我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)投融資模式應(yīng)用與創(chuàng)新

摘要：民用機(jī)場(chǎng)作為重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，其投資大、收益低、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)制約其建設(shè)和后續(xù)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。同時(shí)，外部資本進(jìn)入機(jī)場(chǎng)行業(yè)的途徑有限、限制較多，也制約了機(jī)場(chǎng)行業(yè)的發(fā)展。為加快機(jī)場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展，國(guó)內(nèi)多家機(jī)場(chǎng)對(duì)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域進(jìn)行了諸多探索和實(shí)踐。本文在梳理總結(jié)全國(guó)機(jī)場(chǎng)投融資模式的基礎(chǔ)上，立足于行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域投融資模式的應(yīng)用提出了創(chuàng)新與建議。

關(guān)鍵詞：機(jī)場(chǎng);投融資;應(yīng)用;創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F562文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：2096-3157（2020）04-0065-02

一、國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)投融資現(xiàn)狀及主要模式

目前，國(guó)內(nèi)民用機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)資金主要來(lái)源于中央及地方政府財(cái)政資金、民航發(fā)展基金、銀行貸款等傳統(tǒng)模式。部分機(jī)場(chǎng)對(duì)多元化投建運(yùn)模式進(jìn)行探索和實(shí)踐，探索和實(shí)踐主要包括戰(zhàn)略投資者投資、債券融資、企業(yè)上市、PPP等。

1.傳統(tǒng)投融資模式仍是目前民用機(jī)場(chǎng)投融資主要模式

由于民用機(jī)場(chǎng)的公共設(shè)施屬性，中央財(cái)政預(yù)算資金、民航發(fā)展基金、地方財(cái)政配套資金以及貸款貼息等財(cái)政資金一直是機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)資金的重要來(lái)源。以往財(cái)政資金多采用直接撥款的形式注入，近年來(lái)，受地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限以及政府債務(wù)的限制，地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)投資的承擔(dān)方式更多轉(zhuǎn)向土地、政策及相關(guān)配套設(shè)施等資源的支持。此外，隨著近年專項(xiàng)債券政策的放松，地方專項(xiàng)債券也成為政府投資機(jī)場(chǎng)的重要資金來(lái)源。

除財(cái)政資金配套外，銀行貸款仍是機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)的最主要的融資方式。由于機(jī)場(chǎng)投資金額較大，銀團(tuán)貸款可以降低單一銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀團(tuán)貸款是目前銀行貸款的主流方式。北京大興機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目?jī)H銀團(tuán)貸款就達(dá)400億，占到總投資額近一半。此外，國(guó)家開發(fā)銀行等政策性銀行貸款因其貸款利率低、期限長(zhǎng)，是機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)低成本資金的重要申請(qǐng)方向。

債券融資形式多樣、使用靈活，成為企業(yè)補(bǔ)充中短期資金缺口的重要方式，對(duì)長(zhǎng)期融資也有相應(yīng)工具支持。從2009年起，廣州白云機(jī)場(chǎng)、三亞鳳凰機(jī)場(chǎng)、南京祿口機(jī)場(chǎng)等機(jī)場(chǎng)先后多次使用企業(yè)債券融資來(lái)彌補(bǔ)機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)或建設(shè)資金需求，目前國(guó)內(nèi)多家機(jī)場(chǎng)的企業(yè)債仍在銀行間流通。

2.多元化投融資模式不斷探索和實(shí)踐

傳統(tǒng)的以業(yè)主為主體，通過(guò)資金自籌、銀行貸款、發(fā)債舉債的方式，為業(yè)主帶來(lái)沉重的財(cái)務(wù)壓力，也與國(guó)家整體降低金融風(fēng)險(xiǎn)的政策要求不符。國(guó)內(nèi)多家機(jī)場(chǎng)對(duì)包括企業(yè)上市、引入戰(zhàn)略投資者和PPP模式等多元化投融資模式進(jìn)行探索和實(shí)踐。

（1）企業(yè)上市及上市后發(fā)行可轉(zhuǎn)債是民用機(jī)場(chǎng)融資的途徑之一。首都機(jī)場(chǎng)、上海浦東機(jī)場(chǎng)、深圳機(jī)場(chǎng)、白云機(jī)場(chǎng)、廈門機(jī)場(chǎng)和?？诿捞m機(jī)場(chǎng)等已經(jīng)上市。但是企業(yè)上市有著較為嚴(yán)格限制，且上市為一項(xiàng)系統(tǒng)工作，對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)而言可行性較差。

（2）戰(zhàn)略投資者主要針對(duì)國(guó)內(nèi)外具有品牌優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、且與機(jī)場(chǎng)關(guān)聯(lián)度高的公司，不僅為機(jī)場(chǎng)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)帶來(lái)資金，更符合機(jī)場(chǎng)發(fā)展戰(zhàn)略，能夠?yàn)闄C(jī)場(chǎng)帶來(lái)先進(jìn)的管理理念、提升機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理水平和市場(chǎng)拓展能力。2002年，丹麥哥本哈根機(jī)場(chǎng)管理公司購(gòu)入美蘭機(jī)場(chǎng)20%股權(quán)，成為第一家參股國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)業(yè)的外資公司。此后，蕭山機(jī)場(chǎng)、西安機(jī)場(chǎng)相繼引入戰(zhàn)略投資者，以解決機(jī)場(chǎng)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的資金問(wèn)題，同時(shí)也為機(jī)場(chǎng)帶入了資金以外的管理、市場(chǎng)等資源。

（3）PPP模式在國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)中應(yīng)用還處于實(shí)踐與探索階段，少有有成功典型案例。北京大興機(jī)場(chǎng)部分項(xiàng)目、烏魯木齊改擴(kuò)建項(xiàng)目引入了PPP模式。其中，北京大興機(jī)場(chǎng)將停車樓項(xiàng)目、綜合服務(wù)樓項(xiàng)目、機(jī)場(chǎng)離港系統(tǒng)等可拆分、有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，以BOT等方式，讓渡一定年限經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)，引入社會(huì)資本。該方式以機(jī)場(chǎng)業(yè)主方為合作主體，未引入地方政府，并不是嚴(yán)格意義上的PPP模式。烏魯木齊機(jī)場(chǎng)將機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建項(xiàng)目整體劃分為多個(gè)標(biāo)段，引入外部投資者，共同出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建成后交由項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)一定期限，期滿后由地方政府無(wú)償收回。項(xiàng)目公司通過(guò)獲得使用者付費(fèi)收入或部分使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助收回投資并取得合理回報(bào)。目前，烏魯木齊機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建項(xiàng)目PPP實(shí)踐還處于招投標(biāo)階段，具體實(shí)施效果還有待觀察。

3.各投融資模式對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響

中央及行業(yè)配套資金、銀行貸款、企業(yè)債券等融資模式可單獨(dú)使用也可組合使用，共同組成機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目資金的重要來(lái)源，這些模式不改變機(jī)場(chǎng)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。機(jī)場(chǎng)上市融資、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者以及PPP模式的融資方式，一般伴隨所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)或收益權(quán)的拆分和轉(zhuǎn)移，股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)也將發(fā)生變化。

二、機(jī)場(chǎng)建設(shè)投融資存在的問(wèn)題及解決途徑

機(jī)場(chǎng)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有前期投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特點(diǎn)，同時(shí)機(jī)場(chǎng)又屬于專業(yè)性強(qiáng)、安全可控性要求高的行業(yè)，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)在投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)中存在一系列障礙與困難。

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，成為機(jī)場(chǎng)在多元化投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的難點(diǎn)

機(jī)場(chǎng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)開展，航站樓內(nèi)部商業(yè)經(jīng)營(yíng)受其經(jīng)營(yíng)價(jià)格的限制，商業(yè)整體收益水平存在天花板。同時(shí)，機(jī)場(chǎng)是一個(gè)完整有機(jī)的組合體，各部分可拆分性不強(qiáng)，或者拆分經(jīng)營(yíng)之后影響機(jī)場(chǎng)的整體運(yùn)行效率與運(yùn)營(yíng)安全。因此，機(jī)場(chǎng)整體項(xiàng)目的收益水平導(dǎo)致其對(duì)外招商引資的吸引力不高，同時(shí)機(jī)場(chǎng)拆分后對(duì)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率及安全會(huì)產(chǎn)生影響。這些原因?qū)е聶C(jī)場(chǎng)拆分經(jīng)營(yíng)的可行性不高，也成為機(jī)場(chǎng)在多元化投融資中的難點(diǎn)。

2.管理主體責(zé)任的不可轉(zhuǎn)讓，成為機(jī)場(chǎng)在多元化投資建設(shè)運(yùn)用中的痛點(diǎn)

機(jī)場(chǎng)專業(yè)性強(qiáng)、安全保障要求高、政策限制多，在實(shí)際建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，機(jī)場(chǎng)管理的主體均應(yīng)是機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局，無(wú)論采用何種投融資模式，機(jī)場(chǎng)的安全主體責(zé)任均不允許轉(zhuǎn)移。因此，在實(shí)際建設(shè)運(yùn)用中，存在經(jīng)濟(jì)效益與安全保障的矛盾。基于行業(yè)主管部門的視角，機(jī)場(chǎng)核心部分的運(yùn)營(yíng)主體必須是確定的，因商業(yè)利益過(guò)度轉(zhuǎn)讓控制權(quán)的可行性不高。機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局在機(jī)場(chǎng)相關(guān)核心部分的絕對(duì)控股和絕對(duì)管理地位不能改變。基于上述原因，機(jī)場(chǎng)相關(guān)項(xiàng)目在對(duì)外合作中，股權(quán)的讓渡的空間有限，這直接導(dǎo)致對(duì)外合作中必然受到諸多限制，能吸引到的社會(huì)資本也難以保證。

3.模式創(chuàng)新成為多元化投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的突破口

傳統(tǒng)的投融資模式對(duì)吸引社會(huì)資本、開展多元化投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)有著諸多的限制，模式創(chuàng)新成為打破高限制的有效途徑。國(guó)內(nèi)公共交通行業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新嘗試，為我們多元化投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式拓寬思路。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)交通行業(yè)投融資模式在不斷探索與實(shí)踐。PPP、“R+P”等模式在交通行業(yè)中被越來(lái)越多的運(yùn)用。北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)首次嘗試運(yùn)用PPP模式，其后PPP模式在全國(guó)地鐵、高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)中被大量采用。目前，混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)深化改革的重要內(nèi)容，項(xiàng)目合作的方式從以往資產(chǎn)合作、建設(shè)合作、運(yùn)營(yíng)合作等單一方式逐步向股權(quán)合作轉(zhuǎn)變。股權(quán)合作因其靈活性高、政策限制少、操作可行性高等特點(diǎn)，成為項(xiàng)目合作的重要方式。將整體項(xiàng)目拆分成各個(gè)合理的子項(xiàng)目，并針對(duì)各子項(xiàng)目的特點(diǎn)采取不同的投融資模式，也是可行的方式。

三、相關(guān)建議

結(jié)合機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目實(shí)際，統(tǒng)籌應(yīng)用并組合創(chuàng)新各現(xiàn)有投融資模式，成為解決機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)存問(wèn)題的有效途徑。

1.民用機(jī)場(chǎng)投融資模式應(yīng)用與創(chuàng)新的建議

引入社會(huì)資本與力量參與機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)，可有效解決目前民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中資金短缺的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一方面，可以在機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目整體層面上引入優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略投資者;另一方面，可以根據(jù)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃與業(yè)態(tài)布局，將機(jī)場(chǎng)總項(xiàng)目進(jìn)行合理拆分，對(duì)經(jīng)營(yíng)子項(xiàng)目運(yùn)用具有針對(duì)性的投融資模式。

（1）在機(jī)場(chǎng)整體層面上引入優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略投資者。在機(jī)場(chǎng)整體層面引入戰(zhàn)略投資者，必須契合機(jī)場(chǎng)的整體戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展方向。建議可以將地方政府、行業(yè)優(yōu)秀管理公司等作為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略投資者。一是引入地方政府，發(fā)揮其在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的重要作用。由于機(jī)場(chǎng)的發(fā)展對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響重大，地方政府的支持對(duì)機(jī)場(chǎng)的發(fā)展也至關(guān)重要。通過(guò)戰(zhàn)略合作，形成以股權(quán)為紐帶的利益共同體，既有利于地方政府在機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)過(guò)程中積極履行投資責(zé)任，也有利于機(jī)場(chǎng)業(yè)主方減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)、加快項(xiàng)目審批建設(shè)進(jìn)度。在引入地方政府戰(zhàn)略投資時(shí)，可以采用單純的股權(quán)合作模式，也可以采取PPP模式，或借鑒地鐵的“R+P”模式，采用“A+P”即“airport + property”等模式開展。二是引入國(guó)內(nèi)外具有先進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)的公司，為機(jī)場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)更多資源?？梢越梃b西安機(jī)場(chǎng)引入法蘭克福機(jī)場(chǎng)公司、杭州機(jī)場(chǎng)引入香港機(jī)管局的經(jīng)驗(yàn)，既帶來(lái)了新的資金，也有助于機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理快速接軌國(guó)際水平，更有助于對(duì)接更廣闊的世界航空市場(chǎng)、壯大自身航線網(wǎng)絡(luò)。該模式可采用單純股權(quán)合作模式開展。三是引入險(xiǎn)資、基金以及帶資本金入股且不以短期退出為目的的財(cái)務(wù)投資者。雖然財(cái)務(wù)投資者的收益要求可能高于銀行貸款利率，但是由于機(jī)場(chǎng)投資巨大，還本付息可能影響企業(yè)現(xiàn)金流健康。若引入合適的財(cái)務(wù)投資者，有助于滿足傳統(tǒng)融資缺口，并利用不同的退出時(shí)間平滑區(qū)間還款壓力，也有利于改善企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率。

對(duì)機(jī)場(chǎng)整體進(jìn)行股份制改造是引入戰(zhàn)略投資的基礎(chǔ)條件。開展股份制改造，應(yīng)明確股份公司的資產(chǎn)劃入范圍，明確機(jī)場(chǎng)業(yè)主方持股份額的硬性要求，確定可對(duì)外合作的股權(quán)份額，還應(yīng)同時(shí)考慮后續(xù)機(jī)場(chǎng)上市或繼續(xù)對(duì)外股權(quán)合作的需要，以及后續(xù)機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建投資的資產(chǎn)計(jì)入方式等。

（2）拆分經(jīng)營(yíng)子項(xiàng)目，運(yùn)用具有針對(duì)性的多元化投融資模式。將相對(duì)獨(dú)立、具備較好的經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目拆分，對(duì)拆分子項(xiàng)目選擇不同的投融資模式，吸引社會(huì)資本。具體而言，實(shí)施社會(huì)化招商的項(xiàng)目應(yīng)具有以下特征：一是相對(duì)獨(dú)立、具有可拆分性。項(xiàng)目業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，運(yùn)營(yíng)質(zhì)量不對(duì)機(jī)場(chǎng)整體運(yùn)行品質(zhì)產(chǎn)生過(guò)大影響，同時(shí)有助于單獨(dú)核定項(xiàng)目的投資及收入成本。二是項(xiàng)目具有較好的經(jīng)營(yíng)性，且有一定的自主定價(jià)權(quán)，能夠吸引專業(yè)投資人及運(yùn)營(yíng)商。三是項(xiàng)目市場(chǎng)化程度較高，有可供選擇的專業(yè)投資人及運(yùn)營(yíng)商群體，專業(yè)化經(jīng)營(yíng)有助于大幅提升項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。

可拆分、具有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)價(jià)值的項(xiàng)目，可以采用社會(huì)化招商，運(yùn)用BOT、BROT、PPP等模式開展對(duì)外多元化投融資，或者與外部投資機(jī)構(gòu)共同成立專門的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司按照合作協(xié)議，確定各方的股權(quán)比例，獨(dú)立核算與運(yùn)營(yíng)?？刹鸱?、不具備經(jīng)營(yíng)價(jià)值的項(xiàng)目，可委托社會(huì)力量進(jìn)行投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并由政府或是責(zé)任主體進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)、提供補(bǔ)貼的案例，如PPP項(xiàng)目中的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。

2.傳統(tǒng)投融資模式應(yīng)用的建議

（1）用活用好支持政策，積極爭(zhēng)取政府各種資源投入。在機(jī)場(chǎng)建設(shè)的傳統(tǒng)的資金來(lái)源中，中央預(yù)算資金、民航發(fā)展基金、地方財(cái)政配套資金等政府投資作為項(xiàng)目資本金，既無(wú)還本付息壓力，還可壯大機(jī)場(chǎng)的資產(chǎn)規(guī)模。同時(shí)，在建設(shè)資金籌集方案必須滿足項(xiàng)目批復(fù)的資本金比率要求。因此，必須充分利用好各項(xiàng)支持政策，積極爭(zhēng)取政府資本金投入和資源配置。特別是，當(dāng)?shù)胤秸?cái)政配套資金配比不足時(shí)，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券是補(bǔ)足政府投資責(zé)任的重要途徑。同時(shí)，由于機(jī)場(chǎng)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展也較為重視，對(duì)機(jī)場(chǎng)在用地、政策等方面支持較多，應(yīng)積極研究并利用好相關(guān)支持政策，加強(qiáng)與地方政府溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取土地等各種資源配置及政策支持。

（2）發(fā)揮各類對(duì)缺口資金的兜底作用，拓展其他金融工具使用。加強(qiáng)與銀行有效對(duì)接，爭(zhēng)取使用政策性銀行貸款及貸款利率優(yōu)惠，策劃并提升機(jī)場(chǎng)業(yè)主的信用評(píng)價(jià)等級(jí)，增強(qiáng)企業(yè)貸款利率議價(jià)能力。同時(shí)，加強(qiáng)與金融及非金融機(jī)構(gòu)有效對(duì)接，拓展相關(guān)工具使用范圍，對(duì)符合機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的定向工具、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)債券化等工具，進(jìn)行有針對(duì)性的研究與設(shè)計(jì)，拓寬融資渠道、降低融資成本。

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作者簡(jiǎn)介：

李國(guó)良，供職于云南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限責(zé)任公司，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。