防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難點(diǎn)與對(duì)策：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

周亮 劉宜鴻

摘 ? 要：地方政府債務(wù)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是由于財(cái)政分權(quán)機(jī)制、官員政治激勵(lì)、預(yù)算約束軟化、隱性債務(wù)不透明、調(diào)控方式不精準(zhǔn)等因素的影響，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張，積累的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。學(xué)者們對(duì)防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑進(jìn)行了大量分析，具體包括深化改革財(cái)權(quán)與事權(quán)分配機(jī)制、完善政府官員考核機(jī)制、規(guī)范地方政府融資渠道和方式、推進(jìn)地方財(cái)政透明度建設(shè)以及建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系等。未來的研究應(yīng)該更加注重理論與實(shí)證相結(jié)合，同時(shí)將研究視角更聚焦于短期可以開展的具體政策措施上，從而為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供更切實(shí)可行的路徑。

關(guān)鍵詞：地方債;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);政府債務(wù);隱性債務(wù)

中圖分類號(hào)：F830 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1674-2265（2020）03-0058-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.03.008

一、引言

地方政府債務(wù)在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到了一定的積極作用，但近年來由于債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張引發(fā)了一些問題，積聚的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。2018年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”作為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的基本思路，指出應(yīng)針對(duì)不同的債務(wù)類型，逐步穩(wěn)定和降低杠桿率，直至去除杠桿?？梢妭鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)象，而地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，對(duì)社會(huì)的影響力巨大，當(dāng)?shù)胤秸疅o力償還債務(wù)時(shí)，就會(huì)將償債壓力轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府，從而破壞我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、財(cái)稅體制等。因此，有效化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)安定團(tuán)結(jié)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

按照審計(jì)署的定義，政府性債務(wù)指地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)、公用事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等為公益性（基礎(chǔ)性）項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，以及地方政府為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。從債務(wù)的責(zé)任承擔(dān)主體來進(jìn)行分類，可以將地方政府性債務(wù)分為政府負(fù)有直接償債責(zé)任的顯性債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有顯性債務(wù)和政府負(fù)有兜底責(zé)任的或有隱性債務(wù)三類;按照還款資金來源是否為財(cái)政性資金的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，可以將地方政府性債務(wù)分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)三類?？傮w來看，顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的分類方法是理論界和實(shí)務(wù)界一致的觀點(diǎn)，且隱性債務(wù)透明度低，規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)均更大，如2017年地方顯性債務(wù)規(guī)模約為18.58萬億元，而隱性債務(wù)卻達(dá)到23.57萬億元。

地方政府債務(wù)作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段，為地方政府提供公共品和服務(wù)、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及資源配置等方面，發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。同時(shí)，地方政府舉借債務(wù)可以為基礎(chǔ)設(shè)施等公共投資項(xiàng)目提供融資，這些項(xiàng)目往往耗資巨大、私人資本不愿介入，因此地方政府債務(wù)有利于完善基礎(chǔ)公共服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是長(zhǎng)期過分依賴地方政府舉債和基礎(chǔ)設(shè)施投資，會(huì)扭曲資源配置、損害經(jīng)濟(jì)效率，政府債務(wù)過多、增長(zhǎng)過快可能會(huì)抬高實(shí)際利率，會(huì)擠占消費(fèi)與投資，也就是說，政府債務(wù)對(duì)私人消費(fèi)和投資存在“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)職能越位和錯(cuò)位，最終削弱市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性和決定性作用。同時(shí)，為了對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行償還，會(huì)導(dǎo)致未來稅費(fèi)增加，不利于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也會(huì)增加居民的生活成本。因此總體來看，地方政府債務(wù)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利有弊，適度規(guī)模的舉債對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是有利的，但是過度舉債顯然會(huì)在未來某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素。

目前我國(guó)地方政府債務(wù)面臨著債務(wù)規(guī)模膨脹、舉債欠缺適度性，債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡、規(guī)劃缺乏合理性，債務(wù)管理不規(guī)范、用債缺乏合理性，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、償債缺乏確定性等方面的問題。因此有效識(shí)別地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的難點(diǎn)，并提出有針對(duì)性的、切實(shí)可行的解決方案，是當(dāng)前防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、高質(zhì)量打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。正是因?yàn)榇藛栴}的重要性，國(guó)內(nèi)外大量學(xué)者對(duì)此問題進(jìn)行了分析，本文將系統(tǒng)性地總結(jié)分析學(xué)者們對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的難點(diǎn)及實(shí)現(xiàn)路徑，并對(duì)未來的研究方向進(jìn)行分析和展望。

二、地方政府債務(wù)防范與化解的難點(diǎn)

地方政府債務(wù)在促進(jìn)公共項(xiàng)目投資、改善民生以及提高資源配置效率等方面，能夠發(fā)揮一定的積極作用，在一定程度上可以有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展（Panizza和Presbitero，2013;Eden和Kraay，2014）。但是隨著地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、債務(wù)結(jié)構(gòu)的日益失衡，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)愈趨沉重，積累的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。黨的十九大要求重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更是處于最關(guān)鍵的位置。識(shí)別地方政府債務(wù)防范及化解的難點(diǎn)是有效提出解決對(duì)策的起點(diǎn)。大量學(xué)者對(duì)地方債的產(chǎn)生原因進(jìn)行了分析，這些深層次原因難以解決也構(gòu)成了地方債防范及化解的難點(diǎn)，歸納起來，大致包括以下幾個(gè)方面：財(cái)政分權(quán)及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結(jié)難以解決（賈俊雪，2017;沈麗等，2019;夏詩園，2019）、預(yù)算軟約束助漲了地方政府的過度負(fù)債行為（王永欽等，2016;李升，2019）、現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管控措施難以對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控（李升和樊珮琪，2019），以及隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)、不夠透明等（鄭潔和昝志濤，2019）。

（一）財(cái)政分權(quán)及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結(jié)難以解決

1994年分稅制改革提高了中央政府的財(cái)政收入及宏觀調(diào)控能力，卻導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入所占比重不斷降低，但是地方政府的事權(quán)卻并沒有減少，財(cái)政支出的比重連年增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致地方政府的財(cái)政資金缺口巨大，對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越來越高（賈康，2010）。財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及滿足民生需求，地方政府只能被動(dòng)舉債，以彌補(bǔ)財(cái)力不足。很多學(xué)者的研究也支持了該觀點(diǎn)，如王雅君和陳松威（2018）、余應(yīng)敏等（2018）、張皓翔和盧福永（2019）、張暉和金利娟（2019）和王周偉等（2019）等學(xué)者的研究均發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)下事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期存在財(cái)政缺口，這是地方債務(wù)問題的根源所在。同時(shí)，政府間轉(zhuǎn)移支付的“公共池”機(jī)制凸顯了地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，一定程度上弱化了地方政府舉債的償還責(zé)任（Keen和Kotsogiannis，2002;郭玉清等，2016），也進(jìn)一步導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而進(jìn)行的主動(dòng)負(fù)債，也是地方債務(wù)不斷攀升的重要原因。改革開放以來，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展目標(biāo)刺激了地方官員間的政治競(jìng)爭(zhēng)（周黎安，2007），而債務(wù)的期限與官員任期的不相匹配，使得地方政府在舉債時(shí)更為便利、債務(wù)屬性也更為隱性化（賈俊雪，2017）。沈雨婷（2019）研究指出，現(xiàn)有的政治績(jī)效考核體系以及財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，是地方政府主動(dòng)舉借債務(wù)的重要?jiǎng)訖C(jī)。由于政府投資具有一定的乘數(shù)效應(yīng)，即一定程度上能夠帶動(dòng)民間投資的增長(zhǎng)，因此在既有財(cái)力的基礎(chǔ)上，地方政府傾向于通過舉債的方式增加政府投資，并進(jìn)而刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展（陳菁和李建發(fā)，2015）。因此綜合來看，財(cái)政分權(quán)及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結(jié)難以解決是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的根本原因所在，要從根本上解決地方債務(wù)問題，關(guān)鍵在于要從財(cái)政保障及政治考量等主客觀角度保障地方政府的財(cái)力及限制地方官員的舉債沖動(dòng)。

（二）預(yù)算軟約束助漲了地方政府的過度負(fù)債行為

地方政府債務(wù)逐年加劇還有一個(gè)重要原因就是中央政府對(duì)地方政府舉債問題在某種程度上采取了放任式管理，在地方政府面對(duì)損失時(shí)往往會(huì)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，從而使得地方政府在進(jìn)行舉債時(shí)沒有約束上的壓力，即地方政府面臨的是預(yù)算軟約束（岳福琴和董冠琦，2016）。所謂預(yù)算軟約束，就是當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)問題后，不會(huì)考慮如何有效降低負(fù)債率，而是通過與金融系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)談判，通過借新還舊等手段掩蓋債務(wù)問題，或用時(shí)間對(duì)債務(wù)問題進(jìn)行慢慢消化。很多學(xué)者從理論機(jī)制上分析了預(yù)算軟約束對(duì)地方政府債務(wù)的影響，如Wildasin（2012）通過在不完全財(cái)政聯(lián)邦主義基礎(chǔ)上增加預(yù)算軟約束理論，解釋了地方政府債務(wù)不斷攀升的作用機(jī)理。Stiglitz（2010）的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)與政府平衡預(yù)算規(guī)則的實(shí)施具有負(fù)相關(guān)的關(guān)系。Anto（2013）通過動(dòng)態(tài)模型分析了地方債務(wù)管理中的軟約束問題，結(jié)果發(fā)現(xiàn)預(yù)算軟約束對(duì)地方債務(wù)增長(zhǎng)具有解釋作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)此問題進(jìn)行了大量分析，如肖坤和彭坤（2014）認(rèn)為預(yù)算軟約束，連同地方官員的政治晉升和財(cái)政分權(quán)，是地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的主要成因所在。陳志勇和陳思霞（2014）研究認(rèn)為，地方政府預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因在于分權(quán)制度約束下地方政府投資沖動(dòng)，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，規(guī)范地方政府舉債融資的核心，就是改變目前地方政府預(yù)算軟約束的現(xiàn)狀，在處理地方政府隱性債務(wù)的過程中，不能將包袱甩給金融機(jī)構(gòu)和財(cái)政系統(tǒng)，地方政府必須承擔(dān)信用責(zé)任。通過對(duì)“預(yù)算軟約束”的徹底扭轉(zhuǎn)，可以使地方政府量入為出，抑制其盲目投資沖動(dòng)，從而大幅減少地方債務(wù)的產(chǎn)生。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管控措施難以對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控

國(guó)家相關(guān)管理部門為防止地方政府債務(wù)過大從而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，從2014年開始出臺(tái)了一系列的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理政策措施，主要包括：剝離平臺(tái)公司政策性融資職能、實(shí)行限額管理、設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、以債務(wù)置換緩釋償債壓力、踐行政府間不救助承諾等（郭玉清等，2016）。但是從政策實(shí)施效果來看，目前的風(fēng)險(xiǎn)管控措施仍然存在著一定問題，因此需要進(jìn)一步提高目前風(fēng)險(xiǎn)管控措施的合理性，如對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“一刀切”的問責(zé)機(jī)制是否合理、地方政府的舉債空間是否需要保持全國(guó)統(tǒng)一水平等。當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)管控措施很難精準(zhǔn)調(diào)控到地方政府的融資行為，往往使得地方政府通過不斷尋找新的融資渠道以滿足自身的融資需求。而這些新的融資渠道可能意味著更高的風(fēng)險(xiǎn)，且債務(wù)特征更為隱性及隱蔽，增加了中央政府調(diào)控和管控的難度（李升和樊珮琪，2019）。因此，為達(dá)到防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的，有必要對(duì)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管控體系進(jìn)行分析和完善，對(duì)地方政府的多種融資渠道和隱性債務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)性的排查和精準(zhǔn)調(diào)控。

（四）隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)、不夠透明

地方債的良性運(yùn)行為地方政府基建投資、民生保障及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用，提供了有力的財(cái)力保障。政府債務(wù)可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩種類型，汪莉和陳詩一（2016）、傅笑文和傅允生（2018）等學(xué)者認(rèn)為，顯性債務(wù)主要包括地方政府國(guó)債轉(zhuǎn)貸收入、向國(guó)外借款以及財(cái)政部代理發(fā)行的地方政府債券等，而隱性債務(wù)主要包括地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)以及城投債務(wù)。當(dāng)前雖然從賬面上看，地方債的數(shù)額和規(guī)模整體可控，如2017年底中央財(cái)政債務(wù)和地方顯性債務(wù)占當(dāng)年名義GDP的比重約為38.76%，低于國(guó)際通行的60%警戒線，但實(shí)際運(yùn)行過程中存在著大量的隱性債務(wù)，如果計(jì)入這些隱性債務(wù)，負(fù)債率就上升至67.26%，超過了警戒線。隱性債務(wù)一旦爆發(fā)，將對(duì)地方政府造成巨大的沖擊，引發(fā)政府的償債風(fēng)險(xiǎn)（熊文釗和王婧堃，2018）。同時(shí)，顯性債務(wù)的賬目較為清晰可查，調(diào)控過程易于把握;但是隱性債務(wù)隱蔽性較強(qiáng)，往往并不公開和透明，真實(shí)數(shù)據(jù)比較難于摸清（鄭潔和昝志濤，2019）。地方政府由于財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配以及官員晉升目的，往往不惜舉借大額債務(wù)，以彌補(bǔ)公共建設(shè)和民生等項(xiàng)目的資金缺口，在中央政府對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)密管控后，這些債務(wù)越趨隱性化，大幅增加了調(diào)控的難度。因此，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過程中，弄清及管控隱性債務(wù)的規(guī)模及渠道，是關(guān)鍵所在。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的對(duì)策

大量學(xué)者對(duì)我國(guó)地方債的防范化解進(jìn)行了研究，并提出了很多切實(shí)有效的對(duì)策建議，如李斌（2016）和陳文川等（2019）等學(xué)者指出，為了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，應(yīng)建立系統(tǒng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型、強(qiáng)化政府債務(wù)信息披露的透明度、強(qiáng)化隱性債務(wù)的審計(jì)以控制其風(fēng)險(xiǎn)、建立專項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以及優(yōu)化當(dāng)前的各種財(cái)政監(jiān)管制度等。蒲丹琳和王善平（2014）指出，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成涉及中央政府和地方政府的經(jīng)濟(jì)體制以及對(duì)官員的考核晉升問題，因此防范地方債風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要中央政府的支持以及對(duì)地方政府的嚴(yán)格管理。鄧曉蘭和陳晉（2019）通過對(duì)比國(guó)內(nèi)外地方債務(wù)危機(jī)后發(fā)現(xiàn)，非常規(guī)貨幣政策起到了緩解歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)的作用，一定程度上遏制了長(zhǎng)期國(guó)債利率的上揚(yáng)，且降低了商業(yè)銀行向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的貸款利率，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看卻不是解決債務(wù)危機(jī)的根本途徑。綜合來看，雖然不同學(xué)者提出的防范措施略有差異，但是大體包含了以下幾個(gè)方面：深化改革財(cái)權(quán)事權(quán)劃分體制，硬化地方財(cái)政責(zé)任;完善政府官員考核機(jī)制，加入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)降低激勵(lì)扭曲;規(guī)范地方政府債務(wù)融資渠道與融資方式，增強(qiáng)行政管控力與市場(chǎng)約束力;將地方政府債務(wù)管理納入財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，推進(jìn)政府財(cái)政透明度建設(shè);建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，及時(shí)追蹤地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);等等。

（一）深化改革財(cái)權(quán)事權(quán)劃分體制，硬化地方財(cái)政責(zé)任

如前文所述，地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大的根本原因在于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)上的不相匹配。因此要防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)改革我國(guó)現(xiàn)有的央地財(cái)政配置體制，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入與支出責(zé)任的相對(duì)匹配，同時(shí)要培育地方稅的主體稅基、建設(shè)并完善地方稅體系，增強(qiáng)地方政府化解隱性債務(wù)的財(cái)政實(shí)力。同時(shí)應(yīng)優(yōu)化政府間轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，弱化轉(zhuǎn)移支付給地方政府債務(wù)的兜底預(yù)期，降低轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對(duì)地方政府舉債的助推作用。很多學(xué)者的研究也支持了這種觀點(diǎn)，如曹萍和周巧洪（2015）認(rèn)為要想有效避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)西方國(guó)家先進(jìn)的政府債務(wù)管理理念，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)及事權(quán)，明確地方政府債務(wù)的償債主體。賈俊雪（2017）指出，要在根本上消除地方政府過度舉債的沖動(dòng)，需要解決地方政府預(yù)算軟約束問題及理順現(xiàn)有的央地財(cái)政關(guān)系。劉蓉和黃洪（2012）指出，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要在于道德風(fēng)險(xiǎn)和分權(quán)體制兩個(gè)方面，因此應(yīng)建立事前審核把關(guān)、事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控、事后反思改進(jìn)的全流程債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行釋放和解決。沈雨婷（2019）指出財(cái)政分權(quán)增加了地方政府的舉債壓力，因此應(yīng)提高政府間財(cái)政關(guān)系的約束力，建立并完善地方稅種，并通過市場(chǎng)力量約束地方政府行為，以防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？傮w來看，大部分學(xué)者均認(rèn)為財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府財(cái)力不足是地方債務(wù)問題產(chǎn)生的最主要原因，因此從長(zhǎng)期來看，要從根本上化解地方債風(fēng)險(xiǎn)、解決地方債問題，就要深化改革央地財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分體制。

（二）完善政府官員考核機(jī)制，加入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)

要防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)在官員綜合考核體系中的評(píng)價(jià)權(quán)重，建立更綜合完善的官員考核體系（羅黨論等，2015）;同時(shí)應(yīng)將任期間債務(wù)融資規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)納入指標(biāo)體系，并且建立長(zhǎng)期的追責(zé)制度，使得高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)能夠追溯責(zé)任源頭，從而可以降低地方官員的舉債沖動(dòng)（沈雨婷，2019）。研究官員晉升機(jī)制對(duì)地方債影響的文獻(xiàn)很多，如紀(jì)志宏等（2014）根據(jù)中國(guó)地級(jí)市城商行的數(shù)據(jù)，考察了地級(jí)市主要官員晉升激勵(lì)對(duì)地方債務(wù)規(guī)模和質(zhì)量的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)地方官員存在較強(qiáng)的晉升激勵(lì)，地方官員出于仕途考慮，在晉升壓力較大時(shí)會(huì)動(dòng)用自身行政控制力擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)規(guī)模，這種行政干預(yù)通常會(huì)導(dǎo)致銀行和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。朱英姿和許丹（2013）通過對(duì)地方官員晉升壓力、金融市場(chǎng)化水平及我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格的關(guān)系研究，發(fā)現(xiàn)地方官員以GDP增長(zhǎng)為核心的考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府會(huì)主動(dòng)干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并進(jìn)而刺激了地方政府的舉債沖動(dòng)。但是羅黨論和佘國(guó)滿（2015）將研究重點(diǎn)放在地方官員更替對(duì)城投債的影響上，發(fā)現(xiàn)由官員更替引發(fā)的不確定性會(huì)顯著降低城市的發(fā)債概率，并減少發(fā)債規(guī)模。綜合來看，過于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致地方政府自身的投資沖動(dòng)，也是產(chǎn)生地方債問題的重要原因，但是如同財(cái)政體制一樣，政治體制的改善也是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長(zhǎng)期工程，短期內(nèi)較難改善。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)融資渠道與融資方式，增強(qiáng)行政管控力與市場(chǎng)約束力

中央政府需要從政府債務(wù)融資需求端與資金供給端同時(shí)管理，規(guī)范地方政府融資渠道與融資方式。同時(shí)需要推動(dòng)債券市場(chǎng)化建設(shè)，使市場(chǎng)信息能夠充分反映到政府債券的交易過程，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)地方政府的約束作用。這方面國(guó)外的很多學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究，Lane（1993）指出，地方政府不能因?yàn)樽约耗軌蚬苤平鹑谥薪?，而將自身置于?yōu)先借款人地位，地方政府的債務(wù)余額和償債能力應(yīng)及時(shí)向債權(quán)人公開，讓債權(quán)人和公眾能夠?qū)崟r(shí)掌握政府的債務(wù)狀況，從而起到良好的監(jiān)督作用。Singh等（2005）的研究指出，中央政府為地方提供的隱性擔(dān)保是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。Poterba（1996）指出，中央政府可以通過制定規(guī)則對(duì)地方政府債務(wù)的各種操作進(jìn)行管理，這種約束對(duì)降低政府開支有著顯著作用，也能夠有效控制地方債的規(guī)模。國(guó)內(nèi)學(xué)者馬恩濤（2014）指出，地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)，應(yīng)注重PPP模式的應(yīng)用，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)共享機(jī)制，有效降低地方政府的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。熊偉（2014）指出發(fā)展政府債券市場(chǎng)有利于解決地方債風(fēng)險(xiǎn)，圍繞政府債券的發(fā)行、使用和償還，可以引入政府資產(chǎn)負(fù)債表和信用評(píng)級(jí)制度，允許地方政府進(jìn)行債務(wù)重整，讓其完全置于充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，有助于催生負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代地方政府。因此，綜合來看，增強(qiáng)地方政府的行政管控力與市場(chǎng)約束力對(duì)于化解地方債風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義，主要可以從發(fā)展地方債券市場(chǎng)及調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本積極性、促進(jìn)PPP模式發(fā)展等方面入手，改變政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資過程中的主導(dǎo)身份，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源要素配置中的決定性作用。

（四）將地方政府債務(wù)管理納入財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，推進(jìn)政府財(cái)政透明度建設(shè)

地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)情況不透明、不公開，降低了對(duì)債務(wù)整體規(guī)模測(cè)算的準(zhǔn)確性，加大了風(fēng)險(xiǎn)管控措施的針對(duì)性和有效性，因此有必要建立合理有效的信息披露機(jī)制，促使地方債務(wù)信息的透明公開，推進(jìn)地方政府的財(cái)政透明度建設(shè)。中央有關(guān)部門關(guān)于地方債務(wù)的信息公開出臺(tái)了相關(guān)文件，如《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》等，提出地方政府應(yīng)及時(shí)公開債務(wù)限額、余額、期限、用途，建立政府債務(wù)信息公開制度。應(yīng)從信息披露體系建設(shè)、信息披露規(guī)范及效率保障以及對(duì)披露信息的核準(zhǔn)審查機(jī)制等方面入手，改善地方政府的財(cái)政透明度（孫琳和陳舒敏，2015）。學(xué)者們對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了大量深入的研究，如劉煜輝和沈可挺（2011）通過對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)現(xiàn)狀的分析，提出地方政府公共資本融資應(yīng)以市政債券市場(chǎng)為基礎(chǔ)，促進(jìn)地方債務(wù)的顯性化和透明化。馬海濤和馬金華（2011）的觀點(diǎn)相似，他們也認(rèn)為地方政府舉債債券化是解決我國(guó)地方政府債務(wù)的根本出路所在。同生輝和李燕（2014）對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和績(jī)效考評(píng)各個(gè)階段地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)和分析，提出應(yīng)將地方政府性債務(wù)管理納入地方政府預(yù)算管理的各個(gè)階段，從而可以有效降低地方債風(fēng)險(xiǎn)。鄭潔和翟勝寶（2014）從預(yù)算約束的視角切入，提出應(yīng)以預(yù)算管理為龍頭，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)預(yù)算法制化建設(shè)、規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制、嚴(yán)格地方政府性債務(wù)支出管理，并編制專門的債務(wù)預(yù)算等具體政策建議。毛銳等（2018）指出應(yīng)以提高財(cái)務(wù)透明度為主要目標(biāo)改革地方政府會(huì)計(jì)制度，充分披露地方政府債務(wù)的相關(guān)信息，循序漸進(jìn)地降低隱性擔(dān)保率。仲楊梅和張龍平（2019）研究指出，財(cái)政透明度越低的地區(qū)，國(guó)家審計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用越顯著，較高的財(cái)政透明度能夠降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)國(guó)家審計(jì)的高度依賴。綜合來看，推進(jìn)政府財(cái)政透明度建設(shè)可以加強(qiáng)群眾對(duì)政府的監(jiān)督、降低地方政府舉債的沖動(dòng)，也是充分掌握地方政府隱性債務(wù)的重要手段。要加強(qiáng)政府財(cái)政的透明度，應(yīng)建設(shè)更全面、有效、及時(shí)的政府會(huì)計(jì)制度和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，系統(tǒng)性地規(guī)范地方政府財(cái)政狀況披露形式、內(nèi)容和過程，保證披露信息的真實(shí)性，也有助于從橫向地域維度以及縱向時(shí)間維度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行評(píng)估和比較（王芳等，2017）。

（五）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，及時(shí)追蹤地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有助于從事前角度防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系需要系統(tǒng)掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平與結(jié)構(gòu)分布，有助于地方政府對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行針對(duì)性管控，通過主動(dòng)改變債務(wù)償還進(jìn)度、融資方式和手段等措施達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的（趙全厚，2014）。孫曉羽和支大林（2014）提出應(yīng)加強(qiáng)地方債務(wù)發(fā)行前的嚴(yán)格控制及發(fā)行中的強(qiáng)化信息披露制度，同時(shí)采取債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。洪源等（2018）采用GA-BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非線性先導(dǎo)預(yù)警系統(tǒng)，并將其用來對(duì)我國(guó)“十三五”時(shí)期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)該模型具有較強(qiáng)的預(yù)警功能，并據(jù)此提出了有針對(duì)性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解建議。李衛(wèi)華（2019）認(rèn)為建立隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系，是規(guī)范政府舉債行為及減少隱性債務(wù)增加的重要手段。沈雨婷和金洪飛（2019）指出，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)地方政府隱性債務(wù)的清查與管理，建立有效風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以便及時(shí)監(jiān)測(cè)、防范和有針對(duì)性地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。綜合來看，對(duì)地方債規(guī)模及結(jié)構(gòu)組成的實(shí)時(shí)監(jiān)控，并建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從事前和事中的角度來化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)于爆發(fā)危機(jī)后的事后管理，相對(duì)效果更好、影響程度更小，因此應(yīng)加大該領(lǐng)域的研究力度，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全面、及時(shí)地追蹤。

四、結(jié)論與展望

地方政府債務(wù)雖然在彌補(bǔ)地方財(cái)政資金缺口、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，但是受財(cái)政分權(quán)機(jī)制、官員政治激勵(lì)、預(yù)算約束不夠硬化、隱性債務(wù)不透明、調(diào)控方式不精準(zhǔn)等因素的影響，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹、結(jié)構(gòu)不甚合理，積累的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。因此有必要從根本上尋求防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑，具體包括深化改革財(cái)權(quán)與事權(quán)分配機(jī)制、完善政府官員考核機(jī)制、規(guī)范地方政府融資渠道和方式、推進(jìn)地方財(cái)政透明度建設(shè)以及建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系等。這些對(duì)策建議的提出，更多的是基于理論上的闡述，實(shí)證分析較少，這主要是因?yàn)橄嚓P(guān)數(shù)據(jù)的缺失，以及相關(guān)機(jī)理路徑的模糊，但是要想從根本上防范和化解地方政府債務(wù)危機(jī)，需要系統(tǒng)性地研究其作用機(jī)理與路徑，再加上嚴(yán)密的數(shù)據(jù)推理，如此所提的建議方能更具有可操作性。此外，這些政策建議中有部分是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制和政治體制的調(diào)整，這是需要很長(zhǎng)時(shí)間去慢慢改變的，相對(duì)于目前已經(jīng)存在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，能夠起到的作用甚微。但是有些政策建議，如建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、加大債券市場(chǎng)建設(shè)等，卻是可以在較短的時(shí)期內(nèi)開展的，未來的研究應(yīng)該將研究視角更著眼于此方面，同時(shí)通過系統(tǒng)性的機(jī)理路徑分析以及實(shí)證檢驗(yàn)，提出更為細(xì)化及可操作性更強(qiáng)的具體方針，從而為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供更切實(shí)可行的路徑。

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Abstract：Local government debt can promote local economic development. However，due to factors such as fiscal decentralization mechanism，political incentives for officials，softening of budget constraints，opaque debts，and inaccurate regulation methods，the scale of local government debt is expanding and the risks are getting bigger and bigger. Scholars have carried out a large number of analysis on the path of preventing and defusing local government debt risks，including deepening the reform of financial distribution mechanism，improving the evaluation mechanism of government officials，regulating local government financing channels and methods，promoting local fiscal transparency，and establishing local governments debt risk warning system，etc. Future research should focus more on the combination of theory and evidence，and at the same time focus more on the specific policy measures that can be carried out in the short-term，so as to provide a more practical and feasible path for preventing and defusing local government debt risks.

Key Words：local debt，debt risk，government debt，implicit debt