關于小城鎮(zhèn)失地農民保障問題的思考

莫悠

摘要：隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，國民經濟的增長，城市化、工業(yè)化進程的推進，城市規(guī)模不斷擴大，農村集體土地被大量征收，失地農民的數量越來越多。失地農民保障不僅在經濟、社會方面值得考慮，在政治方面也值得仔細思索，稍有不慎，便會妨礙城鎮(zhèn)化進程。在對待失地農民保障問題上，失地農民、政府、城市規(guī)劃如何解決改善顯得尤為重要，本文就城市化過程中失地農民保障出現的問題，在失地農民心理上、社會大環(huán)境上以及對于失地農民保障性住房的城市規(guī)劃角度進行思考。

Abstract： With the gradual improvement of China's socialist market economic system， the growth of the national economy， the advancement of urbanization and industrialization， the scale of cities has continued to expand， and rural collective land has been heavily levied， and the number of landless peasants has increased. The protection of landless peasants is not only worth considering in terms of economy and society， but also worthy of careful consideration in politics. If it is not careful， it will hinder the process of urbanization. On the issue of guaranteeing the protection of landless peasants， it is particularly important to solve the problem of landless peasants， the government， and urban planning. In this paper， the problems of landless peasants' protection in the process of urbanization are considered in the psychological aspects of landless peasants， the social environment and the urban planning perspective of landless peasants' affordable housing.

關鍵詞：失地農民保障問題;社會大環(huán)境;城市規(guī)劃;保障性住房

Key words： landless peasants' protection;social environment;urban planning;affordable housing

中圖分類號：F323.6;F299.21 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）08-0066-04

0 ?引言

隨著經濟的快速發(fā)展和城市化的推進，城市規(guī)模不斷擴充，尤其是呈現從原有城市范圍向外擴展的趨勢。在城市擴展的過程中，為了一些企業(yè)的發(fā)展。道路的建設和公共設施的配套，大量土地被征收?？v觀國內外城鎮(zhèn)化進程，土地性質的變更尤為明顯，全世界的建設用地（包括建成區(qū)和基礎設施用地），每年的增速大致為1.2%[1];加拿大70個城市集中區(qū)1966-1986年20年間共有30萬公頃農地被開發(fā)為城市用地;美國馬里蘭州過去50年間損失了50%的農地[2]。我國也不例外，據國土資源部統(tǒng)計，1987-2001年間，全國非農建設占用耕地3394.6萬畝。另外，根據國土資源部2001年耕地資源戰(zhàn)略研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》，2011-2030年，即使在嚴格控制的前提下，占地總量仍將達到3600萬畝。農地非農化日趨顯著。

有利益的受益方就會有利益的受損方，失地農民，正是伴隨著這一城市化和工業(yè)化進程而出現的遭受損害的特殊群體，且有不斷擴大的趨勢。據中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報告》中指出，城鎮(zhèn)化水平每提高1個百分點，將有1000萬農村人口轉為城鎮(zhèn)人口。每征用1畝土地，將產生1.4個失地農民。我國失地農民每年以250-300萬的人數遞增，預計到2030年我國失地農民將達到1.1億人。雖然中國農村人口外流的趨勢早在數十年前就開始了，人們離開村子涌向城市工作，但現在是政府而非經濟主導農民的重新安置。隨著一棟棟住宅樓在田地上矗立起來，農民，不管他愿不愿意，就成了市民。農村人成為沒有故鄉(xiāng)的人，沒有他們的根、沒有生活的回憶、沒有精神的指引和歸宿，孩子也失去了最初的文化啟蒙，失去了被言傳身教的環(huán)境和一個有趣溫暖別樣的人生體驗，那些已經成為民族性格的獨特品質正在消失，因為它們失去了最基本的存在地。在這種情形下，失地農民就成為了一個新的城市問題。

1 ?調研情況

1.1 樣本情況

本次調研以湖南省益陽市桃江縣部分村莊的失地背景出發(fā)，抽樣調研了具備失地農民特征的200位村民，這些村民所在的村莊都處在政府城市規(guī)劃的關鍵區(qū)域，如：學校建設、高速互通地帶、濕地公園等公共空間建設，本文站在失地農民的立場，從他們的心理、經濟消費、社會生活、就業(yè)以及社會大環(huán)境給的壓力角度發(fā)現失地農民保障問題，提出改善失地農民保障問題的淺見。本次問卷共210份，收回問卷200份，問卷回收率95%，其中有效問卷為196份，有效問卷率為98%。樣本情況如表1。

1.2 問卷形成

本次調研采用的工具是自編問卷的形式，問卷的形成過程如下：首先閱讀參考大量的文獻資料，然后結合自己失地農民保障問題的看法對部分農民進行訪談，確定問卷的結構和維度（見表2），形成初始問卷后進行初步的調研和測試，刪除表述不清晰，引發(fā)歧義或村民不太懂的內容，最后形成最終問卷。

問卷主要由兩個部分組成，第一部分為被調查人員自身情況介紹，主要包括性別，年齡，所在的村莊，文化程度等，第二個部分主要從被調查人自身心理感受、經濟情況、社會生活、工作就業(yè)以及社會大環(huán)境的感受五個方面入手，問卷采用入戶調查或問卷發(fā)放自填式，調查人員在一旁解釋，被調查者保證自愿真實的情況下填寫。

2 ?失地農民保障存在的問題

2.1 就農民自身而言

①心理層面呈現不認同反映。在對于196份問卷調查中顯示， 在關于“認為現在的生活與城里人的生活有沒有區(qū)別”這一問題上，39.8%的人認為有一點點區(qū)別，20.9%的人認為完全沒有區(qū)別，28.1%的人認為有較多區(qū)別，11.2%的人認為是完全區(qū)別的（見表3）。在關于“是否適應現在的城市生活時”25%的人認為完全適應47.5%的人認為比較適應，21.4%的人認為不太適應，6.1%的人認為是完全不適應（見表4）。在被問到“你認為你現在是一種什么樣的身份”時，53.1%的人認為自己就是一個城里人了，11.7%的人認為自己只能稱為在城里生活的農村人，35.2%的人是不太清楚的態(tài)度（見表5）。

總的來說，搬入城市的農民，一方面，他們覺得身在城市，已經不同于傳統(tǒng)農民了，一方面他們又發(fā)現自己與城市居民有較大的差異，與城市格格不入，缺乏歸屬感，所以他們不能收獲心理上認同，也沒有在情感上找到歸宿，不同階層的隔閡依然存在，社會和諧度不高。

②經濟消費呈現被迫多元化現象。失地后的農民經濟適應性相對較低，他們丟失了經濟來源，自給自足的生存方式強行被改變，進入城市后，也被迫面對各種繁復的開銷，主要支出用于生活的必要消費。根據我們的調研顯示，超過一半的人月平均工資在1500元以下（見表6），而月平均支出在1000-1500元的有22.5%，月平均支出在1500-2000元的占44.9%（見表7），經濟壓力較大，且每月支出主要用于食物消費、房租水電消費、子女教育消費，子女教育消費成為支出大頭。

個案1：男，80歲，獨居。

當被問到在城市中生活每月花費主要用在哪些方面時，他告訴我們，最主要是用在食物的購買和水電費等的繳納。在農村的時候，吃的方面可以自給自足，水電的花費也不高，根本就不用擔心生活問題，但進城后，所有的糧食和蔬菜都要自己買，現在的物價又高，而自己每個月僅有200多元的養(yǎng)老保險金，所以每個月都得精打細算，根本不敢亂花，也不敢生病。

個案2：女，45歲，下崗人員。

當問她城市中生活的花費時，她表示很苦惱，進入城市以后，很多的崗位根本不會接收她這個年齡段的從業(yè)者，沒有了收入，生活中只能靠打工的老公和日常的省錢，然而在城市生活，不是說省就能省的，每天光買菜做飯這點消費都比農村要多，再加上不想耽誤子女的教育問題，這筆錢也必須花，日子就更加艱難。

總的來說，城鄉(xiāng)之間生活方式上的差異以及物價水平的差別，導致開銷增加，生活成本上漲。

③社會生活呈現封閉性。據調查顯示，失地農民娛樂休閑活動具有節(jié)儉性的特點。他們選擇休閑方式第一位的是看電視。排在第二位的是打牌或打麻將，這種方式多在熟人圈子里進行，如街坊鄰居、朋友等。第三位的是串門聊天（見表9）。這前三種休閑方式都簡單易行，又不需要太多的花費，可以說是實用和節(jié)儉的結合。雖然城市里的娛樂項目豐富多彩，但失地農民很少涉足[3]。所以，失地農民在社會層面上的適應具有明顯的封閉性，社會交往的局限性表現為同質性和表層性[3]，閑暇生活方式單一，缺乏文化內涵。

2.2 就社會大環(huán)境而言

①社會存在偏見和歧視。農民在農村的生活方式、相處模式、工作方式與城市的不同，使他們在成為失地農民后，帶著這種潛移默化形成的方式來到城市，城市的居民也會有不適應感，這種差異性導致的不適應感過分擴大就容易造成一些偏見和歧視的問題。根據調查問卷顯示，失地農民和親戚交往的占59.7%，和鄰居或者老鄉(xiāng)交往的占63.3%，和朋友交往的占38.8%（見表10），總的來數，血緣關系和地緣關系在失地農民的社會關系中占有較大比重。

為此，我們調研的幾位群眾還這樣說道：

個案3：女，42歲，個體經營者。

我沒有什么很好的城里人朋友，他們對我們從農村來的還設有一些偏見，比如我們省錢就會習慣性隨手收集一些紙殼、易拉罐等，他們總覺得很臟，很麻煩，總是看不起我們，城里人的人際關系也比較淡漠，所以我們除了在工作上有接觸之外，私底下并沒有什么關系。

個案4：女，12歲，學生。

我從鄉(xiāng)下來城里上學，學校好了，教育質量也好了，接觸的同學的家庭狀況也都很好，但我總會覺得有點隔閡，總覺得他們不是很喜歡我，他們覺得很多吃的玩的我也參與不了，之前接觸的東西不一樣，導致我和他們沒有很多共同話題。

總之，社會對失地農民的包容性不強，使得失地農民社會交往網絡還是之前形成的以血緣與地緣為基礎的網絡[3]。

②社會保障制度不完善。在調研過程中，一位71歲的老奶奶在問及居住情況時，她說到，失地后政府給予的補償僅夠用來購買一套集資房，由于她和老伴沒有其他的收入來源，那他們以后的生活將難以維繼。這就表明，現在我們政府關于失地農民保障制度還相當不完善，包括補償制度、戶口制度、醫(yī)療制度、子女入學制度等都不同程度的出現著缺陷，資源不為農民所用，怎能不引起失地農民的保障問題呢。

③失地農民就業(yè)難。失地農民，在沒有失去土地時，可能就是一輩子和土地生活在一起，除了種田，他們基本沒有什么能做的，甚至于年輕人，之前也是靠著農田長大，基本沒有一技之長，去工廠上班也是做初級的工作，工資非常低，自己創(chuàng)業(yè)也不知從何開始。這就導致了他們就業(yè)困難的問題，再加上政府、社會在這方面做出的努力頗少，使得失地農民在城市的生存成了一個大問題。根據調研顯示，失地農民主要從事制造、交通、建筑、運輸等工業(yè)，且以男性為主，多為苦力活;女性多從事一般服務業(yè)，以清潔工，環(huán)衛(wèi)工等工作較多;還有一部分人為待業(yè)或者退休狀態(tài)，占22.4%（見表11）。

④安置小區(qū)的邊緣化。目前的情況是：貧困者逐漸向城市邊緣聚集，遠離就業(yè)機會和社會公共服務程度較高的中心城區(qū)。加上規(guī)?；图芯幼〉牡褪杖肴后w生活相對封閉，與其他社會群體交流與融合的機會銳減，從而阻礙社會階層間的溝通與融合.造成階層間的流動困難[4]。地理位置的邊緣化加上社會地位的邊緣化使失地農民更加的沮喪，有著巨大的失落感和不安全感。

既然在失去土地后，農民的物質，精神各方面出現了這么多的問題，就要求我們要設身處地的思考如何解決現有的問題。

3 ?失地農民保障問題的解決對策

3.1 就農民自身而言，要充分發(fā)揮主觀能動性

①經濟層面力求較好生存。為解決他們經濟消費和就業(yè)問題，就農民自身來說，可以多多重視科學文化知識的學習，不斷提高自身綜合素質特別是職業(yè)技能，培養(yǎng)積極向上的工作態(tài)度。

②社會層面擴大交往。為解決失地農民社會生活封閉的問題，要求農民從自身出發(fā)，可以多多參加社區(qū)、公會的活動，在活動中建立豐富、融洽的社會關系。

③心理層面強化認同感。失地農民搬入城市后，可通過媒體和媒介增進對城市社會的了解，多多學習，培養(yǎng)積極向上的樂觀精神，增強主人翁意識。

3.2 就社會而言，要奉獻全社會的真誠善意

①消除社會偏見，提倡社會關懷。增加宣傳與引導，通過大眾傳媒良好的輿論引導作用，宣揚農民對于城市不可或缺的作用，讓城市社會盡快接納失地農民，倡導社會關懷，讓全社會都來關心失地農民。

②健全社會保障制度。在補償制度、戶口制度、醫(yī)療制度、子女入學制度等方面進行完善，比如建立新型醫(yī)療保障制度，讓失地農民享受到醫(yī)保等;實行基本養(yǎng)老保險金制度，使失地的老人能有基本的生活來源;實行全面的最低生活保障制度，完善再就業(yè)機制以及拆遷補償制度，關注子女教育制度，使農民在拆遷后能享有充分的保障和社會資源。

3.3 就城市規(guī)劃層面而言，通過規(guī)劃使農民更好的融入社會

①實現社會資源的合理配置。增加公共活動場地，增強社區(qū)空間的開放性和公共性，改善農民社會生活封閉性問題，完善公共服務配套設施，使失地農民能與城市居民享有共同的居住環(huán)境、城市便捷與公共配套（尤其是教育設施），能切實加強進城農民的生活品質。

同時也要注意實現多元社會階層與社區(qū)功能的融合，形成具有良好社會互動、內生發(fā)展的生活共同體，強化公平準則等建設原則[4]。

②還原居住方式，強化認同感。現在之所以存在很多保障性住房空置的問題，是因為，在這些住房建設的營造中，失地農民感受不到原來的居住氛圍、體會不到原來的居住樂趣，甚至居住的方式也跟原來大相徑庭，所以這些失地農民產生了抗拒感，不愿居住其中。

那么，保留影響痕跡的空間就顯得尤為重要，這有利于形成以及保存人與空間的聯系，有利于形成和保存“鄉(xiāng)愁”，促進私有空間和城市公共場景的融合。

另外，我們還可以在建筑形式上保留原有住房習慣，由他們之前居住的院落式到農民公寓的轉變。

③改善安置區(qū)選址問題。一方面，失地農民安置區(qū)可以適當的規(guī)模在新城區(qū)中與普通商品房較均質分布，同時也可以推行不同階層混住的原則，將這些安置房分散的植入中、高收入鄰里，將保障性住房和商品住房按照一定的比例進行分配、開發(fā)。這樣能有利于失地農民與其他城市居民交往，從而更容易融入城市。

另一方面可以結合舊區(qū)更新、改造在原地解決改善失地農民的居住條件或者采用政府購買二手房的策略讓失地農民有更好、更多的選擇。

總之，安置區(qū)的選址要充分考慮周邊資源，設施，交通狀況，不能安排在少設施、少信息、交通不便的邊緣化地區(qū)。

④考慮失地農民就業(yè)問題。通過了解，我們知道，失地農民安置區(qū)周邊若具備針對性較強的就業(yè)支持，就能充分的減輕其對于被動城市化的抵觸心理，那么，我們在分區(qū)規(guī)劃和總體規(guī)劃進行用地布局時，在不影響產業(yè)發(fā)展的前提下，就可對就業(yè)門檻較低的產業(yè)園區(qū)，適當考慮與安置區(qū)就近布置，以形成就地的職住平衡。

另外，在保障性住房的建設過程中，還要盡可能的減少大規(guī)模、集中地建設，防止大量失地農民的聚居而產生的心理、行為同化從而引起的職住分離矛盾的激化。

4 ?結論

本文所講的關于解決失地農民保障問題的一些對策并不能完善的總結到所有可能性，因為失地農民保障問題是一個社會發(fā)展的大問題，要從多層次、多方面綜合考慮。

本文僅從失地農民問題的背景出發(fā)，通過簡單的調研研究失地農民保障存在的問題，進而站在失地農民的角度，從失地農民心理層面、社會大環(huán)境方面以及城市規(guī)劃角度，提出了一些解決思考，希望能為該社會問題的解決引出一些新思路。

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