健全國有資產(chǎn)管理體系 加快實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”

石建輝

摘 要：國有資產(chǎn)是物化的財政資金，是政府履職的物質(zhì)基礎。強化國有資產(chǎn)綜合管理職能是財政貫徹落實黨的十九大提出的“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”的重要舉措，對于提升財政資源配置效率、推進國有資產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

關鍵詞：國有資產(chǎn);管理體制

近年來，湖南省財政廳高度重視國有資產(chǎn)管理與改革，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照省委省政府決策部署，建立健全了國有資產(chǎn)管理制度體系，規(guī)范了資產(chǎn)配置、使用、處置、清查核實等各環(huán)節(jié)管理，夯實了資產(chǎn)月報、年報、信息系統(tǒng)等工作基礎，國有資產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)步提升，有效保障了行政事業(yè)單位有效運作和高效履職，有力推動了全省經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。同時面對當前經(jīng)濟邁入高質(zhì)量發(fā)展軌道、財政收支矛盾加大等新形勢，湖南省財政廳調(diào)整工作思路，加快實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，更好地發(fā)揮財政綜合管理國有資產(chǎn)的職能作用。

一、健全制度建設，夯實管理基礎

1.構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制，凝聚管理合力

一是根據(jù)“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，確立了“財政部門――主管部門――行政事業(yè)單位”三層級管理，即財政部門綜合監(jiān)管，主管部門組織管理，單位履行主體責任，形成了各司其職、各負其責、齊抓共管的監(jiān)管模式。

二是簡政放權(quán)，授予主管部門在資產(chǎn)出租、處置等方面審批管理權(quán)限，適當提高備案和報批標準，進一步壓實主管部門監(jiān)管責任。為落實和擴大高校辦學自主權(quán)，印發(fā)省屬高校國有資產(chǎn)處置管理補充通知，高?？勺灾魈幹靡堰_使用年限、應淘汰報廢的資產(chǎn)，處置收益留歸學校使用。

三是升級全省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實行資產(chǎn)卡片“一物一卡”信息化管理，初步建立“全面、準確、細化、動態(tài)”資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)庫，綜合反映國有資產(chǎn)總量、分布結(jié)構(gòu)及變動情況。

2.建立健全資產(chǎn)配套制度，約束管理行為

圍繞財政部第35、36號令，出臺《關于進一步規(guī)范和加強省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的通知》《省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》《省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理辦法》《省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》等系列規(guī)定，逐步建立涵蓋資產(chǎn)全生命周期的制度框架體系，初步實現(xiàn)對資產(chǎn)從“入口”到“出口”的全過程監(jiān)管。

一是加強配置與預算相結(jié)合。相繼印發(fā)《關于做好年度資產(chǎn)配置預算編審工作強化國有資產(chǎn)配置管理的通知》和《湖南省直行政事業(yè)單位2018―2020年國有資產(chǎn)配置預算限額標準》，發(fā)布通用設備、辦公家具、辦公用房維修等三大類共計46項資產(chǎn)配置標準，規(guī)定預算上限、實物量限制和最低使用年限。將資產(chǎn)配置納入部門預算編審“兩上兩下”范疇，加強限額以上和通用標準以外特殊資產(chǎn)配置審核，從資金源頭上約束單位隨意配備資產(chǎn)的行為，以存量制約增量，以增量調(diào)節(jié)存量。

二是嚴格資產(chǎn)日常使用管理。遵循權(quán)屬清晰。安全完整、風險控制、注重績效、物盡其用原則，對資產(chǎn)的自用、出租出借、對外投資等行為分類分項予以規(guī)范，切實保障單位履職和事業(yè)發(fā)展。全面加強對資產(chǎn)自用、出租、對外投資等三種行為的監(jiān)管。對單位自用資產(chǎn)管理提出了 “五項制度”，即入庫登記制度、無形資產(chǎn)管理制度、領用交回制度、日常清查制度、損失責任追究制度;對資產(chǎn)對外出租行為明確了公開競價招租的總原則，設定了出租最長期限以及禁止出租出借的情形;對資產(chǎn)對外投資的條件、審批權(quán)限和風險可控提出具體要求等。

三是明晰資產(chǎn)處置操作規(guī)程。系統(tǒng)梳理單位申報、主管部門審核（審批）、省財政廳審批（備案）到資產(chǎn)處置實施完成、收益收繳的一般性處置程序，印發(fā)資產(chǎn)處置辦法配套的操作規(guī)程，擬定處置申報函、處置申請表范本模板，詳細羅列處置申報資料清單。突出抓好房屋、土地等重大國有資產(chǎn)有償使用和處置，通過資產(chǎn)評估、現(xiàn)場勘查、媒體公示、專業(yè)技術(shù)鑒定等方式方法，嚴防國有資產(chǎn)流失。

3.清查核實行政事業(yè)資產(chǎn)，夯實管理基礎

以“統(tǒng)一政策、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一要求”為原則，精心組織開展全省3萬余家行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，對行政事業(yè)單位基本情況、財務情況以及資產(chǎn)情況等進行全面清理和核查，指導單位建立健全內(nèi)部國有資產(chǎn)管理制度，推動國有資產(chǎn)管理政策的落地實施。經(jīng)過單位自查、中介機構(gòu)專項核查、財政會同主管部門集中聯(lián)審、整改落實，省級行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查成效顯著。截至2018年底，完成省級55個主管部門，193個二級單位的資產(chǎn)損溢事項認定，真正解決了一批沉積多年的歷史遺留問題，有效促進了國有資產(chǎn)管理“活血化瘀”。 通過深入查找當前資產(chǎn)管理的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，為研究提出盤活資產(chǎn)存量的思路和措施奠定了基礎。

4.牽頭編制國有資產(chǎn)報告，公開管理情況

湖南省廳牽頭會同有關部門建立了國有資產(chǎn)報告工作分工協(xié)作機制，克服國有資產(chǎn)監(jiān)管職能分散、會計核算和統(tǒng)計制度不完善、基礎數(shù)據(jù)薄弱等困難，兩度報告了國有資產(chǎn)管理綜合情況。2019年是湖南省專項報告行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的第一年。為編好這本“明白賬”，確保數(shù)據(jù)的真實、完整，前期舉辦了兩期行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報表編報培訓，省級一級預算單位和市縣財政局資產(chǎn)管理人員350余人參與。開展了為期一周的報表集中會審，抽調(diào)精干力量組成5個會審團隊，按照制發(fā)的審核要點對省直及各市州匯總數(shù)據(jù)現(xiàn)場審核，當場打分、當場糾錯?；趫蟊頂?shù)據(jù)，專項報告包含了全省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的總量、分布和多維度的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，直觀展現(xiàn)了資產(chǎn)的全景圖。

5.啟動經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革，提升管理水平

推動以省委省政府兩辦名義出臺了《湖南省省級黨政機關和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管實施意見》，并先后制發(fā)多項配套文件，列明任務時間和目標，以管資本為主加強國有資本監(jiān)管，穩(wěn)步將省級黨政機關和事業(yè)單位所辦企業(yè)納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，推動國有資本做強做優(yōu)。成立了由8個部門組成的工作聯(lián)席會議，聯(lián)席會議辦公室設在財政廳。部署全面自查摸底，匯總上報企業(yè)名單，確定涉改總盤子。根據(jù)單位性質(zhì)及所辦企業(yè)經(jīng)營范圍、現(xiàn)狀等不同，針對涉改企業(yè)分布相對集中、部分企業(yè)經(jīng)營不善和遺留問題較多三個特點，擬定了分類推進總方案。目前已完成第一批涉改企業(yè)具體實施方案的報批。通過配套政策、細化流程、自查摸底等措施有力保障了經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的順利推進，取得了改革的階段性成果。

二、實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，提升管理水平

1.摸清資產(chǎn)底數(shù)，實現(xiàn)從“粗放管理”向“精準管理”轉(zhuǎn)變

摸清家底是規(guī)范國有資產(chǎn)管理的前提和基礎。受歷史情況復雜、產(chǎn)權(quán)劃分不完整、會計核算基礎薄弱、價值計量方法不一等多重因素影響，很多部門單位的國有資產(chǎn)底子沒有摸清楚，有的甚至是一筆糊涂賬，資產(chǎn)供給與需求信息不對稱，導致部門單位之間資產(chǎn)分配苦樂不均，閑置浪費與短缺不足并存。要深入開展國有資產(chǎn)家底大清理、大盤點，做到資產(chǎn)范圍全覆蓋、資產(chǎn)統(tǒng)計全口徑、資產(chǎn)動態(tài)全掌控，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理、價值管理的一體聯(lián)動、精準對接。

一是加快推進全部國有資產(chǎn)大數(shù)據(jù)管理。借助大數(shù)據(jù)手段，全面摸清涵蓋行政事業(yè)資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、金融企業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等所有國有資產(chǎn)的“家底”，建立一本動態(tài)調(diào)整、實時更新的“臺賬”。在“湖南電子財政”核心業(yè)務系統(tǒng)中內(nèi)嵌統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，全面完善和優(yōu)化現(xiàn)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，加快實現(xiàn)傳統(tǒng)資產(chǎn)管理向智能化數(shù)字管理轉(zhuǎn)型。立足資產(chǎn)的實物與貨幣雙重形態(tài)，按照“一物一卡”的管理要求，逐一完善資產(chǎn)底層數(shù)據(jù)卡片信息，明確每項資產(chǎn)的價值、用途、使用狀態(tài)、位置等詳細信息。

二是推動將公共基礎設施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)納入單位核算。按照新政府會計制度改革要求，壓實部門單位主體責任，合理劃分設施類別，加快規(guī)范會計主體對公共基礎設施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的會計核算，在單位財務報表上全面反映國有資產(chǎn)狀況。逐步豐富和完善公共基礎設施等各類資產(chǎn)管理的制度體系和內(nèi)控機制，防控資產(chǎn)監(jiān)管風險。

三是推進資產(chǎn)配置標準體系建設。進一步優(yōu)化新增資產(chǎn)配置預算編報審核機制，實現(xiàn)資產(chǎn)配置與預算編制、政府采購同計劃、同批復、同管理，促進資產(chǎn)的公平合理配置。在通用設備資產(chǎn)配置標準基礎上，探索制定分部門、分行業(yè)、分類別的專項資產(chǎn)配置標準，為預算編審提供科學依據(jù)，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理對預算管理的基礎性支撐作用。

2.喚醒沉睡資產(chǎn)，實現(xiàn)從“靜態(tài)管理”向“動態(tài)管理”轉(zhuǎn)變

長期以來，部分單位在國有資產(chǎn)管理上仍存在“重資金、輕資產(chǎn)” “誰購置、誰占有” “只看增量、不管存量”等認識偏差，有的將單位資產(chǎn)視為“自留地”規(guī)避監(jiān)管，形成監(jiān)管的空白地帶，導致大量資產(chǎn)超標配置、閑置浪費甚至流失。今后，要把盤活國有資產(chǎn)作為拓寬收入來源、節(jié)約財政資金、提高監(jiān)管效能的重要抓手，下大力氣把沉睡的資產(chǎn)喚醒，讓靜態(tài)的資產(chǎn)流動起來，同時將那些脫離監(jiān)管的資產(chǎn)管住管好，實現(xiàn)資產(chǎn)的價值提升、循環(huán)利用和統(tǒng)一監(jiān)管。

一是以處置盤活實現(xiàn)資產(chǎn)價值變現(xiàn)。按照《預算法》要求，將國有資產(chǎn)處置收入及經(jīng)營收益上繳財政，納入“四本預算”統(tǒng)籌管理，讓資產(chǎn)和資源變資金或資本，最終回流國庫，實現(xiàn)資產(chǎn)、資源、資金、資本的盤活轉(zhuǎn)化和良性循環(huán)。對那些超標準配置、低效運轉(zhuǎn)或長時期閑置的資產(chǎn)進行整合利用，及時調(diào)整用途，不能調(diào)整的要抓緊處置變賣;對超標準配置資產(chǎn)及時清理騰退;對適宜市場化處置的閑置資產(chǎn)，統(tǒng)一進入公共資源交易平臺公開處置，收益統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展。對短期內(nèi)難以出售變現(xiàn)的經(jīng)營性資產(chǎn)，探索委托管理、統(tǒng)一公開招租等經(jīng)營方式，形成可持續(xù)資產(chǎn)收益。

二是以共享共用提高資產(chǎn)利用效率。加快建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)共享共用機制，避免資產(chǎn)重復配置、閑置浪費?？蓪W習借鑒南京、成都等地的“網(wǎng)上虛擬公物倉”制度，通過電子公物倉平臺聚集同類閑置資產(chǎn)信息，定期更新發(fā)布可供調(diào)劑資產(chǎn)清單，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配，打通部門資產(chǎn)調(diào)劑通道，實現(xiàn)資產(chǎn)反復循環(huán)利用，有效減少財政在資產(chǎn)新增配置上的開支。

三是以統(tǒng)一監(jiān)管提升資產(chǎn)管理效能。針對當前行政事業(yè)單位所辦企業(yè)政企不分、監(jiān)管缺位、資本運行低效等問題，采取脫鉤劃轉(zhuǎn)、市場化處置等方式，加快推進省級黨政機關和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。對脫鉤劃轉(zhuǎn)的企業(yè)，納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺，實行國有資本經(jīng)營預算管理;對保留和市場化處置的企業(yè)，將國有資產(chǎn)收益和處置收入按規(guī)定納入部門預算管理。

3.強化績效導向，實現(xiàn)從“合規(guī)管理”向“績效管理”轉(zhuǎn)變

過去在日常管理中更多關注的是資產(chǎn)配置、使用、處置的規(guī)范性，對資產(chǎn)的效益性考量不多。資產(chǎn)作為寶貴的政府資源，既要注重安全使用和合規(guī)管理，也要按照全面預算績效管理的要求，穩(wěn)步提升其配置效率和使用績效。

一是加快出臺資產(chǎn)績效管理制度。突出財政部門資產(chǎn)綜合管理職能，圍繞資產(chǎn)配置、使用、處置、收益等關鍵環(huán)節(jié)，由財政部門牽頭建立涵蓋資產(chǎn)績效目標管理、資產(chǎn)績效運行監(jiān)控、績效評價組織實施以及評價結(jié)果應用等各環(huán)節(jié)的管理制度和操作規(guī)程，確保使資產(chǎn)績效管理有規(guī)可依、有章可循。

二是科學設計資產(chǎn)績效指標體系。研究設定定量和定性相結(jié)合的資產(chǎn)管理績效通用指標框架，合理設置權(quán)重分值，構(gòu)建體現(xiàn)相關性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性原則的績效評價指標體系，指標設置既要科學全面，又要便于實際操作。在通用指標體系基礎上，與各行業(yè)資產(chǎn)主管部門共同研究增設符合行業(yè)特點的個性化指標，逐步構(gòu)建分部門、分行業(yè)、分領域的資產(chǎn)管理績效指標體系。

三是強化資產(chǎn)績效評價結(jié)果運用。由財政部門牽頭，以預算年度為周期對國有資產(chǎn)使用績效開展年度考評。逐步公開部門單位資產(chǎn)績效評價結(jié)果，建立健全資產(chǎn)績效與資產(chǎn)配置、部門預算掛鉤機制，引導部門單位既要將國有資產(chǎn)管“住”，更好把國有資產(chǎn)管“好”。加強財政審計聯(lián)動，將資產(chǎn)績效不合格單位作為財政、審計等重點監(jiān)督對象，督促其切實加強整改。推動將國有資產(chǎn)管理納入政府績效考核、領導干部離任審計重要內(nèi)容，對資產(chǎn)閑置、浪費、流失嚴重的，堅決予以問責。

4.落實報告制度，實現(xiàn)從“封閉管理”向“透明管理”轉(zhuǎn)變

建立健全向同級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況相關制度，既是加強人大監(jiān)督的客觀要求，也是完善國有資產(chǎn)管理體制的關鍵舉措。2018年，湖南省首次向省人大常委會報告金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況和全部國有資產(chǎn)綜合管理情況;2019年，在綜合報告基礎上首次專項報告了全省行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況。目前，全省已有13個市州建立國有資產(chǎn)報告制度，預計2020年將實現(xiàn)全省所有市州、縣市區(qū)全覆蓋。下一步，要以落實國有資產(chǎn)報告制度為契機，加強部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐步改變過去資產(chǎn)管理各管一塊、分散獨立、封閉運行的狀況，加快構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、開放透明的國有資產(chǎn)監(jiān)管格局。

一是健全“橫向”協(xié)調(diào)機制。財政作為國有資產(chǎn)監(jiān)管的總牽頭部門，要牢牢掌握主導權(quán)和主動權(quán)，牽頭建立國有資產(chǎn)報告聯(lián)席會議制度，細化明確涉資部門的監(jiān)管邊界和職責分工，并壓實各自監(jiān)管責任，加快形成國資大監(jiān)管格局。加快推進資產(chǎn)管理部門信息互通共享，打破資產(chǎn)信息“孤島”，逐步實現(xiàn)國有資產(chǎn)全口徑報告。加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，及時解決資產(chǎn)報告工作中出現(xiàn)的問題，認真做好人大所提審議意見的整改落實。

二是健全“縱向”溝通機制。采用“大集中”模式加快建設省市縣三級資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)與財政部的無縫對接。加強資產(chǎn)管理集中業(yè)務培訓，指導幫助市縣財政部門做好資產(chǎn)年報編制工作，并加強與上年度數(shù)據(jù)的比對分析，為下年度資產(chǎn)報告提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)。繼續(xù)推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)月報、年報工作，夯實資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)基礎。

三是健全“全社會”監(jiān)督機制。國有資產(chǎn)全民所有，也必然需要接受全社會監(jiān)督。要樹立“人人都是國有資產(chǎn)管理員”的理念，調(diào)動社會各方加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的積極性。建立健全資產(chǎn)管理公示制度，國有資產(chǎn)綜合報告和專項報告及時向社會公開，向老百姓交出一本“明白賬”。主動將落實人大審議意見的整改結(jié)果向社會公開，倒逼各級各部門進一步強化資產(chǎn)監(jiān)管職能、提升資產(chǎn)管理水平。

（責任編輯：劉海琳）