論我國農(nóng)民工失業(yè)保險制度的缺陷及重構

【摘? ?要】 由于農(nóng)民工受學歷、技能等因素制約，在城市往往從事一些替代性較強工作崗位，這些崗位在農(nóng)民工內(nèi)部競爭也比較激烈，因此，農(nóng)民工不可避免會產(chǎn)生失業(yè)問題。提高失業(yè)保險制度的吸引力，對農(nóng)民工失業(yè)保險制度重構，不僅具有現(xiàn)實意義還有戰(zhàn)略意義。

【關鍵詞】 農(nóng)民工;失業(yè)保險制度;失業(yè)風險

中圖分類號：F842? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）03-0048-50

On the Defects and Reconstruction of the Unemployment Insurance System of Migrant Workers in China

LEI Da

（Jiangxi University of Finance and Economics? ?Nanchang， Jiangxi? ?330013）

[Abstract] As migrant workers are restricted by education， skills and other factors， they are often engaged in some alternative jobs in cities， and the competition for these jobs is also fierce among migrant workers. Therefore， migrant workers will inevitably have the problem of unemployment. To improve the attraction of unemployment insurance system is not only of practical significance but also of strategic significance for the reconstruction of migrant workers' unemployment insurance system.

[Key words] migrant workers; unemployment insurance system; unemployment risk

伴隨著城市化進程加快，農(nóng)民工成為中國城鎮(zhèn)勞動力不可或缺的一部分，且比重不斷加大。2018年全國農(nóng)民工總量28836萬人，其中外出農(nóng)民工17266萬人。 農(nóng)民工進城務工不但提高了自身收入水平，還為中國經(jīng)濟發(fā)展提供了巨大勞動力資源。農(nóng)民工受學歷、技能等因素制約，在城市往往從事一些體力勞動工作，由于這些工作崗位的替代性極強，在農(nóng)民工內(nèi)部會形成相應的崗位競爭關系，所以農(nóng)民工同樣面臨失業(yè)風險。盡管《失業(yè)保險條例》將農(nóng)民工納入失業(yè)保險制度覆蓋范疇，但受當時城鄉(xiāng)二元體制影響，《失業(yè)保險條例》對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工進行了分割的制度安排。相對于城鎮(zhèn)職工而言，農(nóng)民工享受的失業(yè)保護權益受到很大侵犯。這違背了保險的普遍性原則。因此對農(nóng)民工失業(yè)保險制度進行重構，既能保障農(nóng)民工權益，又能促進社會安定。

1? 農(nóng)民工對失業(yè)保險制度的客觀需求

1.1? 農(nóng)民工面臨的失業(yè)問題

農(nóng)民工由于學歷低、技能弱，就業(yè)多分布在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售行業(yè)、居民服務業(yè)、修理、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等行業(yè)，相應地崗位通常為車間工人、泥匠工人、導購員、保姆、保安、清潔人員、修理工人、司機、倉管人員、送貨人員、住宿和餐飲服務人員等領域。農(nóng)民工從事的崗位對技術沒有限制，準入門檻也無要求，常出現(xiàn)供大于求的局面，導致就業(yè)崗位呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。所以，農(nóng)民工失業(yè)是不可避免的。

1.2? 農(nóng)民工失業(yè)風險化解

對于人類社會失業(yè)風險化解大致經(jīng)歷三個階段：第一，自我承擔的失業(yè)風險。根據(jù)合同法原理和責任自負原則，用人單位和勞動者都不存在違約責任，失業(yè)者要自己承擔失業(yè)的生活風險，這往往存在于早期的市場經(jīng)濟中。第二，可轉移的失業(yè)風險。在用人單位解除勞動者合同時，盡管用人單位是根據(jù)法律規(guī)定利用自身的預告解除權解除與勞動者的勞動合同，但考慮到失業(yè)時勞動者的工作財產(chǎn)權受到損失，本著損失理應受到補償原則，再加上法律出于對弱勢群體傾斜保護，這時用人單位在解除勞動合同時，要向勞動者依支付經(jīng)濟補償金。實際上此時即表現(xiàn)為可轉移的風險，勞動者的失業(yè)風險由用人單位承擔。第三，社會共同承擔的社會風險階段。失業(yè)者的風險被納入到社會風險，由社會保險經(jīng)辦機構給付失業(yè)保險金。

盡管農(nóng)民工與用人單位建立了勞動關系，但受到農(nóng)民工維權意識不高和維權能力低下的影響，再加上用人單位利用自身的優(yōu)勢地位逃避企業(yè)自身責任，從而使得用人單位規(guī)避向農(nóng)民工支付經(jīng)濟補償金。這樣導致第二階段的可轉移失業(yè)風險在農(nóng)民工身上很難實現(xiàn)。同時，《失業(yè)保險條例》第六條和第二十一條針對農(nóng)民工作了特別規(guī)定的影響，形式上農(nóng)民工是受失業(yè)保險覆蓋的，實質卻是完全不受失業(yè)保險覆蓋，不能與城鎮(zhèn)職工一樣享受失業(yè)保險所帶來的經(jīng)濟效益和社會財富福祉。所以，第三階段的社會共同承擔社會風險化解對農(nóng)民工來說仍存在制度上的羈絆。綜上，大部分的農(nóng)民工失業(yè)風險化解還停留在自我承擔的失業(yè)風險化解階段。

1.3? 農(nóng)民工自我保障能力

農(nóng)民工自我承擔的失業(yè)風險，是通過自我保障能力來實現(xiàn)的。如果農(nóng)民工自我保障能力差，那么農(nóng)民工失業(yè)風險化解能力就弱。農(nóng)民工自我保障能力主要體現(xiàn)在收入水平上，2017年，農(nóng)民工月均收入3485元，外出務工農(nóng)民工月均收入3805元，本地務工農(nóng)民工月均收入3173元。 盡管國家統(tǒng)計局沒有公布當年的城鎮(zhèn)職工月均收入情況，但相關數(shù)據(jù)可以表明，農(nóng)民工相對于城鎮(zhèn)職工而言自我保障能力較弱。2017年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.71。 農(nóng)民工可支配收入低，意味著結余能力也較弱。

農(nóng)民工受收入低，結余少影響，農(nóng)民工自我承擔的失業(yè)風險化解能力也較弱。但通過轉移的失業(yè)風險讓用人單位來承擔農(nóng)民工失業(yè)風險化解功能是行不通的，因為農(nóng)民工流動性大，導致簽訂的往往是固定期限勞動合同，并在勞動合同中約定的工資待遇也低。而根據(jù)《勞動合同法》第四十六條第五款規(guī)定，除用人單位維持或者提高勞動合同約定條件續(xù)訂勞動合同，勞動者不同意續(xù)訂的情形外，勞動合同期滿終止固定期限勞動合同的用人單位需要向勞動者支付經(jīng)濟補償金。換句話說，在簽訂下次合同時，用人單位還是維持上次簽訂勞動合同時給予農(nóng)民工的待遇，如果這時農(nóng)民工不再續(xù)簽勞動合同，那么農(nóng)民工將不能獲得用人單位支付的經(jīng)濟補償金。這說明可轉移的失業(yè)風險在農(nóng)民工身上也很難實現(xiàn)?；诟纳泼裆嵌群蜕鐣ｋU的普遍性原則考慮，客觀上要求把農(nóng)民工納入到享受城鎮(zhèn)職工一樣的失業(yè)保險中?？赡苡腥苏J為，盡管農(nóng)民工務工收入低，但是可以通過土地保障能力來實現(xiàn)自我承擔失業(yè)風險化解，所以沒有必要與城鎮(zhèn)職工一樣參加失業(yè)保險。但根據(jù)學者實證研究，“農(nóng)民工失業(yè)后，選擇返鄉(xiāng)投靠土地保障的只有13%，而選擇繼續(xù)在城市尋找工作的占84%，即失業(yè)后絕大多數(shù)農(nóng)民工都將留在城市，……對于大部分農(nóng)民工來說，土地保障功能弱化導致返鄉(xiāng)重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是可行之路?！?因此，對于農(nóng)民工而言，在自我承擔的失業(yè)風險化解和可轉移的失業(yè)風險化解不暢的情況下，客觀上要求把農(nóng)民工的失業(yè)風險化解交由失業(yè)保險制度來承擔。

2? 現(xiàn)行農(nóng)民工失業(yè)保險制度的缺陷

2.1? ?失業(yè)保險制度功能欠缺

根據(jù)《失業(yè)保險條例》規(guī)定，“單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿 1年，本單位并已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。補助的辦法和標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！币簿驼f，對于符合領取失業(yè)金的農(nóng)民工采用的是一次性生活補助方法。

然而，相對于城鎮(zhèn)職工保險待遇而言，一次性生活補助對農(nóng)民工及其家庭的失業(yè)保障功能是欠缺的。以江西省南昌市為例，一名農(nóng)民工在南昌工作10年，且單位為其繳納了失業(yè)保險費。根據(jù)江西省人力資源和社會保障廳、江西省財政廳、江西省民政廳2019年聯(lián)合下文《關于做好生活困難下崗失業(yè)人員臨時生活補助工作的通知》（贛人社字〔2019〕240號）文件精神，該農(nóng)民工可申領一次生活補助2000元。但同樣的情況，城鎮(zhèn)職工可以領取24個月的失業(yè)保險金，根據(jù)2019年江西失業(yè)保險金領取標準，江西省南昌市為一類區(qū)域，失業(yè)金按照1340元/月執(zhí)行，根《據(jù)失業(yè)保險》規(guī)定累計繳費時間10年以上的，領取失業(yè)保險金的期限最長為24個月規(guī)定，該農(nóng)民工可以按照1340元/月標準，期限24個月基數(shù)計算，該農(nóng)民工總共可領到32160元，當然，若城鎮(zhèn)職工在失業(yè)期間患病，還可以向失業(yè)保險基金申請醫(yī)療救助金。除此之外，失業(yè)保險制度還會向城鎮(zhèn)職工支付再就業(yè)補貼及與失業(yè)保險有關的其他費用。因此，失業(yè)保險制度對農(nóng)民工的保障能力相對于城鎮(zhèn)職工而言相當?shù)拖隆?/p>

2.2? 失業(yè)保險制度吸引力不強

首先，農(nóng)民工領取失業(yè)補貼金的前提是連續(xù)工作滿1年。這種時限規(guī)定是不符合農(nóng)民工實際情況的，農(nóng)民工工作流動性非常大，有些甚至還是從事季節(jié)性工作崗位，從而有些農(nóng)民工不符合失業(yè)補貼金的領取標準，導致部分農(nóng)民工參保意愿低。

其次，失業(yè)保險金統(tǒng)籌層次低，跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)失業(yè)保險關系轉移接續(xù)困難。盡管《失業(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌。但受到經(jīng)濟發(fā)展不平衡因素影響，有些省份僅能實現(xiàn)全縣統(tǒng)籌。對此，流動性較大的農(nóng)民工參保意愿就更低。

最后，統(tǒng)一的繳費基數(shù)對農(nóng)民工缺乏身份適用的差異性。按照《失業(yè)保險條例》規(guī)定，當前我國針對農(nóng)民工失業(yè)保險模式有兩種，一種是一次性生活補助模式，即農(nóng)民工不繳納失業(yè)保險費，在勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。另一種是城鄉(xiāng)一體式模式，即農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工無差別，平等地適用《失業(yè)保險條例》，個人繳納本人工資的1%作為失業(yè)保險費。因此，對于農(nóng)民繳費基數(shù)要么是0，要么是1%，這將會出現(xiàn)對已經(jīng)定居在城市的農(nóng)民工出現(xiàn)保障不足的局面，而對流動性強體現(xiàn)出季節(jié)性就業(yè)的農(nóng)民工又會出現(xiàn)負擔過重的局面，導致失業(yè)保險制度缺乏身份適用的差異性。

3? 農(nóng)民工失業(yè)保險制度重構

3.1? 增強失業(yè)保險制度功能

由于農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工差別化地適用《失業(yè)保險條例》，導致失業(yè)保險制度對農(nóng)民工的失業(yè)保險能力低下。因此，要擴大失業(yè)保險的保障主體，把農(nóng)民工也納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。這樣做是有法理依據(jù)和立法支撐的，《社會保險法》第95條明確規(guī)定：“進城務工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。失業(yè)保險作為社會保險體系的有機組成部分，《社會保險法》第五章專門規(guī)制了失業(yè)保險，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法原則，意味著進城務工的農(nóng)村居民應依照《社會保險法》規(guī)定參加失業(yè)保險。因此，在勞動合同解除或者終止時支付一次性生活補助的做法已經(jīng)沒有法律依據(jù)了。

把農(nóng)民工納入《失業(yè)保險條例》參保對象，可以讓農(nóng)民工享受到城鎮(zhèn)職工也能享受的失業(yè)保險金、失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金和接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼，若失業(yè)期間，失業(yè)人員死亡的，其供養(yǎng)的配偶、直系親屬還可以領取撫恤金和喪葬補助金。綜上，如果把農(nóng)民工納入《失業(yè)保險條例》參保對象，可以讓全社會共同承擔農(nóng)民工的失業(yè)風險。從而增強保險制度對農(nóng)民工的失業(yè)保險功能。

3.2? 提高失業(yè)保險制度吸引力

首先，把失業(yè)保險金的領取條件由已繳滿1年改為6個月。這種規(guī)定因符合農(nóng)民工流動性大特點，因而有其合理性?？紤]到失業(yè)保險制度擴大到全體勞動者（包括農(nóng)民工），在待遇領取條件上也應相應地降低，可借鑒英國和日本繳滿6個月即可享受失業(yè)保險待遇的規(guī)定，在修改《失業(yè)保險條例》時，將領取失業(yè)保險金的領取條件由已繳滿1年改為已繳滿6個月。

其次，提高失業(yè)保險制度統(tǒng)籌層次，暢通跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)失業(yè)保險關系轉移接續(xù)機制障礙。失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次越高，跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)失業(yè)保險關系轉移接續(xù)頻率就越低。由于受經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際情況影響，再加上農(nóng)民工省內(nèi)流動大的特點，所以失業(yè)保險制度的統(tǒng)籌目標應該是努力做到省級統(tǒng)籌。

最后，增強繳費基數(shù)對農(nóng)民工身份適用的差異性。對于農(nóng)民工繳費基數(shù)要么是0，要么是1%的選擇機制并沒有考慮農(nóng)民工身份適用的差異性。對于，流動性強體現(xiàn)出季節(jié)性就業(yè)的農(nóng)民工，可以維持《失業(yè)保險條例》對農(nóng)民工給予一次性失業(yè)補助金的現(xiàn)狀，這樣，既可以減輕農(nóng)民工繳納失業(yè)保險費的壓力又可以適當發(fā)揮失業(yè)保險金的保障功能。而對于已經(jīng)城市化的農(nóng)民工建議按執(zhí)照1%的繳費基數(shù)進行繳費。因為這類農(nóng)民工在城市穩(wěn)定性較強，且土地對其的保障能力明顯不足，需要失業(yè)保險基金化解失業(yè)風險。

4? 結語

截至2018年底，失業(yè)保險參保人數(shù)為19643萬人，同期工傷保險的參保人數(shù)為23874萬人，職工基本養(yǎng)老保險為41902萬人，而2018年城鎮(zhèn)就業(yè)人員43419萬人。失業(yè)保險參保人數(shù)低于工傷保險參保人數(shù)，并且遠低于職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)，失業(yè)保險參保人數(shù)僅相當于城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的45.24%。 如果對農(nóng)民工失業(yè)保險制度進行重構，把失業(yè)農(nóng)民工納入?yún)⒈ο螅敲词I(yè)保險制度的保障功能也將發(fā)揮得更加充分。隨著以人民為中心發(fā)展思想的確立，保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工有同等權利和義務是發(fā)展的應有之義。因此，對農(nóng)民工失業(yè)保險制度重構，不僅具有現(xiàn)實意義還有戰(zhàn)略意義。

參考文獻：

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[2] 韓偉，徐蕾，穆懷中，等.農(nóng)民工失業(yè)保險制度研究[J].中國軟科學，2010，08.

（編輯：赫亮）

收稿日期：2019-12-12

作者簡介：雷達（1986- ），江西余干人，江西財經(jīng)大學2017級法學碩士研究生，主要研究方向：勞動與社會保障法。