一是各級(jí)黨委辦公廳（室）切實(shí)注重檔案工作建設(shè)，利用自身特有的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，積極向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)和宣傳檔案工作，引起領(lǐng)導(dǎo)更加重視檔案和檔案工作，特別是加強(qiáng)檔案人才隊(duì)伍建設(shè);二是有效解決各級(jí)檔案館建設(shè)過(guò)程的合理需求和權(quán)益訴求，熟悉檔案工作運(yùn)行規(guī)律，給予有效的政策支持，加強(qiáng)檔案工作的督查。

（2）調(diào)動(dòng)檔案人員的工作積極性，創(chuàng)新檔案管理體制機(jī)制?；趪?guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革模式，高校檔案管理體制能否汲取國(guó)家綜合檔案管理的先進(jìn)理念，可以將檔案行政管理權(quán)限并入高校黨委辦公室或并入各門類檔案形成的職能部門，檔案機(jī)構(gòu)專門從事檔案的實(shí)體管理，主要功能包括檔案的保管、信息資源開發(fā)與加工、利用等三大方面。一是對(duì)檔案信息資源有需求的職能部門會(huì)主動(dòng)監(jiān)管檔案材料的歸檔問(wèn)題;二是檔案信息資源的開發(fā)與加工、評(píng)估與考核趨于一個(gè)開放的局面，各種檢查和考核所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能夠反饋到可以解決問(wèn)題的部門，實(shí)際上沒(méi)有相關(guān)職能部門的參與與支持，許多檔案工作問(wèn)題僅僅依靠檔案部門很難得以妥善解決。如果與現(xiàn)行國(guó)家改革后的檔案體制一致，既充分發(fā)揮了職能部門的行政執(zhí)行力，又讓檔案部門回歸主業(yè)，管好、用好檔案資源。

但是這里有個(gè)需要反思的問(wèn)題，高校檔案管理機(jī)構(gòu)在國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)改革的大環(huán)境下，如何合理科學(xué)地建立健全檔案管理體制機(jī)制，需要上級(jí)行政主管部門和學(xué)校黨政部門及領(lǐng)導(dǎo)的重視和指引，否則高校檔案部門本來(lái)就是高校內(nèi)部教學(xué)輔助部門的尷尬局面更加凸顯。因?yàn)楦咝n案工作主要是保障高校自身的事業(yè)發(fā)展，與國(guó)家各級(jí)各類檔案館（室）的服務(wù)對(duì)象是有所不同的，作為高校檔案管理機(jī)構(gòu)，如何既融入國(guó)家檔案管理系統(tǒng)，又能充分發(fā)揮其本身服務(wù)高校的本職，缺少了哪方面的關(guān)注和重視，高校檔案工作都將很難得以健康發(fā)展[2]19-20。