現(xiàn)代化治理背景下我國當代行政成本控制的研究

●李美玲

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。國家治理能力的體現(xiàn)在于解決國家治理過程中出現(xiàn)的社會公共問題，而治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是在這一過程中尋找國家治理體系與其面臨的社會公共問題之間更優(yōu)解的自我革命。我國政府一方面是國家治理的主體，另一方面又承當著提供社會公共服務(wù)的職能，完善治理體系、推進治理能力現(xiàn)代化不僅意味著提供更好的社會服務(wù)，思考如何以最優(yōu)效益和效率實現(xiàn)這一目標更是其自我革命的應(yīng)有之意。這意味著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅不能回避行政成本問題，還要在這一基礎(chǔ)上通過科學測度和有效治理降低行政成本在GDP、財政收入和財政支出中所占的比例，以期控制行政成本，用更低的支出換取更大的效益。

一、我國行政成本的口徑定義和實際測度

政府權(quán)力天然有著強制性、支配性和公共性，這使得政府權(quán)力具有不斷膨脹的本能沖動，而政府職能的擴張就是政府權(quán)力自我膨脹的表現(xiàn)。政府職能的擴張往往伴隨著機構(gòu)和辦公人員的增加，同時用于維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所必要的資源耗損，如人員薪資福利、辦公成本、公務(wù)成本、資產(chǎn)折舊、后勤保障費用等都水漲船高，討論行政成本控制的問題需要首先明晰行政成本的涵蓋范疇。李克強總理曾對相關(guān)行政成本問題作出指示，要對政府行政費用計算和效益評估的統(tǒng)計口徑作出統(tǒng)一定義，并以此為基礎(chǔ)探索如何節(jié)制和壓縮行政成本。

2007年以前政府的預算中對于行政成本有比較明確的劃定，即行政管理費、公檢法司支出、外交外事支出、武警部隊支出和其他部門事業(yè)費，隨著2007年的預算收支分類改革將國內(nèi)核算口徑與國際接軌，參考貨幣基金組織的統(tǒng)計標準，一是將行政管理費分拆進入各功能分類科目，二是將公檢法司支出、武警部隊支出合并為公共安全支出，三是將原行政管理費和其他部門事業(yè)費科目合并后去除外交事務(wù)和債務(wù)付息的部分，統(tǒng)稱為一般公共服務(wù)科目。本文中所提及的行政成本口徑，正是包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出和外交支出（不含對外援助）三項，與國際貨幣基金組織的統(tǒng)計科目相一致，這不但有助于國內(nèi)學界在同一測度下進行相關(guān)的研究，也有助于將我國行政成本與世界各個國家進行對比，檢驗我國行政成本控制的成果。

依照這一統(tǒng)計口徑，通過對2007-2018年由國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》的公開數(shù)據(jù)進行整合，將行政成本與我國國內(nèi)生產(chǎn)總值、全國財政收入和全國財政支出的數(shù)據(jù)進行對比，可以為行政成本的變化樹立合理參照。由圖1 可以看到2007-2018年我國行政成本在總量上一直處于增長趨勢，2007-2018 的11年間由12215.68 億元增至32742.53 億元，總體增幅達168%以上。雖然整體來看行政成本總量一致處于增長之中，但將行政成本與同年的國內(nèi)生產(chǎn)總值、全國財政收支等重要參照數(shù)據(jù)進行比對，會發(fā)現(xiàn)2007-2015年間，行政成本在各項收支中的比重一直處于穩(wěn)中有降的狀態(tài)，以行政成本占全國財政支出的比重為例，其由2007年的25%將至2015年的13%，說明了我國在這一階段的行政成本得到了有效控制，但在2015年后這一趨勢卻發(fā)生了方向性的變化，統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，最近3年的行政成本占全國財政支出的比重開始逐年上升，并在2018年重新回到了15%的比例上，同樣的趨勢變化在行政成本占全國財政收入的比重、行政成本占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重中均得到了印證，前者由2007年的24%到2015年的15%，在2018年回到了18%，后者由2007年的5%到2015年的3%，在2018年重新回到了4%。行政成本增長速度重回增長區(qū)間，說明了我國的行政成本控制出現(xiàn)了松動，行政成本控制依然任重而道遠。

圖1 2007-2018 我國行政成本變化趨勢

二、我國行政成本居高不下的癥結(jié)所在

政府職能的擴張是政府行政成本增加的重要因素。一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府管理社會、服務(wù)社會的角色更加多元化，所覆蓋的社會公共領(lǐng)域的擴大必然導致原有行政力量的不足，為了契合社會和經(jīng)濟的發(fā)展，政府需要增設(shè)新的機構(gòu)和職能，這帶來的行政成本上漲是合乎理性和必要的；另一方面，政府權(quán)力中天然的強制性、公共性和支配性使其有著強烈的自我膨脹的欲求，在缺乏有力監(jiān)督的情況下，政府設(shè)立更多職能機構(gòu)往往不是為了管理和服務(wù)于必要的公共利益，而是為了實現(xiàn)自身權(quán)力的擴張。兩相參照之下，后者這才是行政成本控制所要討論的范疇，即政府支出非理性膨脹的癥結(jié)所在。

（一）政府對于公共事務(wù)的壟斷

在我國，政府是公共物品和公共服務(wù)的主要供應(yīng)者，調(diào)整政府和市場、社會的關(guān)系一直伴隨著我國政府的履職過程。從改革開放前實行的完全政府主導的指令性經(jīng)濟到現(xiàn)在政府主導、市場在資源配置中起決定性作用的方向性轉(zhuǎn)變，我國在公共領(lǐng)域與市場領(lǐng)域的界定和分工上邁出了重要一步。然而，隨著國家經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，一方面，公共領(lǐng)域內(nèi)社會事務(wù)的復雜性在增強，政府在公共事務(wù)中的角色定位逐漸趨向于多元化，另一方面，公眾對于社會服務(wù)的需求也經(jīng)歷了從無到有、從有到多、從多到好的不同階段，當前結(jié)構(gòu)化的政府無法滿足公眾對于部分高質(zhì)量社會服務(wù)的需求。政府天然所具有的強制力和支配力決定了其傾向于自我膨脹來解決不斷增加的社會事務(wù)，即通過擴增政府的職能和機構(gòu)來實現(xiàn)這一目標。美國學者薩瓦斯的研究表明，政府提高服務(wù)的成本費用，要比市場提供相同服務(wù)的成本費用至少高出35%，隨著機構(gòu)和部門的增加，一方面是各個機構(gòu)之間的跨度和層級的增加加大了協(xié)調(diào)配合的成本，包括時間和辦公成本，另一方面是機構(gòu)和人員的增加必然伴隨著薪資福利、公務(wù)成本、辦公成本等增加，因此，政府對于公共事務(wù)的壟斷地位是導致行政成本居高不下的重要原因。

（二）財政預算約束力低

尼斯坎南認為官僚機構(gòu)普遍存在最大化預算規(guī)模的內(nèi)在動力，他指出官僚機構(gòu)的可支配預算與其資金效用水平呈正相關(guān)，同時，官僚機構(gòu)與預算審批機構(gòu)之間信息不對稱以及后者對前者缺乏有效的監(jiān)督制約，容易導致官僚機構(gòu)在預算使用上的隨意揮霍。

具體來說，一是政府部門在行政成本預算項目上出現(xiàn)利益部門化的情況，即部門在申報經(jīng)費上習慣性地采用在往年預算基礎(chǔ)上向上調(diào)整，即“保基數(shù)，謀增量”的預算形式，使得行政成本預算出現(xiàn)只增不減的固定格局。二是預算體系自身建設(shè)不完全，我國政府行政成本的預算組成極為復雜，除公共財政預算收支外，行政成本中還含括了土地出讓收支、預算外收支、國有資本經(jīng)營收支等，其中的預算外收支和土地出讓金收支在預算核算上存在統(tǒng)計口徑不一致，納入范疇不清晰等情況。三是預算管理不嚴謹，預算審核部門缺乏對于提交預算的下屬部門的約束力，預算執(zhí)行不夠嚴格導致實際支出“越位”，表現(xiàn)為行政事業(yè)單位中追加預算的行為較為普遍?？傊?，預算編制體系的不完善、不健全導致財政預算行政成本往往與實際情況相距甚遠，缺乏約束力，難以實現(xiàn)成本控制的目的。

（三）績效評估難度大

我國的政府績效評估缺乏成文法律條款，也未形成作用于公共領(lǐng)域的較為完善的績效評估體系。政府行為最重視的是實現(xiàn)社會目標，因為社會目標的實現(xiàn)大多無法以量化考評的形式被展示和評估，即無法被套以“成本- 產(chǎn)出”的效益計算，使得政府部門尤其是地方部門對于經(jīng)濟目標的追求并不急切，考核機關(guān)對于政府部門的考評也集中于對于其行政效率和服務(wù)質(zhì)量，行政成本考核的缺位使得行政部門缺少對于成本控制的關(guān)注。

三、基于現(xiàn)代化治理的成本控制對策

（一）促進政府職能轉(zhuǎn)變

改革開放以來，為了適應(yīng)社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展以及社會公共領(lǐng)域事務(wù)的復雜趨勢，簡政放權(quán)一直是我國政府加快職能轉(zhuǎn)變重要舉措，應(yīng)該說這一階段的簡政放權(quán)是卓有成效的，政府將市場、企業(yè)應(yīng)承擔、可承擔的責任和義務(wù)交還給市場和企業(yè)，從市場的微觀經(jīng)濟中抽身出來，將更多的管理資源投入到對于宏觀經(jīng)濟的掌舵以及對于市場基本秩序的維護上，致力于打造良好的發(fā)展外圍環(huán)境。當前，隨著科學技術(shù)的發(fā)展，公共領(lǐng)域的社會生活呈現(xiàn)出快速變化的特點，創(chuàng)造性、開拓性事務(wù)的增加使得結(jié)構(gòu)性的官僚組織難以在短時間內(nèi)適應(yīng)相應(yīng)的變化，公眾對于公共服務(wù)的需求也逐漸由“有沒有”到“多不多”，進而到達“好不好”的階段，在這種情勢下，政府應(yīng)重新定義自身職能范疇，將服務(wù)職能更多地交托給社會，專注于對于社會制度、社會環(huán)境的維護和管理上。政府取消和下放行政審批權(quán)，允許社會力量參與到社會治理中去，不僅是對于行政效率的一次提升，更是通過將部分職能合理剝離，實現(xiàn)行政成本控制的應(yīng)有之意。

（二）優(yōu)化預算編制和預算執(zhí)行

預算制度要實現(xiàn)對于政府成本的有效控制。首先需要的是對預算執(zhí)行的法制化，針對涉及事中事后預算調(diào)整進行嚴密的監(jiān)控，嚴格限制部門任意調(diào)整預算申報。對于預算編制形成具有約束力的成文法，任何追加和調(diào)整計劃必須依照相關(guān)的法律規(guī)定進行，形成完整的責任鏈條和獎懲制度，保證預算編制的嚴肅性。其次，要推行電子化政務(wù)平臺，將預算的編制工作規(guī)范化和透明化，建立部門間的信息共享和報備制度，提高預算編制中的數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保預算編制過程中各相關(guān)部門能夠自由表達意見和建議。最后，完善審計對于預算編制的監(jiān)督制約機制。明確預算審計的監(jiān)督主體，避免行政成本的預算監(jiān)督工作發(fā)生主體重疊或缺位的情況，加強對于事前事中的預算執(zhí)行審計、決算審計和專項支出審計，保證審計工作對于行政成本控制的制約性。

（三）將預算目標考評納入績效考評指標

推行對于部門預算目標達標考核，由預算審批機構(gòu)與預算申報、執(zhí)行部門簽訂針對具體項目的預算執(zhí)行情況責任書，在責任書中將支出與效益結(jié)合，將預算目標進行測度并與項目目標綁定，保證項目目標的可測度、可實現(xiàn)的前提下對于支出情況進行一定程度的考核，保證支出過程中對于行政成本的控制。進一步加強對于行政成本的支出考評，建立和維護好包括績效評估專家、財會管理專家、成本考核專家的考評專家?guī)?，將行政的資源利用效率納入政府績效考評綜合指標，從制度建設(shè)的角度推行行政成本控制。