監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)初探

邢丹丹

摘 要：依據(jù)我國權(quán)力結(jié)構(gòu)，監(jiān)所監(jiān)督權(quán)的主體有人大、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)所監(jiān)督的首要前提是主體的確定及相互關(guān)系的協(xié)調(diào)。2018年我國監(jiān)察法頒布，監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)辦理監(jiān)所公職人員的職務(wù)犯罪。與以前的行政監(jiān)察相比，獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立對監(jiān)所監(jiān)督的影響比較大。但是現(xiàn)階段作為推進(jìn)監(jiān)督的主力，在與檢察院進(jìn)行銜接轉(zhuǎn)換等問題上仍然存在較大的困境。在現(xiàn)有權(quán)力框架內(nèi)，究竟如何才能有效發(fā)揮三者在監(jiān)所監(jiān)督中的作用，有必要從理論上對新的監(jiān)督主體分析，明確彼此之間的關(guān)系，推進(jìn)監(jiān)察委員會權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的法治化與科學(xué)化，構(gòu)建刑事司法路徑，構(gòu)建更加良性的監(jiān)所監(jiān)督主體體系。

關(guān)鍵詞：監(jiān)所;監(jiān)察機(jī)關(guān);監(jiān)督權(quán);監(jiān)察委員會

監(jiān)所部門作為我國法定的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，根據(jù)由審判機(jī)關(guān)作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決或者裁定，按照法律規(guī)定的程序，執(zhí)行刑罰。同時，監(jiān)所部門負(fù)責(zé)在刑罰執(zhí)行期間被執(zhí)行人員的教育改造以及根據(jù)被執(zhí)行人員的表現(xiàn)，審核罪犯的假釋、減刑、審核保外就醫(yī)以及其他獄政管理等的一系列職能。在刑罰執(zhí)行階段，職務(wù)犯罪的主體是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，犯罪地點(diǎn)是較為封閉的監(jiān)獄、看守所。監(jiān)獄內(nèi)職務(wù)犯罪大致包括下面幾種：虐待被監(jiān)管人罪、徇私舞弊罪以及監(jiān)管工作人員貪污受賄罪。相對于偵查、起訴、審判、刑罰執(zhí)行階段出現(xiàn)的職務(wù)犯罪類型來說，監(jiān)所工作人員犯罪更具有隱蔽性，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員長期從事政法工作，深諳刑事法律制度和法律程序，犯罪手段十分狡猾低調(diào)，犯罪行為極其隱蔽，懂得如何規(guī)避法律風(fēng)險和漏洞，使自己免受刑事制裁。

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，所以對監(jiān)所部門在行使監(jiān)管權(quán)的過程中要進(jìn)行必要的監(jiān)督?！氨O(jiān)督”就是“界限”，即對刑罰執(zhí)行、監(jiān)所管理活動中有關(guān)人員的行為等進(jìn)行監(jiān)督，涉及法律實(shí)施、行政管理、落實(shí)有關(guān)文件和政策的監(jiān)督。只有設(shè)置合理的監(jiān)督主體，形成良性的監(jiān)督體系，才能使得監(jiān)督有效通暢的運(yùn)行。在我國監(jiān)察法頒布之前，我國監(jiān)所監(jiān)督權(quán)力框架內(nèi)的監(jiān)督主體有人大、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，三大監(jiān)督主體形成監(jiān)督合力，從不同層面發(fā)揮監(jiān)督作用。

2018年我國監(jiān)察法頒布之后，《行政監(jiān)察法》廢止，監(jiān)所監(jiān)督的主體中的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)自然就變成了專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，即“監(jiān)察委員會”，監(jiān)察委員會的性質(zhì)不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是專門行使國家監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。那么就有必要單獨(dú)對這種新的監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行探索，對其權(quán)力范圍和現(xiàn)狀困境進(jìn)行分析。

一、權(quán)力初探：監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的設(shè)置與職權(quán)

我國對監(jiān)察體制的改革，是當(dāng)前最重要的政治體制革新之一。改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得了原屬于檢察院的查辦職務(wù)犯罪的權(quán)力，創(chuàng)設(shè)了職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序，這是新的不同于刑事訴訟法的?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》對監(jiān)察委辦理職務(wù)犯罪案件程序內(nèi)容、權(quán)力范圍、責(zé)任框架都作出了相應(yīng)的規(guī)定。

以前監(jiān)所的行政監(jiān)察監(jiān)督權(quán)主體表現(xiàn)為司法部、各省監(jiān)獄管理局內(nèi)部的派駐機(jī)構(gòu)，類似于省紀(jì)委監(jiān)察廳派駐監(jiān)獄管理局紀(jì)委（監(jiān)察室），監(jiān)察部駐司法部紀(jì)檢組監(jiān)察局等，受到同級政府和上級主管部門的雙重管轄。那么新的監(jiān)察委員會這個監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置從權(quán)力淵源上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)實(shí)際上是從檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)原有的權(quán)能中轉(zhuǎn)隸而來的，在權(quán)力的性質(zhì)上具有一定的“復(fù)合性”。監(jiān)察法第11條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的案件范圍：監(jiān)察委員會“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。上述規(guī)定搭建了我國監(jiān)察管轄制度的基礎(chǔ)規(guī)范，采取了“公職人員+職務(wù)犯罪”的雙層模式。在《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》實(shí)施后，明確了國家監(jiān)察委員會刑事管轄共有6大類88個罪名，既包括貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等各類犯罪案件，也包括公職人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的重大責(zé)任事故和其他犯罪案件，占刑法全部罪名的近五分之一。所以上述幾類犯罪的發(fā)生場所如果發(fā)生監(jiān)所，那么理所應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委介入調(diào)查。

二、困境審視：監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的局限性

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的權(quán)力范圍存在交叉

修改后的《刑事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件范圍限定于“在對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪行為”，包括非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪。但可以看到，跟上文提到的監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的案件范圍存在一定的交叉。盡管最高人民檢察院也試圖通過司法解釋列明具體的罪名，但無論是立法還是司法解釋都未能真正解決調(diào)查與偵查間的權(quán)力交叉，也未能給兩種權(quán)力的沖突提供一個除“溝通”以外的有效解決方案。程序與程序之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于程序的參與機(jī)關(guān)的各司其職，分工不明將會導(dǎo)致程序參與機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時發(fā)生沖突，甚至導(dǎo)致程序自身分崩離析。因此，監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序銜接的前提是清晰界定程序參與機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍。盡管有學(xué)者從理論上強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督乃是一種對事的監(jiān)督，并且是針對刑事追訴中特定事項(xiàng)的有限監(jiān)督，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督則是一種對人的監(jiān)督，是全面監(jiān)督，二者互為補(bǔ)充、并行不悖”[1]。但是正所謂“事在人為”，在實(shí)踐中對“事”所作的調(diào)查必然與“人”相關(guān)聯(lián)，對“人”的調(diào)查和處分也必須以“事”作為基礎(chǔ)。因此，這兩種具有“同質(zhì)性”的權(quán)力不可避免地在適用范圍上存在一定的抵牾。所以對于監(jiān)所的工作人員利用職務(wù)構(gòu)成的犯罪的調(diào)查或偵查的職權(quán)歸屬問題存在一定的迷惑性。

（二）以審判為中心的訴訟制度改革遇阻

國家試圖建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，從而形成了非常強(qiáng)勢的地位，而與之并行和銜接的檢察機(jī)關(guān)地位明顯要弱，只發(fā)揮事后制約的功能。自2014年起我國開啟了“以審判為中心”的訴訟制度改革，加強(qiáng)審判權(quán)對偵查權(quán)和起訴權(quán)的最終制約是最重要的措施。然而反觀監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動，監(jiān)察委對監(jiān)所工作人員職務(wù)犯罪調(diào)查程序的構(gòu)造采用的是典型的“線性結(jié)構(gòu)”即“調(diào)查-公訴”模式。在這種程序構(gòu)造中，只存在監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人（監(jiān)所工作人員）之間的調(diào)查與反調(diào)查、追究與反追究關(guān)系，缺乏第三方的介入和制衡。監(jiān)所工作人員職務(wù)犯罪立案及撤案的決定、調(diào)查權(quán)的行使以及調(diào)查措施的采取，主要由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行把握和約束，合法、妥當(dāng)與否都是監(jiān)察機(jī)關(guān)自我判斷的范疇，如相關(guān)當(dāng)事人不服，也只能向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。由于司法機(jī)關(guān)未得到相應(yīng)法律授權(quán)，故無法對監(jiān)察機(jī)構(gòu)在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的行為進(jìn)行外部監(jiān)督與制約，司法機(jī)關(guān)無法在調(diào)查階段介入案件辦理程序，導(dǎo)致只有“事后”采取自行補(bǔ)充偵查以糾正存在瑕疵的偵辦行為。在這種制約機(jī)制下，法官在職務(wù)犯罪的處理過程中能否做到獨(dú)立公正可想而知，不利于實(shí)現(xiàn)以審判為中心的訴訟改革目標(biāo)。

（三）從監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)看，不能同時保護(hù)被監(jiān)管人權(quán)利

監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象為“所有行使公權(quán)力的公職人員”，矛頭對準(zhǔn)的主要是職務(wù)犯罪，監(jiān)所監(jiān)察監(jiān)督關(guān)注的是監(jiān)獄公務(wù)人員是否遵紀(jì)守法、是否存在玩忽職守、濫用職權(quán)，以權(quán)謀私、徇私舞弊等行為。所以在監(jiān)所案件發(fā)生時，因職務(wù)犯罪被監(jiān)所公職人員所侵犯的被監(jiān)管人的權(quán)利往往被忽略。從這個意義上講，監(jiān)察監(jiān)督可能在權(quán)力運(yùn)行的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)所法律關(guān)系中公務(wù)人員的約束，但是達(dá)不到有效預(yù)防監(jiān)所事件、保護(hù)被監(jiān)管人權(quán)利的高度層面。

三、發(fā)展完善：監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)良性運(yùn)轉(zhuǎn)模式

在反腐力量分散、機(jī)構(gòu)重疊，以審判為中心的訴訟體制革新的框架下，監(jiān)察體制改革是我國進(jìn)行的重大制度創(chuàng)新，監(jiān)察委的成立無疑促進(jìn)了監(jiān)所高效反腐機(jī)制的構(gòu)建。起初，很多學(xué)者擔(dān)心我國監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)力的復(fù)合性會存在“濫用”的風(fēng)險，但我國明代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)力很大，而它們行使權(quán)力的地理范圍基本上仍在兩京范疇[2]。所以我們要正確對待監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)所監(jiān)督中所起的作用，但對于上文提到的目前的困境也要相對做一些有益的探索。

（一）建立監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)合理運(yùn)行機(jī)制

新頒布的《憲法修正案》第127條明確規(guī)定了監(jiān)察委在辦理職務(wù)違法和犯罪案件時，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的管轄權(quán)力范圍存在交叉的問題上，最高檢2018年11月已經(jīng)頒布了相關(guān)規(guī)定，檢察院在掌握犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務(wù)犯罪線索時，應(yīng)及時與同級監(jiān)察委員會溝通，一般由監(jiān)察委員會為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助。分別管轄更為合適的，就移送線索后分別管轄。還應(yīng)當(dāng)建立違紀(jì)審查、行政違法監(jiān)督與職務(wù)犯罪調(diào)查適度分離模式，并把其與監(jiān)所監(jiān)察權(quán)運(yùn)行規(guī)則、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)定程序相匹配，從而最終有效完成違法違紀(jì)調(diào)查與刑事犯罪調(diào)查。建立健全監(jiān)、檢、法互相配合、相互制約機(jī)制的切入點(diǎn)在于設(shè)立專門的司法審查部門與構(gòu)建科學(xué)的司法審查程序，提高審查起訴與審判程序?qū)β殑?wù)犯罪調(diào)查司法制約力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部分工協(xié)作與外部監(jiān)督制衡，提高運(yùn)用庭審作出公平判決的監(jiān)督效果。監(jiān)察體制改革應(yīng)與以審判為中心的架構(gòu)格局緊密聯(lián)系，以此激發(fā)審判程序查清事實(shí)、排查證據(jù)、維護(hù)訴權(quán)、公平裁決之功能，規(guī)范職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序運(yùn)行，達(dá)到監(jiān)察與刑事訴訟程序的相互銜接與制衡之目的。

另外為了更加合理，應(yīng)注重利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等，形成監(jiān)察、檢察、審判互聯(lián)互通、共建共享的職務(wù)犯罪案件智能管理平臺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察辦案與司法審查全方位對接的新格局。通過建立科學(xué)合理的監(jiān)所工作人員職務(wù)犯罪案件管理平臺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)、檢、法部門之間的信息與線索共享，加強(qiáng)三者在職務(wù)犯罪案件辦理中的交流與互動，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與刑事訴訟程序的有效配合。如此一來，職務(wù)犯罪案件從初查、立案、調(diào)查、移送審查起訴等各個流程節(jié)點(diǎn)都在動態(tài)監(jiān)控和管理下，保障監(jiān)察程序與刑事訴訟程序有序轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)承辦人按規(guī)定、遵循流程處理案件并杜絕違規(guī)違法現(xiàn)象發(fā)生，提升監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的公正性與公開度。

（二）以監(jiān)察機(jī)關(guān)為核心，形成監(jiān)督合力

我國人民代表大會制度的國家政體決定了我國的監(jiān)所監(jiān)督主體在現(xiàn)階段是多元的，最高的監(jiān)督權(quán)肯定是由全國人大行使的，在我國現(xiàn)有的監(jiān)督體系內(nèi)，為了更好的保障各級人大行使權(quán)力，我國的檢察機(jī)關(guān)被賦予獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，是我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)是各級監(jiān)察委員會，對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，而監(jiān)所作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，容易滋生職務(wù)犯罪，所以對它的監(jiān)督應(yīng)該以監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督為支撐點(diǎn)，人大與檢察機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)從權(quán)力分配的角度形成互動、完整的監(jiān)督體系。具體而言監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督為支撐點(diǎn)，通過檢查違反行政紀(jì)律或者職務(wù)犯罪等行為，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)所執(zhí)行公務(wù)的工作人員進(jìn)行的監(jiān)督，從而減少監(jiān)所公職人員的職務(wù)犯罪，進(jìn)一步提高監(jiān)獄的行政工作效率，提高監(jiān)獄的管理質(zhì)量，為改造罪犯、執(zhí)行刑罰創(chuàng)造良好的環(huán)境，創(chuàng)造刑罰執(zhí)行、改造罪犯的良好環(huán)境，而不是讓監(jiān)所部門成為滋生腐敗的場所。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在監(jiān)察法頒布之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)所的監(jiān)督是處于核心地位的，各檢察院基本都在監(jiān)獄派駐的有檢察室，雖然監(jiān)察委員會的設(shè)置對檢察院對監(jiān)所的監(jiān)督造成了一定的沖擊，但不能忽略檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。由于監(jiān)獄的特殊性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督要更側(cè)重于監(jiān)督刑罰執(zhí)行，而監(jiān)察委員會側(cè)重于監(jiān)獄內(nèi)腐敗案件的查處。人大作為立法機(jī)關(guān)，也應(yīng)該為監(jiān)所監(jiān)督做好“有法可依”的工作，對監(jiān)所工作創(chuàng)造良好的監(jiān)督環(huán)境，選舉賢能人士作為監(jiān)察、檢察、監(jiān)所部門的領(lǐng)導(dǎo)人等。

另外，除了上述三個監(jiān)督主體的合力，在新媒體時代的今天，媒體的力量不可小覷，吸引眼球事件的視聽資料在發(fā)生的第一時間就通過微博、微信等載體加以傳播，媒體介入后在引導(dǎo)大眾情緒、道德評價等方面起到了不可低估的作用。比如孫小果案件就是輿論媒體引導(dǎo)監(jiān)督的最好的案例。

監(jiān)督體系的建立涉及完備的立法和重大體制改革，任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前，各監(jiān)督主體應(yīng)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)建立機(jī)關(guān)間的互動，對一些重點(diǎn)問題形成聯(lián)動調(diào)查與處理機(jī)制，多方齊下，形成一個較為嚴(yán)密的、橫縱交錯的監(jiān)督網(wǎng)。

（三）以“保障人權(quán)”工作理念協(xié)調(diào)監(jiān)所監(jiān)督體系的運(yùn)行

2004年“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法，被監(jiān)管人員的“人權(quán)”從權(quán)力制約與實(shí)現(xiàn)人主體地位的要求上升到憲法的高度。很多監(jiān)所事件與利用公權(quán)力侵犯被監(jiān)管人員的權(quán)利相關(guān)，說明監(jiān)所部門權(quán)力和監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行沒有充分重視被監(jiān)管人員的權(quán)利。被監(jiān)管人員基本權(quán)利依然在傳統(tǒng)“階級敵人”“報應(yīng)性懲罰”理念影響下，成為追究刑事責(zé)任、打擊犯罪的邊緣問題。政府主導(dǎo)的人權(quán)保障工作，以及監(jiān)所監(jiān)督制度構(gòu)建即是針對理念轉(zhuǎn)變的解決途徑之一。近些年在這方面的努力，說明人權(quán)保障理念在處理監(jiān)所事件中已經(jīng)有了一定的實(shí)踐，被監(jiān)管人員基本權(quán)利在制約權(quán)力運(yùn)行上的地位有了進(jìn)一步提高，所以從被監(jiān)管人員基本權(quán)利保障入手，協(xié)調(diào)各主體在制度構(gòu)建和法律規(guī)定上的沖突，從而制約國家權(quán)力、尊重公民權(quán)利，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

監(jiān)所部門的工作具有強(qiáng)制性、懲罰性和一定程度的秘密性，處于天然的強(qiáng)勢地位，而被監(jiān)管人員處于弱勢地位，監(jiān)督的缺乏必然帶來各類監(jiān)所問題[3]。我國監(jiān)所監(jiān)督主體的設(shè)置是權(quán)力分配的產(chǎn)物，理論上可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與配合，滿足監(jiān)所監(jiān)督的要求。在職務(wù)犯罪案件處置中，不管從程序正義、權(quán)力制約，還是人權(quán)保障等角度出發(fā)，構(gòu)建監(jiān)所監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)良性運(yùn)轉(zhuǎn)模式是極其必要的，能夠凈化監(jiān)管環(huán)境、是防止瀆職腐敗的利器，是保證刑罰順利執(zhí)行、維護(hù)百萬被監(jiān)管者合法權(quán)益、重獲新生的堅(jiān)實(shí)后盾。

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