基于PSR模型的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

邱月 曹小紅

【摘 要】 為貫徹綠色發(fā)展理念，依據(jù)中央《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，各地已建立起省、市、縣、鄉(xiāng)層級(jí)分明、體系完善的河長(zhǎng)制度。為保障河長(zhǎng)制的有效實(shí)施，必須加強(qiáng)河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)。為此，文章借鑒環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的PSR模型，結(jié)合河長(zhǎng)責(zé)任的內(nèi)容和特點(diǎn)，在充分論證構(gòu)建基于PSR模型河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的必要性和可行性的基礎(chǔ)上，通過實(shí)際調(diào)查和專家賦權(quán)，構(gòu)建PSR模型河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以汾河河長(zhǎng)責(zé)任履行數(shù)據(jù)為例，進(jìn)行實(shí)際運(yùn)用效果檢驗(yàn)。研究表明，這個(gè)指標(biāo)體系有較好的客觀性和區(qū)分度，是有效的。文章研究有助于提高河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)質(zhì)量和效率，完善河長(zhǎng)制度。

【關(guān)鍵詞】 綠色發(fā)展理念; PSR模型; 責(zé)任審計(jì); 審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo); 汾河河長(zhǎng)

【中圖分類號(hào)】 F239.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）04-0026-07

一、引言

我國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家。從數(shù)量上看，總量位居世界第六位，但人均占有量?jī)H為世界平均數(shù)的1/4;從質(zhì)量上看，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展帶來了工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活廢污水以及其他污染物的大量排放，超過了水體本身的凈化能力，已影響到江河湖海以及地下水資源的利用價(jià)值。能作為飲用水的水資源逐漸減少，生物多樣性受到影響，水土流失等生態(tài)環(huán)境的惡化給居民的生活與健康帶來了嚴(yán)重隱患，也阻礙了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2007年，太湖水質(zhì)惡化引起藍(lán)藻爆發(fā)，導(dǎo)致了無錫市水危機(jī)發(fā)生，流域居民的生活環(huán)境和水供應(yīng)受到極大影響。無錫市政府為治理其面臨的水資源問題，率先推出河長(zhǎng)制，并取得了明顯效果。河長(zhǎng)制在江蘇省的成功應(yīng)用，使其很快推廣到全國(guó)大部分省市和地區(qū)，各地因地制宜，形成了各具特色的河長(zhǎng)制。

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》[1]。河長(zhǎng)制是新時(shí)期國(guó)家推進(jìn)河湖系統(tǒng)保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境整體改善的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是政府部門和人民為遏制水資源短缺、水環(huán)境遭受破壞所表達(dá)出的強(qiáng)烈意愿。為保障河長(zhǎng)制有效落實(shí)，使河長(zhǎng)制走向常態(tài)化和法治化，需要進(jìn)一步明確河長(zhǎng)責(zé)任，落實(shí)監(jiān)督問責(zé)，對(duì)河長(zhǎng)在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任的履行情況進(jìn)行量化考核評(píng)價(jià)，而科學(xué)地建立基于河長(zhǎng)責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)不失為一個(gè)有效的考核方法。因此，本文試從水資源審計(jì)及河長(zhǎng)責(zé)任進(jìn)行分析，構(gòu)建基于河長(zhǎng)責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并以汾河河長(zhǎng)為例，結(jié)合河湖管理的實(shí)際情況和具體的河湖管理目標(biāo)實(shí)施應(yīng)用，以期完善河長(zhǎng)制的考評(píng)機(jī)制。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

（一）河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

河長(zhǎng)制是指在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任總河長(zhǎng)，在各省區(qū)的行政區(qū)域主要河湖、主要河湖流經(jīng)的市、縣、鄉(xiāng)設(shè)立河長(zhǎng)且由各級(jí)黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，通過明確牽頭部門來強(qiáng)化相關(guān)各部門（如生態(tài)環(huán)境部門、水利部門等）之間的協(xié)調(diào)和配合，形成一套分工明確、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制。河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)或社會(huì)審計(jì)部門按照河長(zhǎng)制建設(shè)要求和審計(jì)評(píng)價(jià)的獨(dú)立客觀性，對(duì)河長(zhǎng)在水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理、打擊涉河湖違法行為等方面的職責(zé)履行情況進(jìn)行審查，出具對(duì)應(yīng)的審計(jì)報(bào)告并就發(fā)現(xiàn)的問題提出可行性建議，以發(fā)揮河長(zhǎng)辦的作用，監(jiān)督受托環(huán)境責(zé)任的履行情況。河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)是一種審計(jì)對(duì)象特定、審計(jì)主體特定的水環(huán)境績(jī)效審計(jì)，即對(duì)河長(zhǎng)的河湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)保護(hù)的績(jī)效審計(jì)。由于河長(zhǎng)制是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，且實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，目前有關(guān)河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)的尚不多見。盡管河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)與水資源審計(jì)密切相關(guān)，但是，國(guó)外關(guān)于水資源審計(jì)的相關(guān)理論研究尚未具備系統(tǒng)性，其研究方向主要集中于水的利用效率和水污染治理，缺少在水環(huán)境其他方面的相關(guān)研究[2];研究范圍以具體的管理部門、相關(guān)行業(yè)為主體[3-5]。我國(guó)的水資源績(jī)效審計(jì)主要集中于政府水資源績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)，其審計(jì)主體分別是具體的水環(huán)境活動(dòng)或項(xiàng)目和特定部門領(lǐng)導(dǎo)的離任績(jī)效問題。多數(shù)學(xué)者從審計(jì)理論、環(huán)保項(xiàng)目、行為導(dǎo)向及實(shí)際經(jīng)驗(yàn)等不同分析角度，利用PSR模型和DPSIR模型，設(shè)計(jì)各維度審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系與領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[6-13]，但尚未有文獻(xiàn)運(yùn)用PSR模型就河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建進(jìn)行研究。

（二）水資源評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)外關(guān)于水資源的評(píng)價(jià)指標(biāo)按照主體分為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其中國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織設(shè)置的ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)、ISO14031標(biāo)準(zhǔn)中的水資源指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境指標(biāo)中關(guān)于水資源的指標(biāo)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有1992年《美國(guó)能源政策法》中關(guān)于用水效率的標(biāo)準(zhǔn)等，隨后一些發(fā)展中國(guó)家關(guān)于水文水資源的標(biāo)準(zhǔn)大多參照ISO標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)置。

我國(guó)關(guān)于水資源的指標(biāo)主要存在于法律法規(guī)和技術(shù)指標(biāo)中，法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)水法》等;技術(shù)指標(biāo)經(jīng)過多年發(fā)展最終形成水務(wù)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，水資源相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)借鑒了ISO標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者們從河流本身狀況和流域環(huán)境狀況、健康河流應(yīng)有的功能等角度構(gòu)建了河流健康評(píng)價(jià)指標(biāo)[14-15]，結(jié)合水資源和社會(huì)發(fā)展間的關(guān)系，根據(jù)不同自然資源的影響因素及基于河長(zhǎng)制度等建立了水資源評(píng)價(jià)指標(biāo)[16-18]。

可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究主要從河流健康角度來設(shè)計(jì)水資源評(píng)價(jià)指標(biāo)，以河流的功能為切入點(diǎn)，引入水資源影響范圍、利用效率、數(shù)量質(zhì)量等狀態(tài)指標(biāo)，這為河長(zhǎng)制度下河流健康的考核方向提供了借鑒。

河長(zhǎng)制度下的水資源審計(jì)尚處在初步形成的過程中，河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)突出河長(zhǎng)責(zé)任，已有的研究較少，特別是結(jié)合河長(zhǎng)制的具體問題、針對(duì)具體河湖情況進(jìn)行的分析未形成系統(tǒng)研究。

三、運(yùn)用PSR模型構(gòu)建河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的必要性和可行性

PSR模型即“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型（Press-State-

Response，PSR），包含了壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)三個(gè)類指標(biāo)。其中，壓力指標(biāo)反映人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的作用;狀態(tài)指標(biāo)反映特定時(shí)間點(diǎn)的環(huán)境資源的狀態(tài);響應(yīng)指標(biāo)反應(yīng)映人類在意識(shí)到自身活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響反作用影響到人類的生活時(shí)，采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)來減少甚至阻止部分對(duì)環(huán)境形成壓力的活動(dòng)，從而減輕環(huán)境生態(tài)遭受的破壞程度。三者的關(guān)系是：減少壓力（P）同時(shí)加大響應(yīng)（R）力度，能使?fàn)顟B(tài)（S）得以保持以及改善，而增加壓力（P）同時(shí)響應(yīng)（R）力度減小，則狀態(tài)（S）難以保持甚至加重環(huán)境破壞程度。

基于PSR模型建立河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其原因主要有三點(diǎn)：一是PSR模型的邏輯思路與河長(zhǎng)制的形成思路相契合，二是PSR模型運(yùn)用方向與河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)的方向相契合，三是PSR模型下的指標(biāo)特點(diǎn)增加了河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的可行性。綜上所述，本文認(rèn)為可以借鑒類似的評(píng)價(jià)框架，基于PSR模型構(gòu)建河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系的顯著優(yōu)勢(shì)在于：能夠從不同維度對(duì)河長(zhǎng)責(zé)任履行情況和河湖治理措施實(shí)施狀況及其影響因素提供清晰的反映，為河長(zhǎng)責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)提供系統(tǒng)的思路，并為進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任及整改提供方向。

河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)雖然是一種特殊的水環(huán)境績(jī)效審計(jì)，但是由于其審計(jì)對(duì)象的特殊性以及河長(zhǎng)制建立時(shí)間較短，仍是一項(xiàng)相對(duì)較新的審計(jì)項(xiàng)目，尚沒有成熟的指標(biāo)體系可供參考。因此，本文在參照水環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建原則的同時(shí)，依據(jù)河長(zhǎng)制的責(zé)任內(nèi)容和特點(diǎn)，構(gòu)建河長(zhǎng)的PSR型責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

四、基于PSR框架的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)成

（一）指標(biāo)設(shè)置

本文構(gòu)建的指標(biāo)體系建立在PSR模型上，主要參考了國(guó)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究以及ISO14000系列指標(biāo)、ISO14031環(huán)境績(jī)效體系標(biāo)準(zhǔn)、OECD環(huán)境指標(biāo)中包含的水資源指標(biāo)。另外，由于河長(zhǎng)制度所涉及到的社會(huì)方面的指標(biāo)在實(shí)施初期反應(yīng)不明顯、自然效益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面具有重大相關(guān)性，因此本文的指標(biāo)選取著重于與河長(zhǎng)責(zé)任更具有直接影響的、更可控的指標(biāo)，立足點(diǎn)在河長(zhǎng)辦的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、制度監(jiān)督和環(huán)境管護(hù)方面。

根據(jù)PSR模型，本文構(gòu)建的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層和指標(biāo)層。目標(biāo)層是指構(gòu)建河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)，即綜合審計(jì)評(píng)價(jià)河長(zhǎng)制下河湖的水環(huán)境管理績(jī)效;準(zhǔn)則層是PSR模型的三個(gè)層面，對(duì)應(yīng)到河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)三個(gè)部分，分別對(duì)河湖資源和環(huán)境面臨的壓力、現(xiàn)存的狀態(tài)和相關(guān)部門的保護(hù)做出細(xì)分指標(biāo);要素層是對(duì)準(zhǔn)則層的細(xì)分，其中壓力指標(biāo)是指人類的生活、生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)河湖水資源的索取、對(duì)河湖水環(huán)境產(chǎn)生的危害和影響，是河湖環(huán)境變化的原因;狀態(tài)指標(biāo)是指河湖生態(tài)環(huán)境（尤其是水資源環(huán)境）和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境由于壓力的影響而產(chǎn)生的變化，表現(xiàn)為河湖流域生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和流域生產(chǎn)生活區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，可以作為水環(huán)境治理結(jié)果應(yīng)該達(dá)到的狀態(tài)的對(duì)照組。狀態(tài)指標(biāo)分為水資源狀態(tài)和水環(huán)境狀態(tài);響應(yīng)指標(biāo)是指河長(zhǎng)辦在水資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境改變的情況下采取的各類政策和措施，從水環(huán)境治理項(xiàng)目的各個(gè)方面展開評(píng)價(jià)，具體見表1。

（二）指標(biāo)權(quán)重確定

層次分析法是指依據(jù)系統(tǒng)的內(nèi)部邏輯關(guān)系，建立符合邏輯思路的層次結(jié)構(gòu)，按照指標(biāo)層次，建立遞階層次結(jié)構(gòu)。而后對(duì)同一層次的指標(biāo)進(jìn)行重要性分析，對(duì)其中的任意兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較，確定相對(duì)重要程度。針對(duì)同一層級(jí)指標(biāo)的相對(duì)重要性程度可能存在整體性的不一致情況，需要應(yīng)用一致性檢驗(yàn)才能據(jù)此得出指標(biāo)的權(quán)重。因此，本文考慮到所構(gòu)建的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是由1個(gè)目標(biāo)層、3個(gè)準(zhǔn)則層、8個(gè)要素層和19個(gè)具體指標(biāo)所構(gòu)成的，為明確層次間的關(guān)系，對(duì)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行合理分配，所以選用層次分析法來確定河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

（三）指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)確定

審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)審計(jì)對(duì)象得出指標(biāo)得分的重要依據(jù)，得出指標(biāo)的評(píng)分才能實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意義。因此，需要根據(jù)對(duì)已構(gòu)建的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置來評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。由于水環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論仍在發(fā)展完善階段，相關(guān)的審計(jì)指標(biāo)沒有形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此本文結(jié)合已建立指標(biāo)體系的特征[19]，依據(jù)已有的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立方法[20]，對(duì)定性、定量指標(biāo)分別以不同的評(píng)分方法提供評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以最大程度地提高各類指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。

對(duì)于定性指標(biāo)，本文采用評(píng)級(jí)量表法。例如采用了河道指標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)及制度建立、治理方案制定、廢水治理設(shè)施處理能力四個(gè)描述性指標(biāo)，并依據(jù)河長(zhǎng)責(zé)任履行對(duì)指標(biāo)的狀態(tài)要求，設(shè)置了100、75、50、25和0分五個(gè)評(píng)分等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)不同性質(zhì)的指標(biāo)狀態(tài)。具體評(píng)分實(shí)踐中，由審計(jì)人員或考評(píng)者根據(jù)各指標(biāo)的等級(jí)要求，反復(fù)斟酌，共同協(xié)商，對(duì)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的每一項(xiàng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的表現(xiàn)做出評(píng)價(jià)和定級(jí)。

對(duì)于定量指標(biāo)，例如污水處理率等，采取目標(biāo)管理法，將目標(biāo)值與實(shí)際值形成對(duì)比，不同的完成程度對(duì)應(yīng)不同的分值。對(duì)于沒有設(shè)立績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)，需要由專家依據(jù)實(shí)際情況和經(jīng)驗(yàn)判斷，決定評(píng)分，最終得到評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果匯總

首先，針對(duì)上文確定的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)由審計(jì)人員對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)證據(jù)收集，對(duì)應(yīng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，得出各個(gè)指標(biāo)屬于的值域，從而判斷體系內(nèi)各個(gè)指標(biāo)的得分。其次，將各指標(biāo)的評(píng)分與其對(duì)應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重相乘，得出各指標(biāo)的權(quán)重分，再將其相加即為河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)得分，以此評(píng)價(jià)河長(zhǎng)責(zé)任履行情況，對(duì)于得分較低的指標(biāo)或者對(duì)最終結(jié)果影響較大的因素予以重點(diǎn)關(guān)注，根據(jù)審計(jì)證據(jù)分析河長(zhǎng)責(zé)任履行的不足之處并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

其中，河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的綜合得分將河長(zhǎng)責(zé)任履行水平劃分為四個(gè)層級(jí)。其中綜合評(píng)價(jià)得分為90分以上的為“優(yōu)秀”，75分到89分的為“良好”，60分到74分的為“基本稱職”，60分以下的評(píng)價(jià)為“不稱職”。

五、PSR河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)在汾河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)中的應(yīng)用

汾河作為山西省區(qū)域水資源的重要組成部分，對(duì)山西的政治、經(jīng)濟(jì)和文化有著深刻的影響。隨著生態(tài)文明的建設(shè)推進(jìn)以及區(qū)域發(fā)展對(duì)水資源壓力的逐漸增大，各地對(duì)河湖生態(tài)的管理也越來越重視。2016年《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》提出全面建立河長(zhǎng)制的要求。2017年《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》出臺(tái)，為保障汾河在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持河清、水潔、岸綠、魚游的良好生態(tài)環(huán)境，汾河流域應(yīng)當(dāng)推行河長(zhǎng)制度，在流域內(nèi)的省、市、縣、鄉(xiāng)設(shè)立相應(yīng)層級(jí)的河長(zhǎng)，逐級(jí)落實(shí)山西省的河湖生態(tài)修復(fù)與保護(hù)責(zé)任。

汾河省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)共152人，汾河設(shè)省級(jí)河長(zhǎng)1人，市級(jí)河長(zhǎng)6人，縣級(jí)河長(zhǎng)29人，鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)116人。

（一）層次分析法確定汾河河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重

1.對(duì)根據(jù)PSR框架基礎(chǔ)上的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行微調(diào)，在表1的基礎(chǔ)上，在水環(huán)境狀態(tài)層只設(shè)立河道指標(biāo)B44和流域林草覆蓋率B45這兩個(gè)指標(biāo)，其余不變，建立出遞階層次結(jié)構(gòu)。

2.構(gòu)造判斷矩陣，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，并得出權(quán)重。

權(quán)重計(jì)算采取專家打分法。首先要確定專家組人選。其次，對(duì)指標(biāo)重要性程度以問卷調(diào)查的方式邀請(qǐng)山西省審計(jì)廳和山西財(cái)經(jīng)大學(xué)的36位實(shí)務(wù)與理論專家進(jìn)行判斷賦權(quán)，對(duì)照比較尺度分析確定每個(gè)組合對(duì)應(yīng)的標(biāo)度，據(jù)此得出對(duì)比矩陣，并通過德爾菲法來統(tǒng)一各個(gè)專家的意見。最后，對(duì)統(tǒng)一的意見做一致性檢驗(yàn)，參照上文層次分析的步驟三進(jìn)行調(diào)整。

首先對(duì)河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)通過壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)和響應(yīng)指標(biāo)，按兩兩重要性對(duì)比，得出目標(biāo)層判斷矩陣U，見表2。

用AHP軟件，對(duì)U矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。經(jīng)檢驗(yàn)λmax=3.0291，偏離一致性指標(biāo)CI=0.0145，隨機(jī)一致性比率CR=CI/RI=0.0279<0.10，說明U矩陣滿足一致性條件，得出準(zhǔn)則級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，見表2最后一列。

同理可以構(gòu)造出準(zhǔn)則層和要素層的各判斷矩陣，通過一致性檢驗(yàn)后，最終權(quán)重結(jié)果見表3—表5。

繼續(xù)構(gòu)造要素層的各判斷矩陣，用AHP軟件，對(duì)各判斷矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。通過一致性檢驗(yàn)后，最終的指標(biāo)權(quán)重見表6。

需要注意的是，在河長(zhǎng)制推行階段不同時(shí)期以及不同河湖所處的不同階段、不同的發(fā)展重點(diǎn)都會(huì)影響河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重分配，本文衡量的基礎(chǔ)是以河長(zhǎng)制推行初期來進(jìn)行指標(biāo)重要性程度的比較，比較側(cè)重于污染源治理達(dá)標(biāo)情況和水質(zhì)改善的效果。隨著評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)用環(huán)境發(fā)生變化，需要對(duì)指標(biāo)內(nèi)容和權(quán)重進(jìn)行適應(yīng)性修改和調(diào)整。

（二）汾河河長(zhǎng)的責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)

本文的核心內(nèi)容是建立一個(gè)完整的河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將根據(jù)上述建立的汾河河長(zhǎng)的責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，以A市汾河段的市級(jí)河長(zhǎng)為例，按照構(gòu)建的PSR框架河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)模型，對(duì)該市級(jí)汾河河長(zhǎng)的責(zé)任履行情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)建議。

本文指標(biāo)選取2017年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資料來源有：山西省水利廳、A市水利局、A市生態(tài)環(huán)境局、山西河長(zhǎng)制微信公眾號(hào)以及《山西省統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境年鑒》《山西省水資源公報(bào)》等。

1.壓力指標(biāo)

水資源的消耗壓力包括萬元GDP用水量（P1）=A市2017年用水量/A市2017年GDP總量≈23m3/元;河湖排污影響包括萬元GDP廢水排放量（P2）=A市2017年污水排放量/A市2017年GDP總量≈5m3/元。

2.狀態(tài)指標(biāo)

水資源狀態(tài)包括Ⅲ類及以上水質(zhì)比例=55.17%;生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水量=5億立方米;產(chǎn)水系數(shù)=6/42.46=0.1413。水環(huán)境狀態(tài)包括河道指標(biāo)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)A市汾河河道水面及兩岸較清潔，河道岸坡有零星漂浮物，河道坡堤設(shè)施較為完好，護(hù)坡等設(shè)施無明顯損壞，沒有占用河道現(xiàn)象（如違章建筑、占挖河道等）;流域林草覆蓋率為22.85%。

3.響應(yīng)指標(biāo)

一是管理機(jī)制落實(shí)。山西省在2017年建立落實(shí)了河長(zhǎng)制并于2018年建立落實(shí)了湖長(zhǎng)制。經(jīng)核實(shí)，案例中該市在汾河流經(jīng)的市、縣、鄉(xiāng)均依據(jù)河長(zhǎng)制推行意見設(shè)立了河長(zhǎng);市河長(zhǎng)制辦公室印發(fā)了關(guān)于河長(zhǎng)巡查工作制度的通知，在河長(zhǎng)巡查職責(zé)、分工、頻次、內(nèi)容和巡查記錄等方面做出了規(guī)范，河長(zhǎng)組織機(jī)構(gòu)建立較為科學(xué)有效，完成了整治日常跟蹤制度、定期檢測(cè)并上報(bào)信息、監(jiān)管制度、管護(hù)責(zé)任制等的管理制度的落實(shí)。

二是管理工作落實(shí)。其中在治理方案方面，針對(duì)該市汾河河段存在的問題，建立了有較強(qiáng)針對(duì)性的治理方案且合理可行，具有及時(shí)性;在資金落實(shí)方面，河長(zhǎng)制專項(xiàng)工程資金落實(shí)比例為100%。

三是源頭治理。其中污水處理率為92.9%;廢水治理設(shè)施處理能力評(píng)價(jià)根據(jù)污水處理廠水質(zhì)自測(cè)值公示表顯示，A市污水處理廠設(shè)施處理后的污水達(dá)到其設(shè)計(jì)的排放標(biāo)準(zhǔn)，廢水治理設(shè)施處理能力良好。同時(shí)對(duì)污水處理廠的運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，使得廢水處理設(shè)施能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用;工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為89.79%。

四是河道環(huán)境恢復(fù)。包括濕地保護(hù)率為43.89%;水土流失治理率為52.7%;造林成活率為89%。關(guān)于退化土地恢復(fù)的指標(biāo)，在對(duì)河道環(huán)境恢復(fù)的數(shù)據(jù)收集過程中，未發(fā)現(xiàn)A市關(guān)于退化土地恢復(fù)情況的數(shù)據(jù)，因此對(duì)河道環(huán)境恢復(fù)的指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。綜合評(píng)價(jià)表如表7所示。

指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：某級(jí)汾河河長(zhǎng)在任期間，對(duì)其管理轄區(qū)的汾河水資源和水環(huán)境管理保護(hù)等相關(guān)的責(zé)任履行情況為良好。但是從各項(xiàng)評(píng)分可以看出，水環(huán)境方面的狀態(tài)及響應(yīng)還存在較大的改進(jìn)空間。

在水環(huán)境相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)中，萬元GDP廢水排放量、廢水治理設(shè)施處理能力評(píng)分較低，反映了污水排放在河湖治理方面依然存在不小的壓力，這也體現(xiàn)在了較低的Ⅲ類及以上水質(zhì)比例中。同時(shí)，河道環(huán)境、組織機(jī)構(gòu)及制度建立、治理方案制定等指標(biāo)評(píng)分較低，則是由于2017年是山西省實(shí)施河長(zhǎng)制的第一年，在河長(zhǎng)制度的推行過程中需要不斷探索，形成具有地方特色的河湖治理方案。流域林草覆蓋率、濕地保護(hù)率、水土流失治理率等一方面反映了保護(hù)后形成正向反饋需要較長(zhǎng)時(shí)間，另一方面也反映了河長(zhǎng)的管護(hù)工作力度不夠的問題。因此，該河長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把控好水污染防治工作，從廢水排放和廢水處理設(shè)施方面入手，加強(qiáng)河長(zhǎng)辦的治理能力，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部門、林草部門等保證水資源的供給能滿足生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，達(dá)到預(yù)設(shè)的責(zé)任效果。

六、結(jié)語

本文運(yùn)用層次分析法，借鑒水資源管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合河長(zhǎng)制的特點(diǎn)，對(duì)河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了探索性的構(gòu)建。同時(shí)本文選取了汾河河段的市級(jí)河長(zhǎng)作為案例，側(cè)面檢驗(yàn)所構(gòu)建的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐效果。本文為河長(zhǎng)制的量化考核評(píng)價(jià)奠定了理論基礎(chǔ)，有利于反映和監(jiān)督河長(zhǎng)在任期內(nèi)的工作效率，能有效地促進(jìn)水污染防治計(jì)劃的執(zhí)行和推動(dòng)河湖水域岸線的保護(hù)利用管理，但本文部分觀點(diǎn)仍處于探索階段，尚未在系統(tǒng)的審計(jì)實(shí)踐中得到充分檢驗(yàn)，且由于受到資料數(shù)據(jù)收集的有限性等影響，分析可能存在欠缺之處，因此，關(guān)于河長(zhǎng)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的相關(guān)研究需要在后續(xù)研究中不斷改進(jìn)。

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