我國(guó)社區(qū)治理“碎片化”整合機(jī)制探析

摘? ? 要：在我國(guó)社區(qū)治理不斷深化的背景下，社區(qū)多元治理主體在參與治理過程中面臨著“碎片化”困境，主要表現(xiàn)為治理主體的“碎片化”和治理過程的“碎片化”。治理主體“碎片化”分化為內(nèi)部“碎片化”和外部“碎片化”，治理過程“碎片化”表現(xiàn)為整體過程“碎片化”和具體過程“碎片化”。導(dǎo)致社區(qū)治理“碎片化”的根本原因在于多元治理主體的錯(cuò)位及協(xié)動(dòng)不足。在未來的社區(qū)治理中，可以參考日本的社區(qū)協(xié)動(dòng)治理機(jī)制，明確社區(qū)多元治理主體的角色定位，完善社區(qū)多元治理主體協(xié)動(dòng)治理機(jī)制，以營(yíng)造共建共治共享的良好氛圍。

關(guān) 鍵 詞：社區(qū)治理;“碎片化”;多元治理主體;協(xié)動(dòng)治理

中圖分類號(hào)：D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）03-0082-09

收稿日期：2019-10-18

作者簡(jiǎn)介：胡那蘇圖（1992—），男，內(nèi)蒙古扎賚特旗人，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)榻M織社會(huì)學(xué)、基層社會(huì)治理。

一、問題的提出

改革開放以來，隨著我國(guó)社會(huì)治理的不斷深化，社區(qū)成為城市管理的基層單位，歷經(jīng)了“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”和“社區(qū)治理”階段。2017年6月12日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，著力補(bǔ)齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。

在我國(guó)，學(xué)界以“社區(qū)治理”為主題展開了深入探討，研究成果呈現(xiàn)出“同一個(gè)治理目標(biāo)，不同的治理方式”的特征。“同一個(gè)治理目標(biāo)”是指通過社區(qū)多元主體的共同參與提升公共服務(wù)供給能力，以改善社區(qū)生活環(huán)境，維護(hù)社區(qū)安定團(tuán)結(jié)，進(jìn)而構(gòu)建共建共治共享新格局?！安煌闹卫矸绞健笔侵冈谏鐓^(qū)治理方式上形成了“強(qiáng)調(diào)黨和政府的參與治理”“強(qiáng)調(diào)居民的社區(qū)自治”和“強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的服務(wù)治理”三種研究脈絡(luò)。就強(qiáng)調(diào)黨和政府的參與治理而言，孫萍認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)的社群屬性較弱而地域?qū)傩暂^強(qiáng)，長(zhǎng)期以來政府在社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，是公共產(chǎn)品的主要供給主體，故在社區(qū)治理過程中不能單純強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，還需要政府強(qiáng)力介入;[1]曹海軍認(rèn)為，加強(qiáng)社區(qū)治理和服務(wù)，破解社會(huì)主要矛盾，關(guān)鍵在黨建引領(lǐng)。黨的十八大以來社區(qū)黨建工作不斷推進(jìn)，現(xiàn)已形成“一核多元”和“一核多能”的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新架構(gòu)。社區(qū)治理要想適應(yīng)新時(shí)期、新常態(tài)、新要求，黨組織在切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時(shí)應(yīng)完善各項(xiàng)服務(wù)功能。[2]就強(qiáng)調(diào)居民的社區(qū)自治而言，徐勇認(rèn)為，居民自治是低成本的管理體制創(chuàng)新，是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求，有利于擴(kuò)大人民有序政治參與，加強(qiáng)基層民主;[3]陳偉東和吳嵐波認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)治理歷經(jīng)了國(guó)家主導(dǎo)的政府行動(dòng)階段和國(guó)家引導(dǎo)的社會(huì)行動(dòng)階段，現(xiàn)在是國(guó)家與社會(huì)扶持的居民行動(dòng)階段，應(yīng)強(qiáng)調(diào)居民的社區(qū)參與。[4]就強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的服務(wù)治理而言，王思斌認(rèn)為，相比原來政府主導(dǎo)的社會(huì)系統(tǒng)來說，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是一種新的結(jié)構(gòu)，是創(chuàng)新社會(huì)治理的一部分，是一種“服務(wù)型治理”。[5]如當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)及“三社聯(lián)動(dòng)”治理模式的推廣都與服務(wù)型治理理論有較強(qiáng)淵源。

我國(guó)以基層黨組織為核心的社區(qū)治理實(shí)踐優(yōu)化了公共供給服務(wù)，拓寬了多元主體參與社區(qū)治理的渠道，加速了社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，促成了社區(qū)治理模式的“百花齊放”，但也存在著居委會(huì)“行政化”、社會(huì)組織嵌入困難、居民參與不足等問題?，F(xiàn)有研究雖對(duì)上述問題的特性和成因進(jìn)行了詳細(xì)的分析，然而對(duì)于問題的共性及其關(guān)聯(lián)性卻有所忽視。筆者認(rèn)為，社區(qū)治理“碎片化”是導(dǎo)致多元主體“內(nèi)在困境”和“外在矛盾”的根源。

二、理論框架與文獻(xiàn)回顧

“碎片化”又稱“碎化”或“巴爾干化”，是指完整的東西破成諸多零塊。這一概念最早出現(xiàn)在傳播學(xué)領(lǐng)域，現(xiàn)也常被應(yīng)用于政府管理、公共服務(wù)和社會(huì)保障等領(lǐng)域。譚海波和蔡立輝認(rèn)為，政府“碎片化”指向的是政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)之間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。[6]唐興盛認(rèn)為，政府“碎片化”會(huì)造成組織流程的分割、部門利益局限以及公共服務(wù)的低效率化等問題，而導(dǎo)致政府“碎片化”的根源在于官僚體制、部門利益之爭(zhēng)和新公共管理改革。[7]孔娜娜認(rèn)為，社區(qū)公共服務(wù)“碎片化”指向的是公共服務(wù)過程中隔離、斷裂、沖突的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為服務(wù)信息“碎片化”、服務(wù)方式“碎片化”和服務(wù)流程“碎片化”。社區(qū)公共服務(wù)“碎片化”是由政府“碎片化”所致的，故應(yīng)基于整體性治理方式進(jìn)行改善”。[8]還有學(xué)者就我國(guó)城市公共服務(wù)“碎片化”[9]和社會(huì)保障制度“碎片化”[10]問題展開討論并提出了相應(yīng)建議。

在社區(qū)這一微觀層面，目前學(xué)界就“碎片化”問題形成了社區(qū)“碎片化”和社區(qū)治理“碎片化”兩種研究脈絡(luò)。基于城市異質(zhì)性和社區(qū)分化等思路，李強(qiáng)和葛天任提出了“社區(qū)碎片化”的概念，即在社區(qū)層面（包括內(nèi)部和外部）由于資源分配機(jī)制的差異而分化成許多相對(duì)獨(dú)立的利益群體或共同體，其空間特征明顯，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面難以整合。由此，李強(qiáng)和葛天任將城市社區(qū)的“碎片化”分為社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的“碎片化”、利益結(jié)構(gòu)的“碎片化”和權(quán)力結(jié)構(gòu)的“碎片化”，繼而將單位制的快速解體、住房商品化、勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成、土地城市化作為社區(qū)“碎片化”的形成機(jī)制，認(rèn)為社區(qū)“碎片化”會(huì)加劇社區(qū)矛盾、斬?cái)嗳藗兊慕煌踔習(xí)斐晒芾碚婵?。[11]針對(duì)社區(qū)治理“碎片化”的研究多通過整體型治理（亦稱“整體性治理”）來展開。崔會(huì)敏認(rèn)為，整體性治理理論是對(duì)新公共管理的一種修正。新公共管理從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)視角審視政府管理，對(duì)公共服務(wù)提出了多元化要求，進(jìn)而改進(jìn)了政府解決問題的能力，但市場(chǎng)化、分權(quán)化也使政府機(jī)構(gòu)破碎化，增加了決策系統(tǒng)的復(fù)雜性。對(duì)此，以信息技術(shù)發(fā)展為背景，整體的、協(xié)同的整體性治理得到重視。[12]曾令發(fā)認(rèn)為，整體型治理是繼新公共管理運(yùn)動(dòng)后在全球興起的一場(chǎng)治理革命，是在當(dāng)前公共治理碎片化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨背景下為解決棘手難題而進(jìn)行的公共治理結(jié)構(gòu)的重建。[13]尹浩和陳偉東基于整體性治理理論對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行了反思，認(rèn)為在我國(guó)社區(qū)建設(shè)過程中，自上而下的力量促進(jìn)了社區(qū)自治的能力，但其與自下而上的居民認(rèn)同存在鴻溝，尤其是在社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、社區(qū)居民需求日益分化、社區(qū)結(jié)構(gòu)日益分散化的背景下，整體性治理和社區(qū)重建成為現(xiàn)實(shí)。[14]社區(qū)“碎片化”研究基于“空間”特征分析了我國(guó)社區(qū)的內(nèi)外分化特征并重點(diǎn)探討了社區(qū)內(nèi)部的“碎片化”問題，社區(qū)治理“碎片化”研究則通過對(duì)社區(qū)治理“碎片化”的闡述詮釋了整體性的社區(qū)治理模式?？傮w上看，關(guān)于社區(qū)治理“碎片化”的研究還存在如下不足：一是社區(qū)治理“碎片化”并未受到學(xué)界的重點(diǎn)關(guān)注，研究總量較少;二是現(xiàn)有研究尚未提出完善社區(qū)治理“碎片化”的合理建議;三是現(xiàn)有研究過多強(qiáng)調(diào)建構(gòu)整體性治理，較少深入剖析社區(qū)治理“碎片化”的特征及其成因?；诖耍P者結(jié)合現(xiàn)有研究及社區(qū)治理的發(fā)展背景來探討社區(qū)治理“碎片化”的表征、成因和整合機(jī)制。

三、社區(qū)治理“碎片化”的表征

在我國(guó)，學(xué)界通常將社區(qū)定義為社會(huì)生活共同體，強(qiáng)調(diào)“共同體”特征;政界則往往將社區(qū)定義為社會(huì)管理的基層單元，強(qiáng)調(diào)“行政管理”特征。社區(qū)的“雙重性格”決定了社區(qū)治理既是居民自主管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督的自治過程，也是政府進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)、教育和服務(wù)的行政管理過程。因此，社區(qū)治理既不是單純的居民自治，也不是整齊劃一的行政管理，而是黨政組織、居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“居委會(huì)”）、業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“業(yè)委會(huì)”）、社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織等多元主體間共建共治共享的過程。實(shí)踐中，社區(qū)治理主體“碎片化”和社區(qū)治理過程“碎片化”等問題不同程度的存在阻礙了社區(qū)治理工作的展開。

（一）社區(qū)治理主體“碎片化”

“碎片化”理論在解釋政府管理問題時(shí)提到了“組織內(nèi)部部門間的分化”“組織外部與其他組織之間的分離”這兩種脈落，因此筆者將社區(qū)治理主體“碎片化”分為內(nèi)部“碎片化”和外部“碎片化”。內(nèi)部“碎片化”是指組織內(nèi)部人力、物力、財(cái)力、權(quán)力等多方面存在分化，進(jìn)而產(chǎn)生角色混亂、目標(biāo)迷失等多重問題;外部“碎片化”是指組織與組織之間存在利益分化、權(quán)力不對(duì)等關(guān)系，進(jìn)而產(chǎn)生多種矛盾，無法共同協(xié)商與合作。

⒈居委會(huì)的“碎片化”。居委會(huì)是居民自治組織，具有自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督等功能?，F(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)與黨支部往往是“兩塊牌子、一套班子”，主任（居委會(huì)）書記（黨支部）“一肩挑”。[15]居委會(huì)在日常工作中除處理居民事務(wù)外，還承擔(dān)著政府部門分配的大量政治任務(wù)和行政事務(wù)，“行政化”色彩濃厚，[16]“內(nèi)卷化”問題較為突出。[17]不僅如此，居委會(huì)在社區(qū)治理中往往身兼規(guī)劃者、指導(dǎo)者、供給者、服務(wù)者等多重角色，但人力、財(cái)力、物力、時(shí)間等資源卻極度匱乏，因此“5加2，白加黑”成為工作常態(tài)。受制于工作分化、角色分化和資源分化，居委會(huì)內(nèi)部“碎片化”問題突出。實(shí)踐中，居委會(huì)不但需要上級(jí)行政部門提供經(jīng)費(fèi)支持，還要接受其工作考核，因而自主性不強(qiáng)、獨(dú)立性較差。居委會(huì)將大部分精力放在政治性工作和行政性工作上，一定程度上加大了與居民之間的疏離感，從而陷入外部“碎片化”的瓶頸。

⒉業(yè)委會(huì)的“碎片化”。作為物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施管理的自治組織，業(yè)委會(huì)在運(yùn)行過程中也存在內(nèi)部“碎片化”和外部“碎片化”問題。一方面，業(yè)委會(huì)組織效率低下，普通業(yè)主參與不足，難以對(duì)社區(qū)公共事務(wù)產(chǎn)生影響。而領(lǐng)導(dǎo)精英和普通業(yè)主的分化也使得業(yè)委會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)了寡頭壟斷和排序斗爭(zhēng);[18]另一方面，現(xiàn)實(shí)中業(yè)委會(huì)常常因與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織乃至行政組織產(chǎn)生對(duì)立和矛盾而受到各種制約。

⒊社區(qū)社會(huì)組織的“碎片化”。社區(qū)社會(huì)組織是指以滿足社區(qū)居民的多樣需求為取向，以公益或互益為目的，由居民自發(fā)成立并自覺參與的社會(huì)組織形態(tài)。[19]近年來，政府十分重視社區(qū)社會(huì)組織的培育，但實(shí)踐中社區(qū)社會(huì)組織無論內(nèi)部還是外部都存在著“碎片化”問題。一是組織結(jié)構(gòu)不平衡，文體類、教育類居多，公益類、服務(wù)類較少。二是經(jīng)費(fèi)來源單一，主要靠政府的資助，缺少其他資金來源。三是由政府推動(dòng)成立并由政府任命組織領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象依然存在，自主性較差。四是不同地區(qū)組織發(fā)展不平衡，且居民參與出現(xiàn)“小、弱、老、少”等問題。[20]

⒋社會(huì)組織的“碎片化”。社會(huì)組織具有彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)不足、提供各類社會(huì)服務(wù)以及促進(jìn)社會(huì)整合、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新等功能，能夠促進(jìn)社區(qū)內(nèi)多元主體的發(fā)展，拓寬社區(qū)服務(wù)的供給方式。但應(yīng)看到，社會(huì)組織的發(fā)展同樣面臨著內(nèi)外部“碎片化”的困境。一是社會(huì)組織在嵌入過程中普遍存在場(chǎng)所和設(shè)施短缺、資金不足、服務(wù)定位不清、決策管理以及服務(wù)技術(shù)落后、專業(yè)人才缺乏等問題，并在嵌入中形成隔離型、沖突型和互惠型三種類型，[21]其中更多地體現(xiàn)為隔離型和沖突型關(guān)系。二是在與政府的互動(dòng)中，政府資金支持雖然對(duì)社會(huì)組織具有推動(dòng)作用，但也會(huì)對(duì)其文化、結(jié)構(gòu)和行為產(chǎn)生消極影響。[22]三是在與居民和居民組織互動(dòng)中依然存在不被居民認(rèn)可、接納甚至被排斥等問題。

⒌市場(chǎng)組織的“碎片化”。隨著住房商品化的不斷推進(jìn)，物業(yè)公司等市場(chǎng)組織成為社區(qū)治理中新的參與主體?，F(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)組織往往優(yōu)先考慮自身利益而與業(yè)主發(fā)生矛盾，需要正式組織的介入，[23]這使得市場(chǎng)組織與正式組織以及業(yè)主之間關(guān)系變得十分復(fù)雜，從而導(dǎo)致“碎片化”問題的出現(xiàn)。

（二）社區(qū)治理過程“碎片化”

社區(qū)治理是多元治理主體處理社區(qū)事務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決、優(yōu)化和支持的過程。為了便于理解，筆者將治理過程細(xì)化為發(fā)現(xiàn)和討論、參與和解決、評(píng)估和優(yōu)化、支持和指導(dǎo)四個(gè)具體過程。目前，不僅社區(qū)治理主體面臨“碎片化”困境，社區(qū)治理過程也存在整體過程“碎片化”和具體過程“碎片化”問題。整體過程“碎片化”是指在整個(gè)治理過程中出現(xiàn)的斷裂和分化現(xiàn)象（如圖1），具體過程“碎片化”則是指具體治理過程中因治理主體“碎片化”而產(chǎn)生的斷裂和分化現(xiàn)象（如圖2）。

⒈發(fā)現(xiàn)和討論過程中的“碎片化”。發(fā)現(xiàn)和討論是社區(qū)治理的第一步，多元治理主體應(yīng)找出問題，并在討論和協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成解決問題的共識(shí)。每個(gè)主體都有不同的思維方式和工作模式，關(guān)注的社區(qū)事務(wù)也不同，多元主體的共同參與能夠從多元視角認(rèn)識(shí)社區(qū)問題，形成多種思路。但現(xiàn)實(shí)中多元主體間的“碎片化”導(dǎo)致每個(gè)治理主體往往固執(zhí)己見，難以達(dá)成共識(shí)。此時(shí)，居委會(huì)因擁有更多的權(quán)力和資源往往能夠左右其他主體的意見和想法;業(yè)委會(huì)雖參與其中，但只負(fù)責(zé)提建議而不進(jìn)行討論;社區(qū)社會(huì)組織和社會(huì)組織具有專業(yè)價(jià)值觀和行動(dòng)目標(biāo)，能夠收集問題并形成報(bào)告，但其為了申請(qǐng)項(xiàng)目往往會(huì)按照資助方的“口味”搜集問題而忽略了居民的真正需求，并且出于獨(dú)享資源的考慮往往會(huì)排斥其他組織的參與和討論，與其保持“安全距離”。

⒉參與和解決過程中的“碎片化”。參與和解決是各行動(dòng)主體展開實(shí)踐的具體過程，是“發(fā)現(xiàn)和討論”過程的延續(xù)，是多元治理主體在協(xié)商、互動(dòng)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)解決問題的階段?，F(xiàn)實(shí)中，參與和解決過程與發(fā)現(xiàn)和討論過程出現(xiàn)斷裂，存在“策略性應(yīng)付”[24]和“選擇性應(yīng)付”[25]等問題，具體體現(xiàn)在居委會(huì)對(duì)社區(qū)事務(wù)“大包大攬”，業(yè)委會(huì)對(duì)公共事務(wù)態(tài)度冷漠，社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)組織處于孤立和邊緣的位置，市場(chǎng)組織受利益驅(qū)動(dòng)影響不愿意參與社區(qū)事務(wù)，等等。

⒊評(píng)估和優(yōu)化過程中的“碎片化”。評(píng)估和優(yōu)化是推動(dòng)社區(qū)治理工作的重要步驟，通過專業(yè)評(píng)估，治理主體能夠反思自身存在的不足，適時(shí)調(diào)整工作策略，改進(jìn)工作方法。在當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)的大背景下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與為社會(huì)組織搭建了多元主體的支持平臺(tái)，有益于多元主體協(xié)同治理格局的實(shí)現(xiàn)。[26]然而，由于專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)量少，參與評(píng)估主體缺乏，目前還沒有專門針對(duì)社區(qū)治理主體的評(píng)估機(jī)構(gòu)和機(jī)制，由此導(dǎo)致評(píng)估和優(yōu)化過程與參與和解決過程斷裂，出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。

⒋支持和指導(dǎo)過程中的“碎片化”。在社區(qū)治理過程中，政府的“越位”和居民的“缺位”不僅減少了治理主體可依賴的資源，而且也增加了治理多元主體對(duì)政府的依賴。一方面，多元主體為了獲得有限的資源不得不互相競(jìng)爭(zhēng)甚至爭(zhēng)奪，幾無合作可言;另一方面，政府對(duì)社區(qū)治理的支持和指導(dǎo)往往只是針對(duì)治理主體，對(duì)于治理過程有所忽視，獲得支持的治理主體按照自己的工作思路參與到治理過程中，一定程度上加劇了整體治理過程的“碎片化”。

四、社區(qū)治理“碎片化”的成因

現(xiàn)有研究普遍將單位制快速解體、住房商品化、城鄉(xiāng)流動(dòng)性增加、行政干預(yù)過渡、居民的自治意識(shí)和參與能力低下等因素作為社區(qū)治理“碎片化”的主要原因。筆者認(rèn)為，在社區(qū)建設(shè)時(shí)期以及社區(qū)治理初期，上述因素的確是造成社區(qū)治理主體間不平衡發(fā)展和社區(qū)“行政化”“內(nèi)卷化”問題的主要原因，但社區(qū)治理“碎片化”問題是社區(qū)治理深化時(shí)期以社區(qū)社會(huì)組織及社會(huì)組織快速發(fā)展、商品房普遍社區(qū)化為背景而產(chǎn)生的，故多元治理主體的錯(cuò)位及缺乏協(xié)動(dòng)才是社區(qū)治理“碎片化”的最重要原因。

（一）主體錯(cuò)位

一方面，在社區(qū)治理過程中，多元治理主體都應(yīng)具有明確的目標(biāo)、使命、功能和價(jià)值觀，如居委會(huì)是居民統(tǒng)合性的、合法性的組織，是居民的“頭”;業(yè)委會(huì)是為居民代言并行使共同管理權(quán)的自治組織;社區(qū)社會(huì)組織及社會(huì)組織是提供專門服務(wù)、處理政府和居民無法解決或解決不好的事務(wù)的專業(yè)性組織;市場(chǎng)組織是提供商品化服務(wù)、保障社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和安全的組織。由于相關(guān)法律法規(guī)尚不成熟，目前多元治理主體并不明確自身的目標(biāo)、使命、功能和價(jià)值觀，導(dǎo)致出現(xiàn)定位不準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)不清晰等錯(cuò)位現(xiàn)象，如居委會(huì)“行政化”與“去行政化”、社會(huì)組織“非專業(yè)化”等。另一方面，由于多元治理主體的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間等方面的資源不盡相同，其為了完成工作或追求自身利益往往會(huì)違背自身的目標(biāo)、使命、功能和價(jià)值觀，進(jìn)而出現(xiàn)角色迷失、行為異化等錯(cuò)位現(xiàn)象。如居委會(huì)為了完成行政任務(wù)而將“政績(jī)”放在首位，成為政府的“腿”;業(yè)委會(huì)發(fā)育不良，社區(qū)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)單一，使得它們不得不依附于居委會(huì);各個(gè)社會(huì)組織的水平參差不齊，且因其并非社區(qū)內(nèi)生組織，故在嵌入時(shí)專業(yè)性往往會(huì)大打折扣。

（二）缺乏協(xié)動(dòng)

協(xié)動(dòng)指的是多元主體為了共同的目標(biāo)而采取的一致性行動(dòng)，是以多元主體平等為基礎(chǔ)的。從我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)狀來看，多元主體之間既缺少協(xié)動(dòng)意識(shí)也缺乏協(xié)動(dòng)機(jī)制，缺少協(xié)動(dòng)意識(shí)與單位制時(shí)期社會(huì)管理體制有較深強(qiáng)關(guān)聯(lián)，而缺乏協(xié)動(dòng)機(jī)制則是社區(qū)治理深化期所要面對(duì)的困境。在單位制時(shí)期，個(gè)人依附單位，下級(jí)單位依附上級(jí)單位，形成了“國(guó)家——單位——個(gè)人”的縱向聯(lián)結(jié)控制機(jī)制，[27]這是一種縱向管理和控制的科層制體制，并非協(xié)動(dòng)機(jī)制。在社區(qū)建設(shè)時(shí)期，社區(qū)成為聯(lián)結(jié)國(guó)家與個(gè)人的橋梁，但是社區(qū)內(nèi)組織依然依附于基層政府，雖然協(xié)動(dòng)意識(shí)有所增強(qiáng)，但是整體來看依然表現(xiàn)出較強(qiáng)的科層制特點(diǎn)。在社區(qū)治理深化期，“三社聯(lián)動(dòng)”即社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者之間的協(xié)動(dòng)機(jī)制成為創(chuàng)新社會(huì)治理的有益探索，并迅速在全國(guó)得到普及。相比以往單一的科層制管理，“三社聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)了多元主體的協(xié)商、合作和互動(dòng)，但從社區(qū)治理的發(fā)展路徑來看，這只是社區(qū)與社會(huì)組織協(xié)動(dòng)的第一步，如何建構(gòu)政府、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)組織及市場(chǎng)組織等多元主體之間的協(xié)動(dòng)機(jī)制才是避免社區(qū)治理“碎片化”的重點(diǎn)所在。

五、社區(qū)治理“碎片化”之整合機(jī)制

筆者認(rèn)為，明確多元治理主體的角色定位，完善多元治理主體協(xié)動(dòng)機(jī)制，是建構(gòu)社區(qū)治理“碎片化”整合機(jī)制的有效途徑。

（一）明確多元治理主體的角色定位

近幾年，《中華人民共和國(guó)慈善法》的實(shí)施，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的修訂，《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》的提出，對(duì)于明確社區(qū)多元治理主體的角色定位起到了重要影響，但這些法律法規(guī)依然存在用詞模糊、個(gè)別條款與現(xiàn)實(shí)不適等缺陷。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，確保多元治理主體的合法性建構(gòu)和合法化參與。社區(qū)多元主體應(yīng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)有的放矢地參與社區(qū)治理。具體而言，政府應(yīng)減少對(duì)其他治理主體的干預(yù)，避免社區(qū)內(nèi)部問題“行政化”“復(fù)雜化”;居委會(huì)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)地位，構(gòu)建社區(qū)問題居民發(fā)現(xiàn)、社區(qū)問題居民討論、社區(qū)問題居民解決的參與機(jī)制，促成真正意義上的社區(qū)治理;業(yè)委會(huì)應(yīng)積極參與進(jìn)來，配合居委會(huì)做好各項(xiàng)社區(qū)治理工作;社區(qū)社會(huì)組織及社會(huì)組織應(yīng)維持自身的價(jià)值觀，提高專業(yè)化能力;市場(chǎng)組織應(yīng)保障居民的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)有的義務(wù)。

（二）完善多元主體協(xié)動(dòng)機(jī)制——他山之石

筆者曾用一年時(shí)間對(duì)日本中部地區(qū)的政府及社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在日本多個(gè)城市已實(shí)施社區(qū)協(xié)動(dòng)治理機(jī)制，以促進(jìn)多元主體的參與。以豐田市為例，現(xiàn)已形成社區(qū)內(nèi)部協(xié)動(dòng)機(jī)制和社區(qū)外部協(xié)動(dòng)機(jī)制等兩種協(xié)動(dòng)機(jī)制。為促進(jìn)政府與社區(qū)內(nèi)組織之間的協(xié)作，實(shí)施了“地域預(yù)算提案項(xiàng)目”和“わくわく項(xiàng)目”①;為促進(jìn)政府、社區(qū)與社會(huì)組織、企業(yè)、高校等多元主體之間的互動(dòng)與協(xié)作，制定了“市民活動(dòng)中心”（行政設(shè)定題目型）、“共動(dòng)事業(yè)提案制度”（市民提案型）以及企業(yè)、高校之間的協(xié)動(dòng)政策，最終形成了圖3所示的協(xié)動(dòng)治理機(jī)制。

就完善我國(guó)社區(qū)多元治理主體協(xié)動(dòng)機(jī)制而言，日本的社區(qū)協(xié)動(dòng)治理機(jī)制可提供有益參考。一是在日本，政府以多樣化的項(xiàng)目支持多元主體的參與。在我國(guó)，隨著社區(qū)治理的不斷深化，地方政府也在推出“政府購(gòu)買服務(wù)”“公益創(chuàng)投”等創(chuàng)新舉措，但地區(qū)發(fā)展不平衡致使各地政府購(gòu)買力度有較大差異，且不同程度地存在“溺愛”社會(huì)組織而“冷落”社區(qū)社會(huì)組織的現(xiàn)象，因而不能做到“雨露均沾”。未來，政府在加大資金支持的同時(shí)應(yīng)優(yōu)化支持路徑，針對(duì)不同主體提出不同的支持方式，以激勵(lì)多元主體積極參與到社區(qū)治理中來。二是在日本的社區(qū)內(nèi)，“町內(nèi)會(huì)”是聯(lián)結(jié)和代表全體社區(qū)居民的統(tǒng)合性組織，雖然也會(huì)有輔助行政工作的任務(wù)，但是具有較高的自主性和獨(dú)立性。在社區(qū)治理過程中，“町內(nèi)會(huì)”不僅是居民與政府之間的橋梁，也是橫向組織間協(xié)商和互動(dòng)的中心。在我國(guó)的社區(qū)內(nèi)，居委會(huì)承擔(dān)著諸多行政性事務(wù)，但缺乏獨(dú)立性和自主性。因此，我國(guó)改善社區(qū)治理路徑的首要條件是明確居委會(huì)的職責(zé)，突出居委會(huì)的核心地位。三是從日本的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展來看，每個(gè)社區(qū)都有老人會(huì)、兒童會(huì)等統(tǒng)合性、基礎(chǔ)性的社區(qū)社會(huì)組織，組織成員較為穩(wěn)定，是居民參與社區(qū)治理的重要平臺(tái)。在我國(guó)，社區(qū)內(nèi)雖然也有由積極分子組成的社區(qū)社會(huì)組織，但因缺少組織化的參與路徑，無法形成規(guī)模，影響力較小。可以考慮在社區(qū)內(nèi)設(shè)置老年組織、婦女組織等穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性的社區(qū)社會(huì)組織，讓同齡人和具有共同特征的人們聚集在一起，共同參與社區(qū)治理。四是在日本社區(qū)內(nèi)，負(fù)責(zé)提供專業(yè)性服務(wù)的社會(huì)組織主動(dòng)提升自身專業(yè)能力，注重連接多方資源，積極孵化和支持志愿者組織等多樣化的社區(qū)社會(huì)組織。在我國(guó)，隨著政府對(duì)社會(huì)組織支持力度的加大，社會(huì)組織發(fā)展迅速，對(duì)孵化社區(qū)社會(huì)組織起到了一定的作用，但也存在著專業(yè)服務(wù)能力欠缺、與居委會(huì)發(fā)生沖突以及對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的陪伴和支持不足等問題。對(duì)此，社會(huì)組織應(yīng)不斷提升專業(yè)能力，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大資金來源，拓展與企業(yè)、大學(xué)等主體之間的交流與合作，培育志愿性、公益性社區(qū)社會(huì)組織，以促進(jìn)社區(qū)多元治理主體的協(xié)商與互動(dòng)。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：under the background of the deepening of community governance in China，the multi governance subjects of community face the dilemma of “fragmentation” in the process of participating in governance，which is mainly manifested in “fragmentation” of governance subjects and “fragmentation” of governance process.The main body of governance “fragmentation” is divided into internal “fragmentation” and external “fragmentation”，and the governance process “fragmentation” is divided into the overall process “fragmentation” and the specific process “fragmentation”.The root cause of the fragmentation of community governance lies in the dislocation of multiple governance subjects and the lack of coordination.In the future community governance，we can refer to Japan's community cooperative governance mechanism，make clear the role of community multiple governance subjects，and improve the community multiple governance subject cooperative governance mechanism，so as to create a good atmosphere for co-governance and sharing.

Key words：community governance;fragmentation;multiple governance subjects;cooperative governance