數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)機(jī)理與變革方向

周瑜

[摘 要]當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)正在快速融入公共服務(wù)實(shí)踐，并在制度化的過(guò)程中，為公共服務(wù)創(chuàng)新帶來(lái)前所未有的驅(qū)動(dòng)力。文章從公共服務(wù)創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵和時(shí)代要求出發(fā)，指出當(dāng)前我國(guó)應(yīng)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題，基于公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品的基本性質(zhì)，剖析數(shù)字技術(shù)通過(guò)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理，從而提出公共服務(wù)由“服務(wù)傳遞”轉(zhuǎn)向“價(jià)值共創(chuàng)”的四個(gè)關(guān)鍵變革方向，以期為面向數(shù)字時(shí)代的公共服務(wù)創(chuàng)新構(gòu)建出一個(gè)整體性圖景。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)創(chuàng)新;數(shù)字技術(shù);內(nèi)在機(jī)理;變革方向

[中圖分類號(hào)]C939[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2020）02-0078-06

一、引 言

公共服務(wù)創(chuàng)新是一個(gè)時(shí)代性命題，每個(gè)時(shí)代出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題以及人類社會(huì)對(duì)自身發(fā)展的更高追求，都推動(dòng)著公共服務(wù)不斷推陳出新。時(shí)至今日，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家和城市能夠宣稱其公共服務(wù)已經(jīng)達(dá)到盡善盡美的程度，反而在時(shí)代變遷中面臨更多挑戰(zhàn)。在我國(guó)，黨的十九大明確提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾變化的重要背景是公共服務(wù)作為明顯短板，已經(jīng)成為以人為本的新型城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題。人們對(duì)公共服務(wù)數(shù)量、內(nèi)容、品質(zhì)、效率的要求越來(lái)越高，現(xiàn)有公共服務(wù)供給體系面臨嚴(yán)重的財(cái)政壓力和效率瓶頸，公共服務(wù)創(chuàng)新迫在眉睫。與此同時(shí)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域迅速普及應(yīng)用，極大地改變了生產(chǎn)生活方式，使社會(huì)進(jìn)入一個(gè)高度聯(lián)通的數(shù)字時(shí)代[1]。這既為現(xiàn)有公共服務(wù)模式帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)——對(duì)公共服務(wù)的不滿被網(wǎng)絡(luò)放大，政府反應(yīng)滯后在高速變化的環(huán)境顯得更加難以接受，個(gè)體訴求更容易激起更大范圍的群體響應(yīng)——同時(shí)也激發(fā)了公共服務(wù)創(chuàng)新的熱潮。

在公共服務(wù)領(lǐng)域采用數(shù)字技術(shù)的實(shí)踐集中體現(xiàn)為電子政府[2]、數(shù)字治理[3]、智慧城市[4]、智能治理[5]等一系列新興概念上。盡管這些概念的內(nèi)涵有所區(qū)別和側(cè)重，但共同之處在于認(rèn)可數(shù)字技術(shù)具有使政府變得更加敏捷、流程更加自動(dòng)化、對(duì)公民反饋更敏感、更有能力解決社會(huì)問(wèn)題的潛力，從而提升公共服務(wù)水平。現(xiàn)有研究和實(shí)踐大多聚焦于數(shù)字技術(shù)在公共服務(wù)領(lǐng)域推動(dòng)跨領(lǐng)域信息共享、簡(jiǎn)化工作流程、促進(jìn)部門協(xié)作、收集公眾反饋意見(jiàn)等方面的重要作用。在中國(guó)，以“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等改革實(shí)踐為代表，各地公共服務(wù)的改進(jìn)首先體現(xiàn)在“速度”上，廣東省的“秒批”“毫秒批”達(dá)到極致效果。與之前相比，這些進(jìn)步值得充分肯定，但也從側(cè)面反映出數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)的改革還流于表面，亟待開(kāi)啟深層次變革[6]。本文將從公共服務(wù)創(chuàng)新的深層次內(nèi)涵出發(fā)，指出當(dāng)前應(yīng)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題，針對(duì)公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品的基本性質(zhì)，剖析數(shù)字技術(shù)推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理，從而提出公共服務(wù)創(chuàng)新的根本方向是從服務(wù)傳遞到價(jià)值共創(chuàng)，為面向數(shù)字時(shí)代的公共服務(wù)創(chuàng)新構(gòu)建出整體圖景。本文的研究是在現(xiàn)有實(shí)踐總結(jié)之上的升華，期望為下一階段公共服務(wù)創(chuàng)新提供了較為堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)。

二、公共服務(wù)創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵和時(shí)代要求

（一）關(guān)鍵概念與內(nèi)涵

研究公共服務(wù)創(chuàng)新，首先要理解“創(chuàng)新”及其之于公共服務(wù)的內(nèi)涵特征[7]。Schumpeter是第一個(gè)對(duì)“創(chuàng)新”進(jìn)行系統(tǒng)化研究的學(xué)者，他認(rèn)為創(chuàng)新是一種“創(chuàng)造性破壞”，其中有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是認(rèn)識(shí)到不同組件對(duì)系統(tǒng)的價(jià)值，并且這些組件可以以某種方式重新組合以創(chuàng)造新的和新穎的東西;二是強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神不僅可以是單個(gè)人的行為，而且可以是社會(huì)合作和共同創(chuàng)造的行為。創(chuàng)新是創(chuàng)造新事物為理念、組織、技術(shù)、服務(wù)提供方法，以創(chuàng)造新價(jià)值的方式。創(chuàng)新的概念通常用于有形產(chǎn)品和私有領(lǐng)域，它對(duì)于公共服務(wù)這樣的無(wú)形服務(wù)和公有領(lǐng)域既有適用性，也有許多重要區(qū)別。

公共服務(wù)創(chuàng)新既結(jié)合了服務(wù)創(chuàng)新的概念，又結(jié)合了公共部門創(chuàng)新的意義。首先，服務(wù)不同于產(chǎn)品，它是一種行為，其生產(chǎn)和消費(fèi)基本同步，不可分割;其次，服務(wù)價(jià)值是無(wú)形的，存在于生產(chǎn)者和消費(fèi)者的交互中，具有高度異質(zhì)性，因此最佳服務(wù)是在正確的時(shí)間和地點(diǎn)以正確的價(jià)格提供給正確的客戶[8];最后，公共服務(wù)與公共部門密不可分，其創(chuàng)新在很大程度上也是公共部門本身的創(chuàng)新，企業(yè)家精神體現(xiàn)為公共部門的行為方式，以及如何處理它與市場(chǎng)化企業(yè)、社會(huì)公眾之間的關(guān)系[9]。公共部門創(chuàng)新在概念、流程、系統(tǒng)和溝通等維度具有與私營(yíng)部門的可比性，但政策和治理創(chuàng)新是公共部門所獨(dú)有的，即公共服務(wù)不同參與主體之間的關(guān)系和行為規(guī)則，這需要在公共服務(wù)創(chuàng)新時(shí)額外加以考慮。

（二）數(shù)字時(shí)代新要求

公共服務(wù)創(chuàng)新的理念和實(shí)踐探索由來(lái)已久，總體趨勢(shì)是一直在努力減少對(duì)政府的依賴作用，根據(jù)市場(chǎng)原則重新組織公共服務(wù)，并引入社會(huì)組織的第三方力量來(lái)支持公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管理論上非常完善，但在實(shí)踐中如何使政府、市場(chǎng)和社會(huì)的三股力量恰到好處地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，避開(kāi)相應(yīng)的弱點(diǎn)，卻很難真正實(shí)現(xiàn)?？萍假x予了新的時(shí)代基因，數(shù)字技術(shù)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，創(chuàng)造了廣泛互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，為建立更具彈性和適應(yīng)性的多元協(xié)作機(jī)制提供了有利條件。

根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《2018年互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告》，截至2018年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為8.29億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)59.6%，其中城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為74.6%。數(shù)字技術(shù)的普及應(yīng)用，使每個(gè)人都成為了信息的生產(chǎn)者、傳播者和消費(fèi)者，人際交往范圍無(wú)限擴(kuò)大，交往頻次顯著提高，創(chuàng)造了一個(gè)前所未有的線上線下即時(shí)互動(dòng)的社會(huì)環(huán)境。在這個(gè)環(huán)境中，公眾對(duì)公共服務(wù)的敏感度變得極高，公共服務(wù)提供的普遍性不斷受到日益顯著的公共需求異質(zhì)性的挑戰(zhàn)。公共服務(wù)的不足不僅僅是由于資源的稀缺，而且還在于供需匹配的不合理。公共部門面臨空前的輿論壓力，迫使公共服務(wù)創(chuàng)新成為一個(gè)不容逃避的選擇。

三、當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題

數(shù)字技術(shù)及其帶來(lái)的社會(huì)高度聯(lián)通性是一個(gè)廣泛而深刻的新變化，技術(shù)日益作為一種戰(zhàn)略性工具推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新。近年來(lái)，習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合和多個(gè)講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策”“以推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手……推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”。各地政府紛紛響應(yīng)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”的國(guó)家戰(zhàn)略，在智慧城市、電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)治理等方面取得了顯著進(jìn)步，技術(shù)驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)創(chuàng)新無(wú)處不在。但是，技術(shù)應(yīng)用越來(lái)越受到原有“條塊分割”的組織架構(gòu)和管理模式的制約，數(shù)據(jù)孤立和系統(tǒng)割裂成為普遍問(wèn)題，使得技術(shù)投入巨大，而公眾的公共服務(wù)獲得感和滿意度仍然不高。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新存在以下主要問(wèn)題。

（一）創(chuàng)新流于表面形式，缺乏深層次職能轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，既包括服務(wù)過(guò)程中理念、工具和方法的創(chuàng)新，更涉及公共部門角色職能，以及與其他參與主體的互動(dòng)關(guān)系的創(chuàng)新，前者是表象，后者是本質(zhì)。由于數(shù)字技術(shù)最直接的應(yīng)用是將線下轉(zhuǎn)到線上、將信息轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)、將遲滯變?yōu)榧磿r(shí)，因而在公共服務(wù)工作流程、信息溝通、數(shù)據(jù)共享和部門協(xié)作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。而公共部門管理模式仍然是工業(yè)時(shí)代盛行（自上而下）的科層制，與分工為主的功能分立（天然與數(shù)字技術(shù)）帶來(lái)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、去中心化、協(xié)同化等管理模式有著根本差異。有不少學(xué)者悲觀地認(rèn)為，現(xiàn)有公共管理模式深深地嵌入電子政務(wù)等創(chuàng)新應(yīng)用中，根深蒂固的組織形式和制度安排使其變得更加復(fù)雜，并且使其更能抵制深層次變革[10-11]。傳統(tǒng)公共管理模式的“殘余”寄生在新興數(shù)字技術(shù)中，是公共服務(wù)創(chuàng)新的最大障礙。

（二）創(chuàng)新過(guò)程比較封閉，缺乏開(kāi)放式主體互動(dòng)

公共服務(wù)與私人服務(wù)不同，公共性是其最基本的屬性。公共性意味著創(chuàng)造一個(gè)可溝通、能溝通、善于溝通的公共服務(wù)體系至關(guān)重要。在這個(gè)體系中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)體都具有不可替代的角色和位置，公共服務(wù)的創(chuàng)新也主要來(lái)自于它們之間的互動(dòng)關(guān)系和行為規(guī)則的變化，以適應(yīng)日益增加和不斷多元的公共服務(wù)需求。然而，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)踐還主要封閉在政府內(nèi)和政府間，以公民為中心的公共服務(wù)決策和評(píng)價(jià)仍然處于起步階段，通過(guò)合作生產(chǎn)進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)十分稀缺，公共部門管理者在開(kāi)放環(huán)境中應(yīng)有的技能也沒(méi)有得到重視，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民仍然以單向溝通為主，缺乏多元主體間的活躍互動(dòng)，導(dǎo)致公共服務(wù)創(chuàng)新局限在行政審批等較窄的服務(wù)范疇。公共服務(wù)創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開(kāi)放創(chuàng)新的理念，打開(kāi)創(chuàng)新“黑箱”，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的“多中心”模式，分級(jí)別、分層次、分階段地創(chuàng)造多樣性服務(wù)機(jī)制，從封閉管控走向協(xié)同治理。

（三）創(chuàng)新成效邊際遞減，缺乏多維度發(fā)展目標(biāo)

公共服務(wù)創(chuàng)新的目標(biāo)似乎很多，提高效率、節(jié)約成本、公開(kāi)透明等等不一而足，但毫無(wú)疑問(wèn)，創(chuàng)新的終極目標(biāo)在于公眾的獲得感和滿意度。在當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐中，以時(shí)間為單位的效率目標(biāo)擺在了首位，從“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”到“秒批”“毫秒批”，創(chuàng)新成效似乎邊際遞減，走入了另一個(gè)極端?！懊搿笔侨祟悓?duì)時(shí)間的感知極限，而“毫秒”則是一個(gè)機(jī)械系統(tǒng)才能感知的時(shí)間單位，對(duì)于公眾的獲得感和滿意度來(lái)說(shuō)并無(wú)差別。正如上文中寫到，服務(wù)價(jià)值是無(wú)形的，最佳服務(wù)是在正確的時(shí)間和地點(diǎn)以正確的價(jià)格提供給正確的用戶。這暗含了對(duì)公共服務(wù)創(chuàng)新的更高要求，更精準(zhǔn)地感知公眾的服務(wù)需求，構(gòu)建恰到好處的服務(wù)場(chǎng)景，匹配符合“此時(shí)此地此人”的服務(wù)內(nèi)容。在這種前提下的速度才能代表公共服務(wù)的真實(shí)質(zhì)量。2019年被稱為5G元年，5G速度也不應(yīng)成為5G技術(shù)在公共服務(wù)創(chuàng)新中的最大優(yōu)勢(shì)，以人為本構(gòu)建“設(shè)備適應(yīng)人”的服務(wù)場(chǎng)景才是保證創(chuàng)新成效邊際遞增的關(guān)鍵所在。

四、數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)機(jī)理

在不同歷史時(shí)期，技術(shù)一直是公共服務(wù)創(chuàng)新的 “觸發(fā)裝置”。早在20世紀(jì)80年代，公共部門開(kāi)始廣泛使用電腦，提高辦公效率。20世紀(jì)90年代，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和社交媒體的興起，推動(dòng)了公共部門加快組織變革的步伐。直到近十年，信息通信技術(shù)在公共部門的大規(guī)模應(yīng)用才真正驅(qū)動(dòng)了公共服務(wù)創(chuàng)新。從理論上看，市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷構(gòu)成了學(xué)者關(guān)于公共服務(wù)創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。而數(shù)字技術(shù)（泛指包括移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等的諸多信息通訊技術(shù)）的應(yīng)用經(jīng)由數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，能夠從根本上打破原有公共服務(wù)模式的底層邏輯，重塑政府、企業(yè)、社會(huì)和公民的關(guān)系，形成全新的合作邊界和協(xié)作方式。

（一）數(shù)字技術(shù)應(yīng)用改變了公共服務(wù)的范疇邊界

公共服務(wù)最早的一個(gè)定義是由法國(guó)學(xué)者萊昂·狄驥提出的，他在其著作《公法變遷》（1912）中從公共服務(wù)的社會(huì)功能及政府所在的職能定位出發(fā)，認(rèn)為“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”[12]。在以往的公共服務(wù)研究中，“公共”這一前綴似乎是不言自明的——由公共部門組織提供的服務(wù)。新公共管理興起后，公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者的角色被分離，公共服務(wù)的融資來(lái)自于公共部門，但生產(chǎn)卻可以由市場(chǎng)化企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。盡管公共服務(wù)的市場(chǎng)化程度在各國(guó)不斷加深，但從根本上看，公共服務(wù)不是在自由市場(chǎng)中進(jìn)行的，而是在消費(fèi)者權(quán)力有限的準(zhǔn)市場(chǎng)中進(jìn)行的。公共服務(wù)的用戶不能像“逛商店”一樣購(gòu)買某些公共服務(wù)，而是依賴一個(gè)特定的服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)提供商的選擇。因此，與私人組織在自由市場(chǎng)上提供的服務(wù)相比，公共服務(wù)的用戶要么有一個(gè)有限的退出選擇，要么完全沒(méi)有退出[13]。

數(shù)字技術(shù)的普及應(yīng)用進(jìn)一步打破了公共服務(wù)不同角色之間的界限，也使公共服務(wù)的范圍邊界進(jìn)一步模糊。一方面，市場(chǎng)化企業(yè)和私人行為者逐漸深度參與到公共服務(wù)提供中;另一方面，原來(lái)視為私人服務(wù)的內(nèi)容對(duì)“社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)”這一公共利益越來(lái)越重要，將來(lái)可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N必需的公共服務(wù)。更重要的是，數(shù)字技術(shù)因其高度聯(lián)通的技術(shù)特點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)用戶在不同服務(wù)生產(chǎn)者之間的自由選擇，形成一個(gè)公共服務(wù)的自由市場(chǎng)。未來(lái)，更多的公共服務(wù)將跨越公共和私人之間的邊界來(lái)提供，將所有權(quán)、融資和服務(wù)生產(chǎn)相結(jié)合的可能性也模糊了誰(shuí)是公共組織，而且模糊了公共組織與私人組織相比的一些獨(dú)特性。

（二）數(shù)字化減少公共服務(wù)中的信息不對(duì)稱問(wèn)題

公共服務(wù)的公共性決定其用戶是廣大“不確定的多數(shù)”，難以適用“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，因而無(wú)法確定消費(fèi)水平，無(wú)法對(duì)其使用收費(fèi)，也無(wú)法排除“搭便車”行為，這導(dǎo)致沒(méi)有市場(chǎng)激勵(lì)來(lái)生產(chǎn)公共產(chǎn)品，存在市場(chǎng)失靈[14]。由于公共服務(wù)質(zhì)量的可觀測(cè)性、可度量性較低，供需信息不對(duì)稱現(xiàn)象普遍，在達(dá)成供需均衡的過(guò)程中，很難發(fā)揮市場(chǎng)與價(jià)格機(jī)制，致使公共服務(wù)的供給滯后于公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。信息不對(duì)稱在高度專業(yè)化的公共服務(wù)中長(zhǎng)期存在，造成供需不匹配，服務(wù)評(píng)價(jià)困難，創(chuàng)新動(dòng)力不足等普遍問(wèn)題[15]。

那么，如果在公共服務(wù)領(lǐng)域借助數(shù)字技術(shù)能夠較為準(zhǔn)確地掌握用戶信息，將“不確定的多數(shù)”變?yōu)椤按_定的全體用戶”，由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈便不再成立。盡管信息不是改進(jìn)公共服務(wù)的萬(wàn)能藥，但可能是必要條件[16]。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能夠使城市中大量人、機(jī)、物實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，通過(guò)全方位、全流程和全系統(tǒng)的數(shù)據(jù)歸集，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底層，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源和社會(huì)數(shù)據(jù)資源的融合、共享，從而提升了獲得全面系統(tǒng)信息的能力，也加深了對(duì)公共服務(wù)的細(xì)化和深化。這一數(shù)字化的過(guò)程能夠解決原有公共服務(wù)供需信息不對(duì)稱的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)即時(shí)反饋、動(dòng)態(tài)匹配，無(wú)縫銜接。另一方面，公眾使用公共服務(wù)過(guò)程中的行為數(shù)據(jù)能夠記錄并沉淀下來(lái)，使公共服務(wù)評(píng)價(jià)由傳統(tǒng)的“意識(shí)驅(qū)動(dòng)”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”升級(jí)，及時(shí)觸發(fā)公共服務(wù)提升優(yōu)化，帶來(lái)更多創(chuàng)新實(shí)踐。

（三）網(wǎng)絡(luò)化使公共服務(wù)中的集體行動(dòng)成為可能

公共服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。Olson認(rèn)為公共產(chǎn)品的提供需要集體行動(dòng)，只有通過(guò)合作才能創(chuàng)造任何個(gè)人都無(wú)法單獨(dú)提供的公共產(chǎn)品，但是除非集體中的人數(shù)很少，或存在強(qiáng)制及其它某些特殊手段促使個(gè)人按照他們的共同利益行動(dòng)，理性的、自利的個(gè)人將不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益[17]。這也成為政府作為社會(huì)代理人承擔(dān)提供公共服務(wù)職能的重要原因。而Ostrom基于長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)于彼此十分了解、經(jīng)常溝通并且建立了信任和依賴感的小規(guī)模公共事物，政府或市場(chǎng)并非僅有的選擇，自主治理更為有效[18]。無(wú)論是Olson對(duì)達(dá)成集體行動(dòng)的悲觀，還是Ostrom對(duì)此的樂(lè)觀，背后都存在類似的邏輯條件，即如何使個(gè)人在集體中的合作收益更大，“搭便車”成本更高。

數(shù)字技術(shù)為減少時(shí)間和空間的限制提供了一種途徑，互聯(lián)網(wǎng)尤其是智能手機(jī)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使社會(huì)生活呈現(xiàn)出高度在線化和網(wǎng)絡(luò)化的特征。集體行動(dòng)的開(kāi)展越來(lái)越依賴于對(duì)信息的編碼、溝通與交換，而網(wǎng)絡(luò)化縮小了時(shí)空距離，跨時(shí)間、跨地點(diǎn)、跨領(lǐng)域的溝通互動(dòng)成為常態(tài)。人與人之間交往的頻率和密度越來(lái)越高，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)呈現(xiàn)社群化特征，創(chuàng)造出易于溝通的社會(huì)環(huán)境，使現(xiàn)實(shí)生活中涉及人數(shù)眾多的集體行動(dòng)在線上呈現(xiàn)出熟人社會(huì)的特點(diǎn)，如六度分隔理論的觀點(diǎn)，最多通過(guò)六個(gè)人就能夠認(rèn)識(shí)任何一個(gè)陌生人，從而使集體行動(dòng)有了更多成功的可能。當(dāng)前，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量集體發(fā)聲，形成共同的意見(jiàn)和要求，已經(jīng)成為公眾參與公共服務(wù)創(chuàng)新的常態(tài)。未來(lái)，公眾還可能在公共服務(wù)創(chuàng)新的更多環(huán)節(jié)展現(xiàn)出強(qiáng)大的組織能力，打破公共服務(wù)中的“集體行動(dòng)困境”。

（四）智能化降低公共服務(wù)供需匹配的交易成本

公共服務(wù)供給客觀上受公共財(cái)政預(yù)算的限制，在保障公共服務(wù)質(zhì)量的前提下如何盡可能降低服務(wù)成本是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，對(duì)供給效率和服務(wù)質(zhì)量的要求越來(lái)越高，而依靠傳統(tǒng)方式響應(yīng)這些需求變化的成本極高?；跀?shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)，人工智能技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用能夠最大限度地提高公共服務(wù)的“能動(dòng)性”，使公共服務(wù)智能化。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，在信息對(duì)稱、交易成本為零等假設(shè)前提下才能推導(dǎo)出最佳的資源配置結(jié)果，而智能化的價(jià)值就在于使現(xiàn)實(shí)中的資源配置最大限度地接近信息對(duì)稱、交易成本為零的狀態(tài)，極大地降低公共服務(wù)成本，使有限的預(yù)算能夠提供更廣泛、更充足的公共服務(wù)。智能化能夠在大數(shù)據(jù)算法支持下及時(shí)感知和識(shí)別公眾需求，快速發(fā)現(xiàn)敏感熱點(diǎn)，即時(shí)高效地做出回應(yīng)，從而降低公共服務(wù)過(guò)程中的交易成本，包括查找信息以及簽訂和監(jiān)控合同的成本，并通過(guò)信用評(píng)價(jià)機(jī)制，減輕機(jī)會(huì)主義行為和不確定性。因此，智能化之于公共服務(wù)，重點(diǎn)不在于落地實(shí)施之前“正確的”制定政策，而是支持在環(huán)境變化中“學(xué)習(xí)”和“適應(yīng)”，不斷優(yōu)化公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的主動(dòng)供給、精準(zhǔn)化供給和個(gè)性化供給，滿足不同個(gè)體、不同時(shí)間、不同地點(diǎn)的差異化需求。

五、數(shù)字時(shí)代公共服務(wù)的變革方向：從“服務(wù)傳遞”到“價(jià)值共創(chuàng)”

在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的進(jìn)程中，公共服務(wù)應(yīng)該被理解為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，價(jià)值是由提供者和公眾共同創(chuàng)建的，其根本轉(zhuǎn)變?cè)谟冢喝魏畏?wù)必須由公民和公共部門共同創(chuàng)建，并根據(jù)公民對(duì)其質(zhì)量的滿意度進(jìn)行評(píng)估;數(shù)字技術(shù)賦能公民深度參與公共服務(wù)決策;所有公民都必須能夠成為共同生產(chǎn)者，而不僅僅是用戶。具體將呈現(xiàn)以下變化。

（一）公共服務(wù)由“單一主體”向“多元互動(dòng)”轉(zhuǎn)變

全球電子政務(wù)調(diào)查中將電子政務(wù)進(jìn)程劃分為四個(gè)階段：新興、增強(qiáng)、交易和互聯(lián)，并指出在不同階段建立的能力——政府機(jī)構(gòu)向公民傳播單向信息（新興）、讓公民參與雙向離散互動(dòng)（增強(qiáng)）、讓公民參與關(guān)聯(lián)互動(dòng)（交易）以及在他們之間進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)（互聯(lián)）——是公共服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)[19]。對(duì)照我國(guó)的實(shí)踐，盡管數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在公共服務(wù)創(chuàng)新已經(jīng)成為潮流，但是目前大多數(shù)公共服務(wù)創(chuàng)新，仍然受限于傳統(tǒng)供給體系，集中在行政審批的服務(wù)內(nèi)容中，以提高信息公開(kāi)度，明晰辦理流程和簡(jiǎn)化辦理手續(xù)為主。如何從第一階段向前邁進(jìn)，需要改變由政府單向主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式。

傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給體系依附在政府科層體系上，遵循的是專業(yè)分工和等級(jí)森嚴(yán)的科層制邏輯，具有垂直性和單向度的特征[20]。在傳統(tǒng)模式下，盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)許多市場(chǎng)化企業(yè)參與公共服務(wù)生產(chǎn)，而治理理念下公眾參與度也顯著提高，但這并不意味著實(shí)現(xiàn)了真正的“多元互動(dòng)”。公共服務(wù)中的“多元互動(dòng)”存在一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：政府以外的主體能夠參與公共服務(wù)決策，設(shè)計(jì)新的服務(wù)嗎？答案在于更多的權(quán)力和決策權(quán)轉(zhuǎn)移政府以外的主體，而不是直接自上而下的決策和制定政策。因此，相對(duì)于由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)公共服務(wù)模式，數(shù)字時(shí)代的公共服務(wù)將更偏重于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的雙向溝通和多元互動(dòng)，促進(jìn)公眾需求的表達(dá)和匯聚，及時(shí)快速捕捉和整合需求信息，并通過(guò)數(shù)字技術(shù)“增權(quán)賦能”，使市場(chǎng)化企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)體等深度參與到公共服務(wù)決策、提供、評(píng)價(jià)和生產(chǎn)過(guò)程中。

（二）公共服務(wù)由“層級(jí)管理”向“平臺(tái)模式”轉(zhuǎn)變

從“單向主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多元互動(dòng)”意味著從層級(jí)管理到治理理念的轉(zhuǎn)變，其要義是通過(guò)平等、協(xié)商、合作的方法，使發(fā)端于政府的“自上而下”與發(fā)端于公眾的“自下而上”實(shí)現(xiàn)較好的銜接和結(jié)合。這一理念的實(shí)現(xiàn)需要載體和機(jī)制，而互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中的平臺(tái)模式提供了有益的借鑒。從企業(yè)主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)來(lái)看，平臺(tái)通過(guò)連接和組織交易而不是自己生產(chǎn)來(lái)創(chuàng)造價(jià)值，它還會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，使整個(gè)平臺(tái)的價(jià)值隨著參與者——用戶和供應(yīng)商——加入其“生態(tài)系統(tǒng)”而不斷上升[21]。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)使平臺(tái)能夠通過(guò)評(píng)估、獎(jiǎng)懲、信息流和定價(jià)等規(guī)則和機(jī)制來(lái)引導(dǎo)參與者行為，促進(jìn)陌生人之間實(shí)現(xiàn)順暢交易，從而將小額交易擴(kuò)展為大規(guī)模市場(chǎng)，使市場(chǎng)邏輯擴(kuò)展到許多以前無(wú)法大規(guī)模市場(chǎng)化的新領(lǐng)域。

平臺(tái)模式由數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用所促成，可以成為公私合作和內(nèi)外轉(zhuǎn)化的包容性工具。平臺(tái)能夠通過(guò)橫向（多個(gè)主體之間）和縱向（服務(wù)環(huán)節(jié)之間）相結(jié)合，搭建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民之間的交互與信任網(wǎng)絡(luò)，將政府和整個(gè)社會(huì)存在的資產(chǎn)、資源和能力組織到共同的發(fā)展平臺(tái)上，并通過(guò)平臺(tái)治理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)集體行動(dòng)和追求公共價(jià)值。平臺(tái)治理權(quán)將在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間分配，向政府以外的公共服務(wù)主體“增權(quán)賦能”是平臺(tái)模式的精髓。盡管政府機(jī)構(gòu)仍然可以保持相對(duì)較高的控制水平，促進(jìn)和協(xié)調(diào)必要的集體行動(dòng)，以確保公共價(jià)值，但它不能僅僅作為中央權(quán)威，而是要尊重利益相關(guān)者的自主性和自制力，認(rèn)識(shí)到合作需要真正的信任和善意，甚至接受協(xié)調(diào)角色被分配給其他角色。同時(shí)，平臺(tái)模式必須在自主性和控制性之間取得平衡，找到符合公共部門利益的商業(yè)模式，以及建立一個(gè)具有選擇和采用標(biāo)準(zhǔn)的組件式協(xié)作流程。平臺(tái)模式也將推動(dòng)公共服務(wù)的開(kāi)放式創(chuàng)新，使新的創(chuàng)新隨著時(shí)間的推移不斷增加，并且還將產(chǎn)生新的公共服務(wù)內(nèi)容，比如應(yīng)對(duì)“數(shù)字鴻溝”的公共數(shù)據(jù)服務(wù)。

（三）公共服務(wù)由“部門主導(dǎo)”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)公共服務(wù)供給以行政職能為中心，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，具有條塊分割的特點(diǎn)。按照規(guī)劃，我國(guó)9大領(lǐng)域44類80項(xiàng)基本公共服務(wù)被配置在社保、衛(wèi)生、教育、文化等不同次級(jí)行政組織，這些實(shí)體物理形態(tài)的政府部門在管理權(quán)力上是分離的、在地理位置上是分散的、在管理流程上是斷裂的，并嚴(yán)格按照專業(yè)分工運(yùn)作，形成職能界限明顯的相互獨(dú)立的“煙囪式”行政組織[22]。由于部門利益的路徑依賴、信息溝通和知識(shí)分享成本高、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一等因素使公眾往往難以獲得完備的服務(wù)信息，也難以有效地表達(dá)意見(jiàn)，從而弱化了公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和監(jiān)督能力。

隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，一方面，公眾可以在社交媒體主動(dòng)發(fā)聲，表達(dá)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的不滿意;另一方面，公眾使用公共服務(wù)行為數(shù)據(jù)能夠記錄并沉淀下來(lái)，并通過(guò)數(shù)據(jù)算法和人工智能自動(dòng)評(píng)估公共服務(wù)績(jī)效。而且，“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的公共服務(wù)評(píng)價(jià)流程并不是單向流線式的，而是不斷調(diào)整和循環(huán)的。正如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中所提出的“建立用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的管理機(jī)制”。未來(lái)政府的角色將越來(lái)越多地從直接提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)向提供數(shù)據(jù)，助力市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新。通過(guò)以公民為中心的大數(shù)據(jù)發(fā)掘公共服務(wù)的不同需求，更準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)公眾行為和意見(jiàn)，使公共部門能夠深入研究當(dāng)前的問(wèn)題，建立多元化的公共服務(wù)供給體系，為公民提供積極、精確和個(gè)性化的公共服務(wù)。

（四）公共服務(wù)由“同質(zhì)固化”向“情境適應(yīng)”轉(zhuǎn)變

為了保證財(cái)政資金的使用效率，公共服務(wù)傳統(tǒng)上以大規(guī)模、規(guī)范化和同質(zhì)化的模式運(yùn)作，并且存在較強(qiáng)的慣性和路徑依賴，表現(xiàn)為公共服務(wù)供給機(jī)制的固化。事實(shí)上，雖然公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有普適性，但公共服務(wù)需求具有明顯的地域性、群體性和時(shí)間性。不同年齡階段、不同家庭情況、不同生活狀況的人群對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共服務(wù)的需求程度不同。每一個(gè)人對(duì)于公共服務(wù)的需求也不是單一的，是一個(gè)需求的復(fù)合體，并隨著時(shí)間變化而有所不同。這使得公共服務(wù)需求在個(gè)體需求、人生階段和空間分布上的現(xiàn)實(shí)差異性與公共服務(wù)供給的同質(zhì)性和相對(duì)固化之間的矛盾越來(lái)越明顯。

如何通過(guò)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，推動(dòng)公共服務(wù)提供的普適性和情境化并舉是數(shù)字時(shí)代公共服務(wù)創(chuàng)新的理想目標(biāo)。基于多元互動(dòng)的理念，通過(guò)平臺(tái)模式下的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，能夠?qū)⑴c公共服務(wù)提供、消費(fèi)和調(diào)解的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民和其他行動(dòng)者聯(lián)合起來(lái)，提供多個(gè)服務(wù)中心和不同的服務(wù)入口和渠道，使公共服務(wù)更貼近個(gè)體所處的服務(wù)情境。未來(lái)，增強(qiáng)公共服務(wù)的情境意識(shí)和情境智能，將是數(shù)字技術(shù)重塑公共服務(wù)的關(guān)鍵創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)即時(shí)性的供給時(shí)效、可擴(kuò)展的服務(wù)內(nèi)容、互動(dòng)性的協(xié)同方式、共享性的目標(biāo)導(dǎo)向。當(dāng)然，情境化公共服務(wù)必須是包容性的，需要確保所有參與者都有能力使用和受益于這種創(chuàng)新服務(wù)。

六、結(jié) 語(yǔ)

公共服務(wù)的持續(xù)創(chuàng)新對(duì)于解決社會(huì)問(wèn)題，減緩經(jīng)濟(jì)壓力，提高社會(huì)期望、促進(jìn)公平正義不可或缺。但無(wú)論是在理論還是在實(shí)踐上，公共服務(wù)創(chuàng)新一直較為緩慢。一方面，公共服務(wù)創(chuàng)新與公共部門的改革緊密相關(guān)，普遍存在的官僚主義是改革創(chuàng)新的障礙;另一方面，公共服務(wù)通常嵌入行政、法律、政策和監(jiān)管框架中，這些制度層面的改變也是漸進(jìn)的。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)正在快速融入公共服務(wù)實(shí)踐，有望為公共服務(wù)創(chuàng)新帶來(lái)前所未有的驅(qū)動(dòng)力。正如比爾·蓋茨所說(shuō)，“人們往往高估未來(lái)兩年的變化，而低估未來(lái)十年的變化”，數(shù)字時(shí)代的公共服務(wù)創(chuàng)新將是非線性的，并與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度互動(dòng)，將有可能創(chuàng)造一種有別于福利國(guó)家模式，兼顧公共服務(wù)與社會(huì)活力的全新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

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Abstract： Digital technology has been rapidly integrating into public service practice in recent years. It has brought unprecedented driving force to public service innovation through the process of institutionalization. Starting from the profound connotation of public service innovation and the requirements of digital era， this paper points out the main problems existing in the current application of digital technology in public service innovation in our country. Based on the basic nature of public service as a public product， it analyzes the internal mechanism of digital technology in promoting public service innovation， and thus puts forward four key directions of changing? public service from "service delivery" to "value co-creation"， so as to build a holistic picture for public service innovation in the digital age.

Key words： public service innovation; digital technology; internal mechanism; transformational change

（責(zé)任編輯：張麗陽(yáng)）