美國精益政府變革與我國行政審批改革的比較與借鑒

李云霞 王哲

[摘 要]行政審批流程優(yōu)化始終是我國政府改革的重要課題，也是當(dāng)前放管服改革要解決的核心問題。同一時(shí)期，美國各級(jí)政府也展開了精益政府變革，流程優(yōu)化同樣是其核心內(nèi)容。以一些比較典型的地方政府及部門為例，對(duì)兩國在同一時(shí)期推進(jìn)的相似改革進(jìn)行比較，可以了解改革的最新進(jìn)展，并對(duì)我國行政審批制度改革提供啟示。

[關(guān)鍵詞]行政審批改革;精益政府變革;啟示

20世紀(jì)末以來，行政審批改革始終是我國政府改革的重要課題，2013年以來的本輪放管服改革同樣以行政審批改革為主要內(nèi)容。同一時(shí)期，美國政府也在推進(jìn)審批流程的優(yōu)化改革，提出了內(nèi)涵更豐富的精益政府變革。比較兩種改革，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國行政審批改革具有重要意義。

一、改革背景及目標(biāo)

美國精益政府改革始于20世紀(jì)初。所謂精益政府，指應(yīng)用精益生產(chǎn)原則和方法以辨識(shí)并實(shí)現(xiàn)最為高效、最為有價(jià)值的途徑，指導(dǎo)政府提供公共服務(wù)。①作為政府改革的重點(diǎn)計(jì)劃，美國精益政府變革的目標(biāo)是“花的更少、做得更好”。改革的推動(dòng)者認(rèn)為，美國行政流程過于官僚化且效率低下，需要標(biāo)準(zhǔn)化、流程化和自動(dòng)化的方式來提高行政效率，從而達(dá)到節(jié)約開支、提高服務(wù)水平的目的。例如，2003年，愛荷華州政府提出用精益方法來提高行政效率，并培養(yǎng)持續(xù)改善的文化。②2006年9月，美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA）發(fā)布《更智慧地開展環(huán)境保護(hù)工作：以精益六西格瑪改善政府機(jī)構(gòu)流程》，提出用精益政府的理念推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革。③2008年金融危機(jī)后，在財(cái)政緊張情況下，為進(jìn)一步提高公共服務(wù)質(zhì)量，美國更多的州政府推動(dòng)精益政府變革。

我國行政審批制度改革始于1999年，之后持續(xù)進(jìn)行了多輪改革。2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，拉開了又一次行政體制改革的序幕。本次改革以取消和下放行政審批事項(xiàng)為“先手棋”，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。改革的根本目的是理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力，方便群眾辦事。改革舉措包括取消和下放行政審批事項(xiàng)、建立審批清單制度、再造行政審批流程、借助互聯(lián)網(wǎng)方式來提高行政服務(wù)效率等。

對(duì)比兩種改革，其直接目標(biāo)是相同的，即提高行政服務(wù)效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量。而在根本目標(biāo)方面，美國精益政府變革不關(guān)注“政府該做哪些事、不該做哪些事”，直接回答的是“怎么做得更好”的問題。我國行政審批制度改革的職責(zé)最終目的是探索和明確政府的職責(zé)邊界。因此，我們的改革既要回答“該做什么”，更要回答“如何做更好”，二者缺一不可。

二、改革的主要做法

在改革方式方法方面，美國精益政府變革始終追求標(biāo)準(zhǔn)化和可視化的改革舉措。政府在改革中積極借鑒企業(yè)精益管理辦法，大量采用價(jià)值流圖、彩色文件歸檔系統(tǒng)、線條標(biāo)志指示等可視化技術(shù)。每項(xiàng)改革措施都有詳盡描述，并按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行框定，讓改革辦法和成效看得見、摸得著，以激勵(lì)推進(jìn)改革。在改革策略上，均不涉及法律方面的改變，即“關(guān)注那些不需要改變現(xiàn)有法律法規(guī)的改善計(jì)劃”。不觸碰現(xiàn)有法律體系的“高壓線”，體現(xiàn)了典型的美國實(shí)用主義思維。以美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA）為例，自2007年起相繼發(fā)布《精益和環(huán)境工具箱》《精益和化學(xué)制品工具箱》《精益和六西格瑪環(huán)境專業(yè)人士指導(dǎo)手冊(cè)》《精益、能源和氣候工具箱》《精益和水資源工具箱》《EPA精益政府計(jì)劃：如何復(fù)制精益的成功》等指導(dǎo)性文件，將精益變革工具逐步延伸到各個(gè)職能領(lǐng)域，并提供相應(yīng)精益管理變革經(jīng)驗(yàn)。2015年12月，EPA又發(fā)布《精益與IT工具箱》，向環(huán)保署各部門全面總結(jié)和推廣政府精益管理工具。再如威斯康星州，自2012年5月開始精益政府變革，從五個(gè)方面④對(duì)政務(wù)進(jìn)行改進(jìn)。自2013財(cái)年開始，州政府各部門開始制定具體的年度精益計(jì)劃并付諸實(shí)施。2015年，在實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)后，改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向部門組織精益文化培養(yǎng)，關(guān)注的核心是“部門組織的精益行為如何提升職員滿意度和安全感”等。

我國自2013年起各地政府依照國務(wù)院總體部署開啟改革步伐。各地改革總體分為兩大塊內(nèi)容：一是在取消和下放行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，制定行政審批事項(xiàng)清單，明確政府的職責(zé)權(quán)限。二是對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)優(yōu)化審批流程，提高行政效率，方便企業(yè)和群眾辦事。以廣東省江門市蓬江區(qū)為例，2013、2014年，蓬江區(qū)政府分兩批調(diào)整了290項(xiàng)審批項(xiàng)目，其中取消160項(xiàng)，轉(zhuǎn)移15項(xiàng)，下放或委托115項(xiàng)，精簡(jiǎn)率為46.1%。2015年8月，蓬江區(qū)政府又向社會(huì)公布了“1+3”權(quán)力清單，梳理和編制了31個(gè)區(qū)直屬部門、事業(yè)單位和協(xié)管單位的行政職權(quán)事項(xiàng)共8070項(xiàng)、負(fù)面清單678項(xiàng)、審批清單297項(xiàng)、監(jiān)管清單434項(xiàng)。在以上改革基礎(chǔ)上，2015年10月，蓬江區(qū)正式率先推行面向自然人服務(wù)的“邑門式”行政審批服務(wù)改革，即整合15個(gè)部門的行政審批相關(guān)政務(wù)事項(xiàng)，推行“十五合一”的行政審批模式，簡(jiǎn)化審批流程，即辦率在當(dāng)年就達(dá)到了68.26%。2016年1月，蓬江區(qū)政府公布《蓬江區(qū)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化目錄》，對(duì)430多項(xiàng)行政審批的事項(xiàng)名稱、受理?xiàng)l件、辦理流程、辦結(jié)時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容規(guī)范統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2016年2月，啟動(dòng)面向企業(yè)和法人服務(wù)的“邑門式”行政審批服務(wù)改革工作，推出企業(yè)法人“邑門式”業(yè)務(wù)平臺(tái)和服務(wù)中心，全區(qū)18個(gè)部門680項(xiàng)行政審批一窗受理。

對(duì)比我國行政審批改革和美國政府精益變革：一是改革路徑的選擇不同。美國精益政府變革的計(jì)劃性更強(qiáng)，相關(guān)改革步驟較為清晰。例如EPA、威斯康星州各部門都是以財(cái)年為周期逐步推進(jìn)組織精益化，從表面流程精益到后期更加關(guān)注組織精益文化和雇員滿意度，按照預(yù)設(shè)的推進(jìn)路徑步步推進(jìn)深入。我國的行政審批制度改革的實(shí)踐性更強(qiáng)，中央政府明確了改革目標(biāo)后，各地各部門在實(shí)踐中探索具體改革舉措，對(duì)效果較好的改革舉措，再由中央政府發(fā)文向各地推廣，改革路徑上采取了“探索-試點(diǎn)-推廣”的方式。二是對(duì)各部門的協(xié)同性要求不同。美國精益政府變革主要以單個(gè)部門為單位，審批流程以部門內(nèi)部的縱向優(yōu)化為主。我國行政審批改革則從縱橫兩個(gè)方向發(fā)力，不僅關(guān)注單個(gè)部門內(nèi)部審批事務(wù)流程的優(yōu)化，也關(guān)注不同部門的權(quán)責(zé)分配和資源整合，因而對(duì)改革的協(xié)同性要求較強(qiáng)。這一方面說明，較之美國精益政府變革，我國行政審批改革所要解決的問題更深、改革的難度更大。