住房公積金制度改革之路探究

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[摘 要]1991年，我國通過學(xué)習(xí)借鑒新加坡中央公積金制度，在上海試點推行住房公積金制度，有效解決了職工住房由實物分配到貨幣分配，對國家住房體制改革做出了突出貢獻(xiàn)。隨著制度的深化和實施，制度本身受到越來越多的詬病。因此，需要深化制度改革，改進(jìn)管理模式，完善提取、使用、監(jiān)管等機制，明確管理職能，把好新時代住房公積金制度改革的方向。

[關(guān)鍵詞]住房公積金;歸集擴面;制度改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.035

住房公積金制度是國家住房制度改革的重要環(huán)節(jié)，是實施住房保障制度的重要內(nèi)容，為解決職工“住有所居”提供了重要保障，而隨著住房公積金制度的不斷推進(jìn)，住房公積金制度存在的一些問題也不斷凸顯出來，這就需要對住房公積金制度進(jìn)行徹底改革。

1 制度背景

我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房制度是一種以國家和企事業(yè)單位統(tǒng)建統(tǒng)包、低租金為特點的實物福利分房制度，住房的實物分配無法實現(xiàn)住房建設(shè)的良性循環(huán)。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展和人口的增長，人們的住房需求得不到滿足，需要對傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行改革。面對如此嚴(yán)峻的住房市場需求，需要一種新的住房制度來滿足改善人們的住房條件。為了改善職工住房問題，適應(yīng)我國城鎮(zhèn)住房制度改革的需要，將住房資金運行模式由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)職工住房貨幣化分配成為必然，在此基礎(chǔ)上，住房公積金制度應(yīng)運而生。住房公積金制度的建立，一方面可以通過一定時間的公積金積累提高職工購房的支付能力;另一方面可以以住房貸款發(fā)放方式減輕中低收入家庭購房的經(jīng)濟(jì)壓力。

住房公積金制度的建立，有效擴大了住房資金來源渠道，解決了廣大職工住房問題，從企業(yè)角度出發(fā)，也可以擺脫企業(yè)辦社會的現(xiàn)狀，有利于企業(yè)快速發(fā)展。從2018年全國住房公積金年度報告看，截至2018年年底，全國住房公積金實際繳存單位291.59萬個，實際繳存職工14436.41萬人，住房公積金繳存總額145899.77億元，繳存余額57934.88億元;累計發(fā)放個人住房貸款3334.82萬筆、85821.32億元，個人住房貸款余額49845.78億元。綜上所述，住房公積金已成為工薪職工購建住房的重要資金來源，同時，也應(yīng)注意到，住房公積金繳存余額數(shù)額大，住房公積金制度保障作用未得到充分發(fā)揮。

2 相關(guān)問題分析

2.1 公平性不足

公積金是職工個人長期、穩(wěn)定的住房儲備資金，屬于職工個人所有。從制度設(shè)計最初目的來看，公積金為一項體現(xiàn)社會公平性的住房保障制度，具有資金互助和普惠性等功能，但從實際運行情況看，職工在繳存基數(shù)、繳存比例等方面存在明顯差異，收入高的職工，公積金繳存額高，甚至已經(jīng)儼然成為高收入人群的輔助性工資，成為一項高福利收入;收入低的職工，公積金繳存額低，甚至一些非正規(guī)就業(yè)或者長期處于失業(yè)狀態(tài)的職工，根本享受不到住房公積金制度帶來的“紅利”。更值得注意的是，目前職工公積金提取或者貸款受到種種政策的局限性，始終處于被動的狀態(tài)，這實質(zhì)上與“普惠”二字背道而馳。從某種意義上來說，公積金的繳存擴大了職工收入差距，公積金已變相成為部分高收入群體的“小金庫”，制度的社會公平性受到影響。

2.2 非金融機構(gòu)，承擔(dān)金融機構(gòu)風(fēng)險

根據(jù)國務(wù)院《住房公積金管理條例》（以下簡稱“條例”）規(guī)定，住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以盈利為目的的獨立的事業(yè)單位，實際上，既是主要“監(jiān)管者”，又是“經(jīng)營者”。住房公積金作為一種金融資產(chǎn)，理應(yīng)由具備條件的金融機構(gòu)負(fù)責(zé)運營，而住房公積金管理中心作為事業(yè)單位，不屬于金融機構(gòu)，不具備承擔(dān)風(fēng)險的能力，但是卻具有吸收職工群眾住房儲金，向特定的繳存公積金職工辦理資金提取，向職工群眾發(fā)放貸款并承擔(dān)風(fēng)險的金融機構(gòu)職能，具有完整的運營資金、承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，健全的財會核算和穩(wěn)定利息收益的性質(zhì)。而發(fā)放住房公積金貸款后，運營風(fēng)險由住房公積金管理中心承擔(dān)，運營風(fēng)險和風(fēng)險承擔(dān)能力不匹配。顯然，這與事業(yè)單位不以盈利為目的的性質(zhì)相互矛盾。

2.3 使用效率低

住房公積金具有保障性、互助性等特點，住房公積金發(fā)展至今，積累了大量的資金，如何管理好、使用好這筆資金成為了社會各界重點關(guān)注的問題，在住房市場發(fā)展緩慢的地區(qū)，大量公積金資金閑置浪費，在住房市場發(fā)展較快的地區(qū)，公積金使用率高，歸集速度趕不上使用速度，入不敷出。盡管從性質(zhì)上來看，住房公積金歸繳存職工所有，但是提取這個資金是有限制條件的，并且想要擁有使用必須要經(jīng)過單位的同意。2018年，全國公積金繳存余額接近6萬億元，從全國情況來看，大量的資金處于沉淀狀態(tài)，受公積金管理體制影響，公積金缺乏垂直管理和統(tǒng)一調(diào)配的機制，各地市之間的公積金不能很好地調(diào)劑使用，造成了資金的閑置浪費。

2.4 企業(yè)負(fù)擔(dān)加重

目前，住房公積金按照單位與個人1∶1的比例共同出資繳存，按照現(xiàn)行規(guī)定，單位和個人繳存比例為5%～12%，如果僅從公積金繳存比例來看，企業(yè)負(fù)擔(dān)可能不是很重，如果再加上社會保險，從企業(yè)角度看，所有繳費比例達(dá)到職工工資40%以上。一方面，面對高繳存比例，企業(yè)必然面對較大的壓力，增加了企業(yè)勞動用工成本，降低了企業(yè)利潤，不利于企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展;另一方面，公積金制度還沒有融入我國現(xiàn)行的金融體系，無法按照市場規(guī)律進(jìn)行市場定價，不符合利率市場化改革方向。

2.5 繳存覆蓋面潛力較大

五險是具有強制性的社會福利，而住房公積金卻也只是原則上實施。因此，歸集擴面是當(dāng)前住房公積金管理工作中的“主業(yè)”，沒有繳存資金，一切都無從談起。目前，繳存單位仍然是以國有企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)團(tuán)體等，對于民營企業(yè)等歸集潛力巨大。由于各地經(jīng)濟(jì)歸集擴面差異、制度宣傳力度差異、地方政府重視程度差異等，導(dǎo)致各地住房公積金歸集擴面也存在很多的不同。

2.6 監(jiān)管制度不健全

對于住房公積金的管理表面上是住房公積金管理委員會（以下簡稱房委會）決策的，但是實際上房委會的制度并不健全和完善，房委會的決策目前實質(zhì)上處于流于形式的狀態(tài)，真正的政策制定和出臺仍然是住房公積金管理中心內(nèi)部管理者來完成的;而對于財政部門的監(jiān)管也是形同虛設(shè)，對于住房公積金管理中心的收支兩條線置若罔聞，靜態(tài)監(jiān)管，并沒有進(jìn)行實時監(jiān)管。受托銀行和住房公積金管理中心的關(guān)系僅僅處于委托代理的狀態(tài)，對住房公積金賬戶的監(jiān)查缺乏主動性，住建部門對于住房公積金的監(jiān)管局限于政策督促，效果不理想。所以，目前對住房公積金的外部監(jiān)管仍處于真空狀態(tài)，資金安全仍然存在潛在風(fēng)險。

3 改革建議

3.1 理順住房公積金職能定位

為了順利推進(jìn)制度改革，建議國家從法律、政策、體制、機制等方面進(jìn)行深入研究，同時兼顧政府、企業(yè)和職工利益，采取循序漸進(jìn)的方式，將住房公積金制度從基本公共服務(wù)領(lǐng)域剝離，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)市場發(fā)展需求，賦予運營管理機構(gòu)一定的金融職能，將現(xiàn)行住房公積金管理中心改制成為住宅政策性金融機構(gòu)，利用其資金、政策、人員、體制優(yōu)勢，發(fā)揮支持居民特別是“新市民”改善居住條件的能動作用。

3.2 擴大住房公積金“受益”面，讓更多群體從中獲益

住房公積金管理中心不能僅僅將目光局限于歸集擴面，擴大繳存覆蓋面，而要將政策傾向于“普惠”功能，將住房公積金制度向中低收入職工傾斜。這就要大力提倡將個體工商戶、私營企業(yè)等納入住房公積金繳存的范圍內(nèi)，一旦住房公積金制度覆蓋城鎮(zhèn)全部的單位，就相當(dāng)于完全實現(xiàn)了其保障功能，對提升住房公積金的形象以及促進(jìn)和諧穩(wěn)定社會發(fā)展有重要作用。在建章立制方面，針對低收入群體，要適當(dāng)采取租房、老舊小區(qū)安裝電梯等方面的提取支持，從政策方面來實現(xiàn)制度的優(yōu)越性。

3.3 嚴(yán)格落實繳存有關(guān)政策，確保制度執(zhí)行的公平性

在住房公積金的繳存方面，更應(yīng)該體現(xiàn)其制度的公平性和公正性。正由于出現(xiàn)了繳存比例和繳存基數(shù)出現(xiàn)差距過大的問題，實質(zhì)上在于上層建筑的不明確性，僅僅用一個原則來一概而過，并沒有和稅收、“五險”一樣采用強制性舉措，也沒有對超出比例或者超出上限的繳存基數(shù)進(jìn)行明確的處罰政策;一些管理部門一味擴大繳存額度，而在落實繳存政策時視而不見，導(dǎo)致繳存差異越來越大。要制定相關(guān)措施，重點在于制度的健全和完善以及政策落實的到位。將住房公積金納入收入分配改革的“大盤子”里，要秉承“平衡中等收入、保障低等收入、限制高等收入”的發(fā)展思路，強化監(jiān)督檢查的力度，防范和化解風(fēng)險。對于政策制定，要確保頂層設(shè)計，健全完善中央機構(gòu)，進(jìn)行廣泛征求意見和調(diào)研，修訂完善住房公積金管理條例。

3.4 提升對住房公積金監(jiān)管的科學(xué)化和專業(yè)化水平

目前，住房公積金具有貸款職能，但是一直處于信貸監(jiān)管之外。對于房地產(chǎn)市場以及信貸市場等，都無法實現(xiàn)有效的控制。建議改組建立全國性質(zhì)機構(gòu)，從本質(zhì)上解決住房公積金監(jiān)管失位、監(jiān)管制度不全、監(jiān)管措施落后等問題。這樣，機構(gòu)成立后，就可以在內(nèi)部監(jiān)管上依據(jù)統(tǒng)一的思路，健全完善有效的監(jiān)管機制以及財會機制、審計機制、信息化管理機制、信息披露機制以及配套完善的風(fēng)險防控機制，實現(xiàn)低成本、低風(fēng)險、強監(jiān)管的系統(tǒng)性管理。對于外部監(jiān)管，要將原有的缺乏經(jīng)驗的住建監(jiān)管部門劃到相關(guān)部門中去，真正實現(xiàn)外部監(jiān)管的科學(xué)性和專業(yè)性。

3.5 加快住房公積金信息化建設(shè)的步伐

要充分借鑒深圳、杭州等地的先進(jìn)經(jīng)驗，創(chuàng)新開發(fā)先進(jìn)的信息化系統(tǒng)，確保全國住房公積金數(shù)據(jù)的“一體化”監(jiān)管，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的共建、共享。堅持為民務(wù)實的原則，讓職工足不出戶就可以實現(xiàn)各項政策的共享，減少提取、貸款、繳存等辦事流程，壓縮辦理時間，促進(jìn)電子化管理，強化管理“陽光”公開，主動接受職工群眾的監(jiān)督，把群眾反饋的問題及時融入信息化系統(tǒng)當(dāng)中，提高信息化建設(shè)水平，提升服務(wù)效率。強化資金安全永遠(yuǎn)是首要的，以保證質(zhì)量、提高效率為基礎(chǔ)，深化財務(wù)與信息化系統(tǒng)的有效銜接，確保數(shù)據(jù)與賬目的準(zhǔn)確、完整和一致。

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[作者簡介]王慧海（1987—），男，漢族，山東淄博人，供職于淄博市住房公積金管理中心，研究方向：金融學(xué);喬錄生（1987—），男，漢族，山東淄博人，供職于淄博市住房公積金管理中心，研究方向：國民經(jīng)濟(jì)學(xué);張恒（1986—），男，漢族，山東淄博人，供職于淄博市住房公積金管理中心，研究方向：計算機科學(xué)與技術(shù)。