多元治理視角下的洱海流域水污染治理研究

王發(fā)瑩

摘 要：水污染治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在具體的治理過程中，由于多方面的因素，使水污染治理一直面臨巨大的困境。本文基于多中心治理理論，提出在流域水污染治理中要突破政府為主體的單一治理的模式，形成以政府為主導(dǎo)，企業(yè)和公眾參與的多元治理模式，實(shí)現(xiàn)流域水污染的“善治”。

關(guān)鍵詞：洱海流域;水污染;多元治理

一、洱海流域水污染治理現(xiàn)狀

（一）洱海流域水污染主要來源

1.農(nóng)業(yè)和高原養(yǎng)殖業(yè)帶來的污染

環(huán)湖周圍的土地種植條件優(yōu)越，農(nóng)業(yè)用地比重高。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，使用的農(nóng)藥和化肥較多，有機(jī)肥料使用比較少?；屎娃r(nóng)藥使用之后，有相當(dāng)?shù)囊徊糠謺?huì)通過農(nóng)田徑流進(jìn)入洱海造成水體污染。洱海流域的乳制品產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較發(fā)達(dá)，該地區(qū)有奶牛養(yǎng)殖有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，一直以來給當(dāng)?shù)氐娜嗣駧砹溯^好的經(jīng)濟(jì)收入。由于長(zhǎng)期以來形成分散的農(nóng)戶個(gè)體養(yǎng)殖模式造成了廢棄物的難以管理，雨季隨雨水進(jìn)入洱海導(dǎo)致水體污染。

2.旅游污染

大理是遠(yuǎn)近聞名的旅游勝地，每年的游客量都很大，給當(dāng)?shù)厝藥砹撕芏嗟慕?jīng)濟(jì)收入。以洱海流域?yàn)橹行牡沫h(huán)湖旅游資源不斷被開發(fā)，游客數(shù)量不斷增長(zhǎng)，旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展給地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展插上了翅膀的同時(shí)，也給洱海增加了新的污染源。

3.企業(yè)污水排放

洱海流域同時(shí)也是大理地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，有許多企業(yè)在該地區(qū)。大理州各類企業(yè)在逐步發(fā)展與壯大，使人民的生活得到了很大的改善。2018年大理州工業(yè)增加值298.25億元，同比增長(zhǎng)11.7%，其中，規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)12.3%。然而，企業(yè)的發(fā)展與壯大也對(duì)洱海流域水污染防治也造成了影響。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中所產(chǎn)生的污水在沒有達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，直接排入洱海流域的河流，造成了污染。

（二）洱海流域水污染治理現(xiàn)狀

洱海流域的發(fā)展歷程中，政府為保護(hù)好洱海流域的水環(huán)境，通過立法制定了很多保護(hù)洱海流域環(huán)境的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。并在立法的基礎(chǔ)上，采取了一些具體的治理措施，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，也取得了一定的效果。

治理洱海水污染首先要制定法律法規(guī)。1984年2月，大理州政府制訂《洱海管理暫行規(guī)定》，1988年通過了《大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》，后續(xù)1998、2004、2014年又分別對(duì)條例進(jìn)行了修訂，2016年通過了《云南省大理白族自治州水資源保護(hù)管理?xiàng)l例》，通過立法，使得洱海的防治得到一個(gè)法律的保障。

大理州在2012年開始啟動(dòng)洱海治理計(jì)劃以來，形成了一個(gè)以政府為主體的比較系統(tǒng)的洱海保護(hù)治理體系。第一，從法律的層面進(jìn)行保障，形成一個(gè)體系。第二，用科學(xué)的方法來管理和恢復(fù)生態(tài)。禁止在洱海人工養(yǎng)魚和機(jī)動(dòng)漁船的捕撈;在退塘還湖、退耕還林、退房還濕地方面做了很多工作;從生態(tài)修復(fù)、截污、流域河道整治、污水處理、水土保持、環(huán)境教育等方面都開展了很多專項(xiàng)工作;通過水源、能源、田園、家園的清潔工程以及流域內(nèi)鄉(xiāng)村水污染的治理。第三，打破層級(jí)和地域障礙，理順管理機(jī)制。將洱海管理局和洱海源頭的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸大理市管轄，方便大理市開展好洱海保護(hù)治理工作。同時(shí)，以洱海研究為重點(diǎn)建立專業(yè)的團(tuán)隊(duì)為今后的科學(xué)決策提供智力支持。第四，努力拓寬渠道，為洱海保護(hù)治理爭(zhēng)取更多資金。第五，廣泛宣傳，發(fā)動(dòng)全民參與。將洱海保護(hù)的宣傳教育加大，創(chuàng)建一個(gè)保護(hù)洱海的好的大環(huán)境。

二、洱海流域水污染治理中的困難

（一）水污染治理以政府為主

從洱海流域水污染治理現(xiàn)狀來看，許多治理的行動(dòng)主要依靠政府來完成，帶有典型的行政色彩?？梢?，政府在洱海流域水污染中發(fā)揮著重要作用，也反映出洱海流域水污染治理的多元力量的不足。從立法到一些政策再到具體的治理行動(dòng)，治理的模式顯示出來的一直都是政府在履行著主體的地位，社會(huì)力量的參與并不高。

（二）企業(yè)主體社會(huì)責(zé)任感弱

因?yàn)檎畬?duì)企業(yè)的監(jiān)督力度不足，或由于企業(yè)的所有者對(duì)環(huán)保的理解不正確，所產(chǎn)生的一些后果也不同。上述的原因在影響著企業(yè)的同時(shí)，更重要的是企業(yè)的本質(zhì)。企業(yè)的目的是要有更多的利潤(rùn)。那么，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過程中，能節(jié)省的成本越多，利潤(rùn)就越高，就產(chǎn)生了一系列的影響。一個(gè)不重視環(huán)境污染的企業(yè)的成本肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一個(gè)重視環(huán)境污染并嚴(yán)格的按照規(guī)定去處理的企業(yè)的成本，那么前一個(gè)企業(yè)就會(huì)取得優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生的利潤(rùn)也會(huì)高于后一個(gè)企業(yè)。重點(diǎn)排污企業(yè)在處理生產(chǎn)廢水的時(shí)候，會(huì)有兩種情況：第一是集中所產(chǎn)生的污水，進(jìn)行技術(shù)上的處理，達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行排放;第二種是直接排放或者處理過了但是未達(dá)標(biāo)就進(jìn)行排放。第一種需要投入大量的人力、財(cái)力、物力才能實(shí)現(xiàn)，而這種投入隨著企業(yè)所產(chǎn)生的污染源不斷增加，就會(huì)產(chǎn)生更多的成本。如果是第二種，那么就是在沒有付出污水處理的成本或者減少成本。

（三）公眾力量參與度不夠

洱海環(huán)保治理無論從參與內(nèi)容還是形式在很大程度上是取決于相關(guān)主管行政部門的態(tài)度而決定，公眾很難表達(dá)自己的所思所想，更談不上對(duì)公共政策執(zhí)行效果的有效監(jiān)督。其次，很多人的意識(shí)里就是認(rèn)為保護(hù)環(huán)境主要是由政府來承擔(dān)，始終缺乏環(huán)保的社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí)，參與的自覺性不足。所以，近年來，隨著洱海保護(hù)宣傳教育力度的不斷加大，越來越多的人認(rèn)識(shí)到水污染的嚴(yán)峻性，但大部分民眾仍只停留在“口頭”上，付諸實(shí)踐，真正參與的并不多。其次，參與主動(dòng)性不夠。無論是城鎮(zhèn)人口還是農(nóng)民，只要是生活居住在洱海流域的，都對(duì)洱海保護(hù)是贊同和支持的，但是這種認(rèn)同感并沒化為熱情和動(dòng)力，導(dǎo)致參與過程缺乏主動(dòng)性。大理市的城鄉(xiāng)居民幾乎都參加過洱海保護(hù)的活動(dòng)，行政單位的人員多是通過政府安排任務(wù)的形式參加，強(qiáng)制性要求參加的方式往往是被動(dòng)性地接受，這樣反而使一些人出現(xiàn)了思想上的反感和情緒上的麻木。再者，參與的層次不高。目前在洱海流域水污染治理方面，公眾參與主要集中在影響評(píng)價(jià)上，對(duì)于公共決策則少之又少，信息公開少，更談不上公眾參與。公眾參與的形式更多體現(xiàn)在違法檢舉、訴訟之類的，還沒能從立法、決策、行政過程中真正發(fā)揮作用。

三、完善洱海流域水污染治理的途徑

（一）政府在水污染治理中的主導(dǎo)作用

相對(duì)于其他參與水污染治理的主體，政府有著其他主體沒有的性質(zhì)——權(quán)威性，它決定了政府在水污染治理中的主導(dǎo)地位。在中央政府層面，水環(huán)境污染防治所追求的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。中央政府是水污染治理的組織者、決策者和法律和法規(guī)的制定者。所采取的模式更多的是戰(zhàn)略規(guī)劃以及指示性的行政命令，具體政策的執(zhí)行由部門層面引導(dǎo)和監(jiān)督。地方政府是具體政策的執(zhí)行著。根據(jù)中央水污染防治理念的指導(dǎo)，制定出具體的治理計(jì)劃并進(jìn)行實(shí)施。通過統(tǒng)籌地區(qū)的諸多因素，實(shí)現(xiàn)治理的目的。

基于洱海流域的水污染治理來看，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治理模式，建立多元治理的機(jī)制。把直接用于治理水污染的大部分精力，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)治理模式的改革，形成以政府為主導(dǎo)，多元力量參與的治理機(jī)制。政府應(yīng)該是是一個(gè)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的管理著，而不是凡事都要具體參與的生產(chǎn)著，拿出更多的資源，進(jìn)行流域保護(hù)總體規(guī)劃、污染源頭控制，重要環(huán)境點(diǎn)比如飲用水源地的保護(hù)上，使自己在整個(gè)多元治理系統(tǒng)中做好引導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)。

（二）企業(yè)在水污染治理中發(fā)揮主體的作用

企業(yè)作為一個(gè)是以追求盈利為目的的市場(chǎng)主體，為了得到更多的利益，其中往往會(huì)出現(xiàn)一些企業(yè)在利益驅(qū)使下成為水污染的直接來源。然而，在面對(duì)污染治理的時(shí)候，企業(yè)首先考慮的是政府怎么辦而不是自己怎么辦，把環(huán)境保護(hù)當(dāng)成了政府單獨(dú)的責(zé)任來看待，讓政府為企業(yè)買單，用來推脫其責(zé)任。面對(duì)這樣的行為，政府一直都在出臺(tái)相關(guān)的政策，我們都有這樣的理念“誰污染，誰治理”，但是，這在很大程度上都是一個(gè)理念上的認(rèn)識(shí)。

在水污染治理的具體行動(dòng)中，政府一般都會(huì)建設(shè)污水處理廠來解決日益嚴(yán)重的水污染，但是由于沒有市場(chǎng)的參與，只是把污水處理作為一項(xiàng)純公益事業(yè)來做，污水處理的費(fèi)用基本都是依靠政府來解決，這對(duì)地方財(cái)政造成了巨大的負(fù)擔(dān)，不利于地區(qū)發(fā)展，同時(shí)也對(duì)處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了隱患。在這樣的模式下，政府就相當(dāng)于一個(gè)保姆。面對(duì)這樣的形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)改變目前的模式，引入市場(chǎng)機(jī)制。政府向排污的企業(yè)收取排污費(fèi)，并且面向社會(huì)招標(biāo)，把污水處理廠交給通過招標(biāo)的公司來運(yùn)營(yíng)并支付費(fèi)用，并成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。污水處理企業(yè)在保證污水達(dá)標(biāo)排放的前提下，運(yùn)營(yíng)商可以用自己的方式來解決它的經(jīng)濟(jì)效益問題，這就能夠使這方面的污染得到有效的解決。并且制定和逐漸完善這方面的機(jī)制，使污水處理實(shí)現(xiàn)多元化。

（三）公眾參與應(yīng)成為水污染治理的重要組成部分

公眾對(duì)政策的認(rèn)可永遠(yuǎn)是一個(gè)政府在地方執(zhí)行政策的基石，一個(gè)政策的執(zhí)行離不開公眾，只有公眾接受并能貫徹執(zhí)行的政策才會(huì)有生命力。所以，對(duì)于水污染的治理應(yīng)該是有公眾積極參與的、并能夠真心實(shí)意的去堅(jiān)持完成的一個(gè)體系。所以引導(dǎo)公眾的參與是非常關(guān)鍵的。

加強(qiáng)對(duì)清潔的水資源的價(jià)值宣傳，讓公眾對(duì)干凈的水資源有一個(gè)直觀的認(rèn)識(shí)，并能夠意思到其珍貴，才能夠引發(fā)公眾對(duì)其強(qiáng)烈的保護(hù)意思和對(duì)其他人行為進(jìn)行自發(fā)的監(jiān)督。并進(jìn)一步提高公眾的參與能力，要讓公眾有能力去做這些事。政府應(yīng)舉辦一些學(xué)習(xí)活動(dòng)，讓公眾了解相關(guān)的法律法規(guī)，同時(shí)建立完整的機(jī)制來保障公眾的參與的途徑。建立一個(gè)可靠的信息公開與交流系統(tǒng)，讓公眾及時(shí)了解情況并能夠反應(yīng)一些實(shí)際情況，決策者也能及時(shí)了解到公眾的具體意見與建議，從而制定更加科學(xué)的計(jì)劃，形成一個(gè)高效的系統(tǒng)。隨著公民參與意識(shí)不斷的提高，公眾參與治理將是水污染治理中的一個(gè)重要組成部分。

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