我國公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界劃分及其優(yōu)化路徑研究

解建立　齊守印

[摘 要]科學界定公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟活動邊界對經(jīng)濟政治體制理論研究和深化改革社會實踐都具有重要意義。公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟是國民經(jīng)濟這一矛盾統(tǒng)一體中既相互依存又相互對立的兩個方面。優(yōu)化公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的邊界劃分應考慮市場失靈原則、主體屬性原則、內(nèi)在屬性原則、占比適度原則和歷史性原則。文章通過剖析現(xiàn)階段我國公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分方面存在的問題，提出了優(yōu)化公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分或整體結(jié)構(gòu)的路徑。

[關(guān)鍵詞]公共經(jīng)濟;民間經(jīng)濟 ;邊界;優(yōu)化;路徑

[中圖分類號]F062.6 ;F092[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）02-0001-07

一、引 言

滿足人本身生存與發(fā)展的各種需要是人類一切生產(chǎn)活動和社會活動的根源與動因。由于人類“天生是政治動物”（亞里士多德，2011），既作為個體存在，又必須在相互結(jié)成的社會中生活，所以，人類活動的動因最初就區(qū)分為公共需要和個別需要兩種類型。為滿足這兩種不同類型的需要，就必須生產(chǎn)出在性質(zhì)和特征上相互區(qū)別的公共物品與私人物品這兩類不同物品，從而決定了人類自始就必須進行兩種不同性質(zhì)的經(jīng)濟活動——提供公共物品的公共經(jīng)濟活動和生產(chǎn)私人物品的民間經(jīng)濟活動。①根據(jù)西方學者（如摩爾根、馬克思、恩格斯）和我國民族歷史資料的研究，提供公共物品的公共經(jīng)濟活動早在原始社會就已存在，而從理性思維上由淺入深地認識公共物品和公共經(jīng)濟也至少有2000多年的歷史。古希臘學者亞里士多德就曾指出：“作為一國的人民，……要做到?jīng)]有一樣屬于公有，那顯然是不可能的，因為國家是一個社團，總得有一個公用場所（亞里士多德，2011）?！钡搅私F(xiàn)代，則有很多經(jīng)濟學家就公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的關(guān)系乃至公共經(jīng)濟活動邊界問題進行過研究。德國19世紀著名經(jīng)濟學家沙夫勒1876年指出：“在經(jīng)濟運動中人格化的人倫團體或設(shè)施所做的一切經(jīng)濟活動的整體稱為共同經(jīng)濟，……共同經(jīng)濟靠以交換與競爭為基礎(chǔ)的私有經(jīng)濟的市場經(jīng)濟來補充，兩者密切結(jié)合，建立起完整的人類社會經(jīng)濟?！辈粌H如此，屬于公共經(jīng)濟的“國家需要必須與非國家需要保持均衡”（坂入長太郎著，1987）。美國現(xiàn)代著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨則更為明確地指出：“在經(jīng)濟中，在公共活動和私人活動之間有一明顯的分界線（約瑟夫·E.斯蒂格利茨，1998）?！?那么，為什么需要明確公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟各自的活動范圍，又如何劃定公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的分界線呢？

二、明確劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟活動范圍的經(jīng)濟和政治意義

明確劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間活動范圍的必要性首先不在于理論研究的需要，而是因為具有極為重要的經(jīng)濟和政治意義，從而有必要通過認真的理論研究為自覺實現(xiàn)這種劃分的社會實踐提供科學指導。

（一）公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分是經(jīng)濟社會實踐賴以進行的前提

就一般意義而言，之所以需要明確劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的活動范圍，是因為公共經(jīng)濟和民間經(jīng)濟是任何一個國家或地區(qū)總體經(jīng)濟中的兩個相互關(guān)聯(lián)的組成部分或大類部門。在這兩大部門所提供的物品中，有些是憑借感性直覺和歷史經(jīng)驗就可以明確區(qū)分應該由誰負責提供的，如國防、外交和法律秩序、產(chǎn)權(quán)制度安排等，自然需要由公共部門來提供;但也有許多是可以根據(jù)客觀條件、居民偏好或公共部門意愿進行主觀選擇的。例如，同是歐洲國家，對于高等教育這種公共物品在不同國度就有大不相同的處理方式，德國和法國的大學基本上是由公共部門舉辦的，個人所付學費到目前為止依然非常低廉;而在英國，則采取公私混合方式辦大學，學費標準也比較高。再如，同是在美國，對于垃圾處理這項事務(wù)，有的地方由居民家庭出資并自主選擇某個私人公司來具體負責完成，而有的地方則由基層政府舉辦的公共機構(gòu)負責完成。對于這類可選擇性的物品，無論一個地方打算選擇哪一種提供方式，總是需要對其納入公共經(jīng)濟還是民間經(jīng)濟活動范圍做出具體界定，否則，相關(guān)的實踐活動就無法進行。所以，明確劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的活動范圍，乃是經(jīng)濟社會實踐賴以進行的基本前提。

（二）公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間如何分工，直接關(guān)系到整個國民經(jīng)濟體的經(jīng)濟效率

這是因為，公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟這兩大部門存在著對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系，它們之間既相互依存、相互作用，又在許多方面相互矛盾。首先，在資源配置方面，在數(shù)量上二者此消彼長，在投向上各有其所。公共經(jīng)濟部門過度占用資源會對民間經(jīng)濟產(chǎn)生“擠出效應”，而公共經(jīng)濟占用資源不足又將造成民間經(jīng)濟所需公共服務(wù)的缺失。公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟如果在資源投向方面相互交叉、相互擠占，難免導致整個社會公共物品與私人物品供給結(jié)構(gòu)上發(fā)生某種情形的失衡，妨害整個經(jīng)濟體物品供給對國民需要的滿足，從而降低整個國家或地區(qū)的經(jīng)濟福利指數(shù)。其次，公共經(jīng)濟和民間經(jīng)濟雙方作為經(jīng)濟體的一體兩翼，相互依存、互為條件、相輔相成。其中，民間經(jīng)濟是公共經(jīng)濟的前提和基礎(chǔ)，為整個社會的存在與發(fā)展提供基本的物質(zhì)資料和精神產(chǎn)品（王彥林，2011），而公共經(jīng)濟則為民間經(jīng)濟的運行與發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保護、法律秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀環(huán)境等外部條件。因此，任何一個國家或地區(qū)國民經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展，都離不開公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟這兩大部門之間有效協(xié)調(diào)合作，而這種協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)則在于它們之間合理而明確的分工。如果二者之間分工不合理、不明確，不能各展其長、各避所短，不僅雙方優(yōu)勢都難以得到充分發(fā)揮，而且還會減損雙方之間相互服務(wù)的能力和效果，勢必降低整個社會經(jīng)濟資源的配置效率。再次，公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟兩大部門之間的邊界劃分，直接規(guī)定市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”對資源配置和經(jīng)濟運行發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的范圍，對一個國家或地區(qū)而言不僅關(guān)系到資源配置效率，而且影響到基源于競爭機制的經(jīng)濟社會活力。如果公共經(jīng)濟活動領(lǐng)域擴展過度、民間經(jīng)濟活動被限制在極小范圍內(nèi)，政府這只剛性較強的計劃調(diào)節(jié)之手管得過寬，彈性較強的市場機制對經(jīng)濟生活的調(diào)節(jié)作用將很難發(fā)揮，極易導致經(jīng)濟生活僵化。反之，如果公共經(jīng)濟覆蓋范圍過小、民間經(jīng)濟活動領(lǐng)域過寬，則必然是事先預見性較強的政府戰(zhàn)略性宏觀調(diào)節(jié)不足，而市場機制對資源配置的自發(fā)性調(diào)節(jié)過度，勢將導致經(jīng)濟運行的周期性波動幅度過大，同樣會減損國民經(jīng)濟效率。

由此可見，公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界的明晰合理劃分，乃是確保國民經(jīng)濟整體效率和福利水平的重要條件。

（三）公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間如何分工，不僅與社會政治生活的民主程度密切相關(guān)，而且還會影響到政治穩(wěn)定

首先，公共經(jīng)濟活動是依托公共權(quán)力得以開展的，而公共權(quán)力來源于社會成員個人自主權(quán)利的讓渡和集中。恩格斯指出：“每個公民只是因為集權(quán)才履行自己的公民職責（恩格斯，1982）。”沒有與公共經(jīng)濟責權(quán)相關(guān)的集權(quán)，社會成員作為公民對公共事務(wù)的民主權(quán)利就無從談起。但如果公共經(jīng)濟活動范圍超出合理限度，就意味著社會成員個人自主權(quán)利被過多地集中到公共機構(gòu)手中，從而對社會成員自治權(quán)利形成不必要的限制，整個社會的民主程度將會相應降低。相反，如果民間經(jīng)濟活動范圍超出合理限度，需要通過集體行動解決的公共性事務(wù)（例如社會治安、司法裁決等）也由民間經(jīng)濟主體自行處理，就會發(fā)生社會秩序混亂、不同群體之間矛盾糾紛頻發(fā)，社會成員的民主權(quán)利也難以得到應有的保障。

其次，社會資源總量在公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的分割有著合理限度。公共經(jīng)濟在社會資源總量中的占比低于某個臨界點，將會嚴重削弱政府調(diào)節(jié)社會矛盾的控制力和國家凝聚力，導致社會秩序混亂、加劇社會矛盾、危害政治穩(wěn)定。相反，如果公共經(jīng)濟在社會資源總量中的占比超過某個臨界點，則將導致經(jīng)濟凋敝、民不聊生，同樣會惡化社會矛盾、危害社會和諧，甚至引發(fā)社會暴亂和政治革命，從而引致政權(quán)更迭。

因此，合理劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的活動邊界，也是有效保障社會生活和諧有序、民主政治發(fā)展、政治局勢穩(wěn)定所不可或缺的體制條件。

三、劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界的原則

劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的邊界需要依據(jù)一定的原則，而對于以何種原則劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的邊界，經(jīng)濟學家們的觀點是迥然異趣的。

（一）市場失靈原則

所謂市場失靈原則，就是將是否存在市場失靈作為劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界的尺度。西方主流學派和近20年來在中國也逐步上升為主流地位的經(jīng)濟學派都主張這種觀點。他們認為，凡是市場能夠有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域都是私人部門活動范圍;相反，凡是市場失靈領(lǐng)域則屬于公共經(jīng)濟活動范圍。在自由資本主義時代，由亞當·斯密開創(chuàng)的古典經(jīng)濟學派認為，人們追逐自身利益的生產(chǎn)經(jīng)營活動借助于市場交換與競爭機制可以自動產(chǎn)生利他或雙贏的社會效果，堅信“生產(chǎn)自動創(chuàng)造需求”和“市場能夠?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)”，幾乎將市場這只“看不見的手”看作是經(jīng)濟生活的萬能調(diào)節(jié)者，因而主張將公共經(jīng)濟活動局限在“夜警國家”的極小范圍。隨著壟斷資本主義發(fā)展，資本主義生產(chǎn)方式內(nèi)在矛盾日益加劇，以致在20世紀20年代末至30年代初爆發(fā)了震撼世界的經(jīng)濟大危機，資本主義制度的存續(xù)受到極大威脅，“生產(chǎn)自動創(chuàng)造需求”“市場能夠?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)”的經(jīng)濟學信條宣告破產(chǎn)，主張政府干預的凱恩斯主義經(jīng)濟學應運而生。與此同時，美國總統(tǒng)羅斯福為挽資本主義大廈之將傾，在其執(zhí)政期間相繼推行了一系列政府干預經(jīng)濟社會生活的公共政策，公共經(jīng)濟活動范圍由此大大擴展，并且很快為歐美其他發(fā)達國家所效仿。二戰(zhàn)以后，大多由社會民主黨執(zhí)政的西方主要國家著眼于經(jīng)濟恢復，力主推行“福利國家”政策，使公共經(jīng)濟活動范圍進一步擴展并且演化為常態(tài)，直至20世紀70年代遭遇經(jīng)濟滯脹折磨，才被新公共管理運動所中斷并有所收縮。與此相適應，古典經(jīng)濟學被新古典經(jīng)濟學所代替，英美學派的公共部門經(jīng)濟學從20世紀50年代后期隨之逐步興起。新古典學派經(jīng)濟學連同作為其分支的公共經(jīng)濟學，雖然存在于資本主義經(jīng)濟發(fā)展的新階段，但繼續(xù)秉承市場調(diào)節(jié)優(yōu)先的經(jīng)濟理念，將是否存在市場失靈作為劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界的基本原則，與古典經(jīng)濟學派相區(qū)別之處，僅在于大大擴展了市場失靈的范圍和表現(xiàn)。有的經(jīng)濟學家以公共物品、外在性、規(guī)模收益遞增、風險和不確定性、稅收扭曲和市場無效率、收入分配、代際間效率與公平等諸多內(nèi)容詮釋市場失靈（鮑德威·威迪遜，2000）。也有經(jīng)濟學家將市場失靈概括為不完全競爭、不完全市場、不完全信息、公共物品、外部性和失業(yè)、通脹及其他宏觀經(jīng)濟擾動六個方面（約瑟夫·E.斯蒂格利茨，2005）。

將市場失靈作為劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界的原則，具有一定的客觀性，也基本符合現(xiàn)代混合經(jīng)濟現(xiàn)實情況，但仍然屬于在較深層面對經(jīng)濟現(xiàn)象的描述，并沒有從本質(zhì)上透徹闡明公共經(jīng)濟和民間經(jīng)濟活動范圍劃分的根本原因。

（二）主體屬性原則

所謂主體屬性原則，就是將提供物品的主體所具有的屬性作為劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界的依據(jù)。美國著名經(jīng)濟學家的布坎南等主張這種觀點，這從他對公共物品的定義中可以看出。布坎南（1966）從“分析供應公共商品的組織”這一特定目的出發(fā)，將“任何集團或社團因為任何原因決定通過集體組織提供的商品或服務(wù)”全部“定義為公共商品或服務(wù)（詹姆斯·布坎南，1993）”。應該說，這種以經(jīng)濟活動的主體屬性作為區(qū)分哪些是公共經(jīng)濟、哪些是民間經(jīng)濟的原則并非沒有道理，因為公共物品就是由公共機構(gòu)提供的，從而公共經(jīng)濟就是以公共機構(gòu)為主體的經(jīng)濟活動。但是，很顯然，這種劃分原則更加流于表面現(xiàn)象描述，也更加缺乏客觀性，從而缺乏對公共經(jīng)濟實踐的指導價值。因為，假如公共機構(gòu)依據(jù)這一原則將提供滿足私人需要的物品也納入自己的活動范圍，那么，相應的經(jīng)濟活動就會因此而從本質(zhì)上具有公共經(jīng)濟性質(zhì)嗎？

（三）內(nèi)在屬性原則

這一原則，主張依據(jù)經(jīng)濟活動是否內(nèi)在地具有公共性作為劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界或界定公共經(jīng)濟活動范圍，因而也可簡稱為公共性原則。正如恩格斯所指出的：“集權(quán)的活動必然應當是有普遍意義的事情，而涉及這個或那個人的事情則不在內(nèi)（恩格斯，1982）?！?②其中所謂“有普遍意義的事情”就是具有公共性的事務(wù)?？梢姡鞲袼惯@句話的意思是唯有公共性事務(wù)才應當通過集中個人權(quán)利由公共機構(gòu)依托公共權(quán)力來完成。按照公共性原則，凡是以滿足人類公共需要、實現(xiàn)公共利益并提供公共物品的公共性活動才應當納入公共經(jīng)濟范圍;反之，則應當納入民間經(jīng)濟范圍。這一原則本質(zhì)上體現(xiàn)著社會分工規(guī)律的客觀要求。在人類經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，分工以其自然必然性發(fā)揮作用，不斷從原有生產(chǎn)活動領(lǐng)域、工種或職業(yè)中分化和獨立出新的生產(chǎn)活動領(lǐng)域、工種或職業(yè)，這就是社會分工規(guī)律。正是在社會分工規(guī)律的作用下，由社會公共機構(gòu)生產(chǎn)和提供公共物品的公共經(jīng)濟活動才從渾然不分的人類原始經(jīng)濟活動中分離出來，成為與生產(chǎn)滿足個人、家庭個別需要的私人物品的民間經(jīng)濟相對獨立的一種經(jīng)濟門類。

由此可見，公共性原則不僅反映了公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的本質(zhì)差別，從邏輯上追溯到作為經(jīng)濟活動起因的人類需要之內(nèi)在屬性，而且體現(xiàn)著社會分工規(guī)律的客觀要求，因而兼有客觀性和本質(zhì)性雙重特征。同時，以此為劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界的尺度，還能夠一并概括市場失靈論原則下所有的公共經(jīng)濟活動對象，將其統(tǒng)一歸入廣義的公共物品內(nèi)涵之中，從而使公共物品成為整個公共經(jīng)濟學理論體系的核心范疇。

（四）占比適度原則

這主要是指合理控制公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟兩大部門對社會資源總量的占用比例，使之動態(tài)地處于適度水平上，避免超過臨界點，以維護民主政治與社會和諧穩(wěn)定所必要的條件。確認這項原則，要求對于公共經(jīng)濟活動范圍與規(guī)模的確定和選擇，必須高度重視民間經(jīng)濟對公共經(jīng)濟的基礎(chǔ)性作用。這是因為：“民間經(jīng)濟不僅為公共經(jīng)濟提供實現(xiàn)物質(zhì)和價值補償?shù)慕?jīng)濟資源，民間經(jīng)濟越發(fā)達效率越高，為公共經(jīng)濟提供資源的能力就越強;而且民間經(jīng)濟的規(guī)模越大、內(nèi)部分工越發(fā)達，也將對公共經(jīng)濟的規(guī)模和質(zhì)量提出更高的要求（齊守印，2003）?！币虼耍瑳Q策層確定公共經(jīng)濟活動范圍時，既要充分考慮本國本地區(qū)民間經(jīng)濟對公共物品的客觀需求，又要客觀審慎地評估現(xiàn)階段民間經(jīng)濟對公共經(jīng)濟所需資源的承受能力。如果對此有所忽略，就會在公共經(jīng)濟活動范圍和規(guī)模的選擇性決策方面犯主觀主義錯誤，無意中戕害整個混合經(jīng)濟的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）歷史性原則

意指公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟的邊界以及二者在社會資源總量中的占比都是隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的逐步提高、經(jīng)濟社會關(guān)系復雜程度的日益增強以及多數(shù)社會成員公平正義理念的漸次提升而不斷變化的，因而呈現(xiàn)歷史性特征。公共物品種類隨著人類歷史發(fā)展進程而不斷增加，公共經(jīng)濟活動內(nèi)容不斷擴展，公共經(jīng)濟在社會資源總量中所占比重不斷上升，就是最有說服力的證明。因此，對于一個國家公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界的具體劃分，不能用一個僵死的尺度刻舟求劍式地加以限定，而應當以是否具有內(nèi)在的公共性這一客觀尺度隨著社會歷史的進步與時俱進地適當調(diào)整。不同國家之間也不宜簡單地相互攀比，而應當根據(jù)本國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和解決經(jīng)濟社會矛盾的需要獨立自主地選擇確定。

筆者認為，以公共性原則劃分公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟邊界或者說界定公共經(jīng)濟活動范圍，以占比適度原則控制公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟二者占用資源份額的量限，而以歷史性原則指導公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界的適時適度調(diào)整。

四、我國公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分方面存在的問題

中國人民在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下通過革命建立的社會主義國家自然是以實現(xiàn)人民共同利益為根本宗旨的。但如果僅僅依據(jù)這一立國宗旨，而缺乏科學的公共經(jīng)濟理論指導，并不足以理性地解決治理社會、治理經(jīng)濟、治理文化等國家治理任務(wù)。這是因為，無論滿足人民個人、家庭的私人需要還是滿足不可分割的公共需要，不僅都屬于實現(xiàn)人民共同利益，而且都與國家治理存在直接或間接的聯(lián)系?；诖?，如果不能按照公共性原則正確區(qū)分私人需要與公共需要，不能按照歷史性原則動態(tài)地合理確定公共經(jīng)濟活動范圍，不能按照占比適度原則正確把握公共經(jīng)濟資源籌集規(guī)模，就無法依照社會分工規(guī)律科學地確定哪些事務(wù)應當由公共機構(gòu)負責解決、哪些事務(wù)應當留給社會成員個人、家庭、企業(yè)和其他社會組織等民間經(jīng)濟部門自主解決，很容易越俎代庖式地將許多應當由民間經(jīng)濟部門自主解決或只宜由市場機制調(diào)節(jié)的事務(wù)攬到公共機構(gòu)職責范圍內(nèi)作為公共物品來提供，由此而混淆公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的界限;或者將在經(jīng)濟社會發(fā)展更高階段才有必要和可能作為公共物品加以滿足的事項過早地納入公共經(jīng)濟范圍;或者不能區(qū)分輕重緩急地將并不緊迫的公共需要納入公共物品提供范圍，卻將改善人民群眾生存和發(fā)展條件更為重要、更為緊迫的事項遺留在公共經(jīng)濟范圍之外。這些情況不僅在計劃經(jīng)濟時期存在，而且到目前為止依然不同程度地有所遺存，在某些方面還在“民生財政”和“推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”的口號下有所發(fā)展。例如，前些年國家對能繁母豬養(yǎng)殖列入財政支付保險和補貼的范圍，花費大量資金發(fā)展村級圖書館，卻將改水改廁、垃圾處理等對改善農(nóng)民生活條件意義更大的事項置諸度外;一些地方只看眼前財政實力增加較快就貿(mào)然將高中教育納入國家供給全部經(jīng)費的義務(wù)教育范圍，而罔顧財政中長期可持續(xù)承受能力問題;對耗能耗電量較高而且主要用于出口的太陽能發(fā)電設(shè)備給予財政補貼，對市場主體開辦商店給予財政補貼或貼息;甚至對股市行情發(fā)生較大波動這種除應由金融監(jiān)管部門對國際巨額游資興風作浪和國內(nèi)券商惡意炒作、內(nèi)幕交易行為加以密切監(jiān)管以外純屬市場調(diào)節(jié)范圍的事情，政府都急不可耐地采取多種直接干預手段加以救援。至于以規(guī)制方式納入公共經(jīng)濟范圍的事項更是數(shù)不勝數(shù)，在近年來中央政府一再強調(diào)縮減行政審批事項的背景下，一些部門表面上取消了相關(guān)年檢之名，實際上則以更加隱蔽的方式依然行收費年檢之實。

公共經(jīng)濟活動范圍存在諸多越位情況的同時，在不少極為重要的領(lǐng)域卻又明顯缺位。例如，由于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管力度不足，就連與百姓生存關(guān)系最為密切的食品藥品安全問題至今仍未能得到很好地解決，其他商品假冒偽劣、缺乏安全使用保障或知識產(chǎn)權(quán)屢遭侵犯的情況更是較為普遍地存在，不少地方永久生態(tài)林因為處于公共監(jiān)管真空狀態(tài)而任人盜砍濫伐逐年減少、瀕臨消失，“公共地悲劇”在許多公共資源、公共資產(chǎn)領(lǐng)域日復一日地重演。如此等等。

公共經(jīng)濟活動范圍錯位現(xiàn)象，在國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局方面同樣大量存在。一方面，國有資本不斷退出戰(zhàn)略資源開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、自然壟斷行業(yè)、金融保險、先進設(shè)備制造等關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè);另一方面，許多國有資本卻大量滯留在甚至新近投放于賓館飯店、休閑度假等純屬競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

上述這些公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分明顯錯位問題，既制約了公共經(jīng)濟服務(wù)民間經(jīng)濟和改善人民公共福利等應有功能的有效發(fā)揮，也不利于民間經(jīng)濟活力的充分釋放，從兩個方面減損著社會經(jīng)濟資源的整體配置效率、國民經(jīng)濟福利。劃分錯位的問題既可以歸之于公共經(jīng)濟和民間經(jīng)濟不平衡不充分發(fā)展與人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾，也是亟需克服的國家治理體制缺陷之一。

五、優(yōu)化公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分或整體結(jié)構(gòu)的路徑

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾（習近平，2017）?！睉斦J識到，在新時代我國社會主要矛盾中作為第一個矛盾方面的“人民日益增長的美好生活需要”，既包括應由民間經(jīng)濟部門提供私人物品來滿足的個人、家庭、企業(yè)千差萬別的個別需要，也包括必須由公共經(jīng)濟部門提供公共物品來滿足的公共需要。作為第二個矛盾方面，即矛盾的主要方面的“不平衡不充分的發(fā)展”，既包括民間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分，也包括公共經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分，并且民間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分與公共經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分之間存在著密切關(guān)聯(lián)。甚至可以說，在兩大部門共同存在的不平衡不充分發(fā)展當中，公共經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分是需要國家著力解決的矛盾主要方面，道理在于：民間經(jīng)濟發(fā)展不平衡與作為公共物品之一的宏觀調(diào)控政策引導不當有關(guān)，而解決民間經(jīng)濟發(fā)展不充分問題則有賴于公共經(jīng)濟提供必要的助推服務(wù)。解決公共經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分問題，改善宏觀調(diào)控政策，強化公共經(jīng)濟促進民間經(jīng)濟發(fā)展的助推服務(wù)，最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的則是進一步解決好公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分不清、相互間結(jié)構(gòu)優(yōu)化度不夠的問題。

（一）按照科學劃分的原則合理確定公共經(jīng)濟活動范圍

首先，必須堅持按照公共性原則明確界定公共經(jīng)濟活動范圍，將政府干預限定在公共經(jīng)濟范圍內(nèi)，盡可能使公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界劃分符合社會分工規(guī)律。這是因為，“只有在政府與市場 、政府與市場活動主體形成這種合理社會分工的制度安排下，整個國民經(jīng)濟才有可能實現(xiàn)最佳效率運轉(zhuǎn)（齊守印，2003）”。具體而言，就是要按照公共性原則明確列示政府職責權(quán)限的正面清單，并據(jù)此規(guī)范國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）的內(nèi)容和各級政府預算資源配置范圍，著眼于通過各種必要而充分的公共物品供給間接地引導、促進和服務(wù)民間經(jīng)濟的健康持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是直接插手干預民間經(jīng)濟活動，以便讓市場供求、價格和競爭機制成為民間經(jīng)濟主體選擇資源配置方向的決定因素。

其次，應當按照占比適度和歷史性原則確定公共物品提供品種和公共經(jīng)濟規(guī)模。我國經(jīng)濟總量雖然已經(jīng)上升到世界第二位，但人均GDP仍然排在世界各國的中下游位置，因而總體上仍處于社會主義初級階段、仍是發(fā)展中國家?？紤]這種國情特點，我國近期內(nèi)對于公共經(jīng)濟邊界的劃分，無論從其活動范圍還是從相對規(guī)模方面都不宜與發(fā)達國家盲目攀比。一是在公共物品提供種類方面，“不僅要滿足一般市場經(jīng)濟條件下共性的要求，還要滿足有效地發(fā)揮國家在實現(xiàn)趕超現(xiàn)代化和體制轉(zhuǎn)軌過程中特殊作用的需要”。當前，為了解決我國新時代經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的主要矛盾，既要求國家通過適當增加直接面對社會成員的公共物品供給滿足人民日益增長的公共需要，又需要通過完善經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施等外部環(huán)境解決民間經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，全面深化改革、加快體制轉(zhuǎn)型也需要公共經(jīng)濟支付必要的成本，因此，這一時期公共物品種類相對較多并且明顯增加是難以避免的。二是在公共經(jīng)濟相對規(guī)模的把握上，“既要防止政府服務(wù)不足，更要避免因政府過度占用資源而對由市場配置資源的民間經(jīng)濟產(chǎn)生擠出效應，從而降低國民經(jīng)濟的整體效率（齊守印，2003）”。與此同時，體現(xiàn)為GDP中財政收入占比的公共經(jīng)濟相對規(guī)模如果超出由本國經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的合理限度，將會導致企業(yè)財政負擔過重、產(chǎn)品成本相對較高，勢必降低我國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，從而縮減基于國際市場需求的經(jīng)濟增長動力。

（二）公共經(jīng)濟的合理范圍

依據(jù)前述原則，考慮現(xiàn)階段我國基本國情因素，以公共物品類別為線索展開，現(xiàn)階段我國公共經(jīng)濟的范圍應當包括以下八個方面：

1.維護國家主權(quán)，確保國家安全

主要包括國防、外交、國家安全等政治安全性公共事務(wù)和貨幣發(fā)行、金融監(jiān)控、國際收支平衡、海關(guān)及關(guān)稅、戰(zhàn)略資源控制等經(jīng)濟安全性公共事務(wù)。

2.全面推進依法治國，動態(tài)優(yōu)化各種制度

廣泛吸收人類文明有益成果，加快推進與中國國情相適應的現(xiàn)代法律、政治、產(chǎn)權(quán)、市場、財政、社會保障等制度建設(shè)，盡快形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的公共經(jīng)濟制度體系。

3.制定實施正確的公共政策，保證經(jīng)濟、社會、生態(tài)、人口協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

既包括能夠科學指導經(jīng)濟政治社會發(fā)展的中長期戰(zhàn)略目標、措施和規(guī)劃，也包括能夠有效應對近期公共風險的隨機性對策。持續(xù)不斷地保護和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，確保自然和經(jīng)濟資源的永續(xù)利用。

4.適時進行宏觀調(diào)控，保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長和經(jīng)濟技術(shù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

主要是根據(jù)社會供求總量對比關(guān)系的具體狀況，著眼于實現(xiàn)通貨穩(wěn)定、充分就業(yè)，相應采取擴張性、緊縮性或中性的財政政策、貨幣政策，發(fā)行并管理通貨，平抑經(jīng)濟波幅，保持經(jīng)濟運行相對穩(wěn)定。同時，采取切實有效的措施，持續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從根本上提高我國經(jīng)濟技術(shù)方面長期穩(wěn)定的國際競爭優(yōu)勢和質(zhì)量水平不斷提高的國內(nèi)消費需求。

5.完善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提供基本公共服務(wù)

加快向城市化、工業(yè)化、經(jīng)濟社會信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，加快縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距，到新中國成立一百年時基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，公共經(jīng)濟必須承擔起完善城鄉(xiāng)各類基礎(chǔ)設(shè)施、推進基本公共服務(wù)均等化的繁重任務(wù)。

6.調(diào)節(jié)收入分配，保護弱勢階層

在重視效率基礎(chǔ)上適當強化調(diào)節(jié)收入分配的功能，通過稅收和轉(zhuǎn)移支付措施，建立健全一整套與現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平相適應的收入分配調(diào)節(jié)體系，努力保證由于各種原因而在競爭中處于弱勢的人群擁有基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，防止財產(chǎn)和收入分配差距的過度懸殊，構(gòu)建共享型、包容型、和諧型社會。

7.維護公有制主導地位，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

以公有制為主導的混合所有制經(jīng)濟是符合社會主義初級階段中國國情的基本經(jīng)濟制度。維護公有制主導地位是堅持社會主義道路在生產(chǎn)資料所有制方面的根本要求，而發(fā)展混合所有制則既是放大公有制功能、融合非公有制成分、實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、增強經(jīng)濟活力的重要途徑，也是優(yōu)化國有資本布局和運行機制、發(fā)揮國有經(jīng)濟在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中輔助功能的重要措施。

8.推動中國特色社會主義文化繁榮發(fā)展

中國特色社會主義文化應當是以馬克思主義基本原理及其中國化的理論成果為指導、傳承中國傳統(tǒng)文化精華、廣泛吸納其他民族國家優(yōu)秀文化成果的先進文化形態(tài)。推動這種文化形態(tài)繁榮發(fā)展，有利于維護和促進社會主義民主政治、現(xiàn)代經(jīng)濟、科學文化、和諧社會、民族精神與核心價值觀的發(fā)展，有助于不斷增強自立于世界民族之林的軟實力，因而應當成為我國公共經(jīng)濟必須有效提供的公共物品大類之一。

（三）民間經(jīng)濟應分的范圍

在社會經(jīng)濟整體中，除以上列舉的公共經(jīng)濟事項之外即為民間經(jīng)濟活動范圍?？梢姡耖g經(jīng)濟活動范圍遠比公共經(jīng)濟更廣。舉凡社會成員個人、家庭及其經(jīng)濟社會組織能夠自主完成的物質(zhì)資料和精神文化生產(chǎn)與交換活動，或者說凡是生產(chǎn)經(jīng)營用于滿足社會成員個人、家庭及其組成的經(jīng)濟社會組織個別需要并且由他們根據(jù)自己需要獨立自主選擇購買并消費使用的物品的活動，都屬于民間經(jīng)濟領(lǐng)域。由于民間經(jīng)濟相對于公共經(jīng)濟而言處于基礎(chǔ)地位、覆蓋范圍極其廣泛，所以，從理論和實踐上一般都采取排除法來概括其活動范圍邊界，即如本段開頭所言：在一個國家或地區(qū)中除了所列舉的公共經(jīng)濟活動領(lǐng)域之外都屬于民間經(jīng)濟。

（四）公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟相互交叉地帶

按照文章前述關(guān)于可以用列舉法界定公共經(jīng)濟活動范圍、用排除法界定民間經(jīng)濟活動領(lǐng)域的原理推論，公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間的邊界理應是非此即彼、涇渭分明的，似乎不應該存在二者相互交叉地帶。但在現(xiàn)實中，又確實不可避免地存在一些公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟相互交叉的情形，具體表現(xiàn)至少有以下三種：

一是在提供具有排他性的混合物品方面公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟存在機械性的相互交叉。例如，在教育領(lǐng)域，屬于學前教育階段的幼兒園，有的是由公共機構(gòu)作為公共物品提供的，大量的則是由民間組織或私人資本作為私人物品提供的。高等教育中，多數(shù)普通院校是公共機構(gòu)舉辦并由公共財政負擔大部分投資或經(jīng)費，也有相當一部分職業(yè)技術(shù)教育類高等院校是在公共政策支持下由私人部門舉辦、基本上依靠受教育者繳納學費運營的。高中教育基本上是公共機構(gòu)投資舉辦而依靠受教育者繳納學費維持日常運營。即使是屬于義務(wù)教育階段的小學和初中，也逐漸出現(xiàn)了一些由私人資本或民間組織舉辦并依靠受教育者繳納學費運營的，所謂的“國際學?！本蛯儆诖祟?。在交通領(lǐng)域，多數(shù)高速公路和航空公司是公共機構(gòu)投資建設(shè)或舉辦的，但也有少數(shù)是境內(nèi)外私人資本建設(shè)或經(jīng)營的。文化體育領(lǐng)域也有類似情況。

二是在公共物品提供過程中公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟存在合作性的相互交叉。例如，近年來著眼于緩解公共財政收支矛盾、發(fā)揮民間經(jīng)濟管理優(yōu)勢、提高財政支出績效而作為財政管理改革措施出現(xiàn)的公私合作提供公共工程項目類公共物品（PPP），在政策咨詢、改革方案設(shè)計、園林管理、垃圾處理等領(lǐng)域呈逐步增加趨勢的政府購買公共服務(wù)等。在這種合作性相互交叉領(lǐng)域，政府仍然是相關(guān)公共物品的提供者，而社會資本和民間組織則是相關(guān)公共物品的具體生產(chǎn)者，二者在這類公共經(jīng)濟活動中是一種基于法律保護、平等互利的契約性合作關(guān)系。

三是內(nèi)在于國有經(jīng)濟制度與活動之中的公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟相互交叉。國有經(jīng)濟由來已久，其源頭至少可以追溯到封建時代的鹽鐵官營和常平倉，即使在現(xiàn)代發(fā)達市場經(jīng)濟國家仍然不同程度地存在，在以生產(chǎn)資料公有制為基本經(jīng)濟制度的社會主義國家則表現(xiàn)為主體或主導經(jīng)濟形式。從理論角度考察，無論在任何時代，國有經(jīng)濟一般來說總是作為實現(xiàn)某種公共目標（如作為增加公共收入來源、克服自然壟斷、穩(wěn)定經(jīng)濟、保障糧食安全等）而舉辦并延續(xù)存在的，因而就它作為一種經(jīng)濟制度形式而言，本質(zhì)上是一種用以滿足某種公共需要、實現(xiàn)公共利益的公共物品，這是一方面。另一方面，國有經(jīng)濟生產(chǎn)和經(jīng)營的對象從內(nèi)在屬性上卻屬于主要用于滿足社會成員個人、家庭及其經(jīng)濟社會組織個別需要的私人物品——例如與民間經(jīng)濟主體所經(jīng)營的并無二致的鋼鐵、糧食等，換言之，國有經(jīng)濟就其經(jīng)營活動內(nèi)容的本質(zhì)來看在屬性上只能歸之于民間經(jīng)濟。這樣，在國有經(jīng)濟這一事物中，就同時存在著制度形式上屬于公共物品而其經(jīng)營對象又屬于私人物品這種公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟二重屬性的內(nèi)在交叉。毫無疑問，在對于這種二重屬性相互交叉的國有經(jīng)濟而言，在實際經(jīng)營過程中與民間部門之間市場競爭不可避免，從而在更直接的意義上存在著公共經(jīng)濟對民間經(jīng)濟的“擠出效應”。為了將這種競爭和“擠出效應”限制在最小的程度，理應將國有經(jīng)濟集中布局于同實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標關(guān)聯(lián)度較強、事關(guān)國計民生、克服自然壟斷和國家長遠戰(zhàn)略利益的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，盡可能使國有經(jīng)濟從經(jīng)營對象本身的屬性上靠近公共性，以最大限度地縮小國有經(jīng)濟制度形式與經(jīng)營活動在本質(zhì)屬性層面的內(nèi)在沖突。相關(guān)的具體內(nèi)容將在以后相關(guān)專題論述中略為展開。

總之，盡管公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間在混合經(jīng)濟總體中相互依存、相互補充并且存在著上述三種相互交叉的情形，但這既不妨礙從理論思維上清晰地把握二者間的界限，即使在實踐上，如果能夠做出科學的體制安排，也同樣可以使二者各得其所、各展其長，實現(xiàn)二者間相互結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以利達成整個國民經(jīng)濟體資源配置帕累托最優(yōu)和國民福利最大化的目標。

公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟之間邊界的劃分，在將公共經(jīng)濟和民間經(jīng)濟活動相對限定在適宜范圍的同時，也分別在各自的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上生發(fā)出兩類具有不同屬性特征的經(jīng)濟責權(quán)：一類是在公共經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上生成的公共經(jīng)濟責任和權(quán)力;另一類是在民間產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上生成的民間經(jīng)濟責任和權(quán)利。其中，民間經(jīng)濟責任與權(quán)利自然屬于社會成員個人、家庭以及由他們自愿結(jié)合而成的企業(yè)和其他民間社會組織，即各類民間經(jīng)濟主體對其本身活動結(jié)果負責并且依法享有活動自主權(quán);而由公共經(jīng)濟責任與權(quán)力要圍繞公共物品的最佳提供為宗旨并在橫向并立的各個職能機構(gòu)和縱向延伸的各級政權(quán)機構(gòu)之間加以合理配置從而形成一整套科學的分工協(xié)作體系，以確保整個國家經(jīng)濟資源的配置效率并防止公共權(quán)力的濫用。

[注 釋]

① 在西方經(jīng)濟學文獻中基于公共物品與私人物品的劃分習慣于將與公共經(jīng)濟相對應的經(jīng)濟活動稱為私人部門經(jīng)濟。我國一些學者基于公共企業(yè)、特別是我國公有制企業(yè)也大量生產(chǎn)滿足私人需要的物品，而將公有制企業(yè)稱為私人部門從邏輯考慮卻相當別扭，所以改用民間經(jīng)濟稱謂與公共經(jīng)濟相對應的經(jīng)濟活動。我們傾向于采用后一種選擇。

② 需要明確，這里的“集權(quán)”顯然是在社會成員及各自民間組織與公共機構(gòu)之間關(guān)系這種意義上使用的，而不是指公共機構(gòu)內(nèi)部橫向或縱向關(guān)系上的集權(quán)，因為其相對面是“涉及這個人或那個人的事情”。

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Abstract： To define the boundary between public economy and private economy scientifically is very important for the theoretical study of the economic and political system and deepen the social practice of reform. Public economy and private economy are the two aspects of national economy. They are interdependent and confronted simultaneously. For optimizing border demarcation of public economy and private economy，we should give thought to market failure principle，principal attribute principle，internal attribute principle，principle of proportionality and periodical principle. After Analyzing the problems of border demarcation between public economy and private economy，this paper puts forward the optimizing path of border demarcation between public economy and private economy and the overall structure of them.

Key words： public economy;private economy;boundary;optimization;path

（責任編輯：張積慧）