適應(yīng)新要求提升基層央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)效

■付俊良

2019 年7 月，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳修訂頒發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定”）。這是黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)的重要舉措。為強(qiáng)化人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，人民銀行陸續(xù)出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)制度》。2019 年4 月，人民銀行黨委出臺(tái)的《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)進(jìn)一步深化人民銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出了明確要求，人民銀行內(nèi)審司統(tǒng)一印發(fā)了《人民銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案》（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案”）通知文件，上述制度文件為基層央行統(tǒng)一開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了依據(jù)和規(guī)范。

一、把握領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)新要求、新變化

根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案，人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)體現(xiàn)以下新要求。

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任更加聚焦。人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)公共資金、公共資產(chǎn)和公共資源分配、管理和使用的事項(xiàng)以及影響人民銀行聲譽(yù)的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中守紀(jì)、守法、守規(guī)和盡責(zé)情況。審計(jì)內(nèi)容包括內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)管理、采購(gòu)和固定資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理以及附屬單位和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督管理等。這些內(nèi)容與《人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)制度》《人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》內(nèi)容相比較，更加突出了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任這一關(guān)鍵。

2.審計(jì)重點(diǎn)更加突出。新頒發(fā)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定，增加了貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況內(nèi)容，并將其列為審計(jì)內(nèi)容的第一條。同時(shí)，將本部門、本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況，以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況納入到審計(jì)內(nèi)容中來(lái)。這些要求，抓住了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和牛鼻子，對(duì)于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，促進(jìn)人民銀行高效履職都具有十分重要的意義。

3.審計(jì)要求更加明確。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案要求各級(jí)內(nèi)審部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)合理制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度審計(jì)計(jì)劃，逐步由離任審計(jì)為主過(guò)渡到以任中審計(jì)為主，按照四年一個(gè)周期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋，切實(shí)提高工作的主動(dòng)性和時(shí)效性。以往人民銀行主要以領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)為主，輔之以履職審計(jì)，工作較為被動(dòng)，以致審計(jì)安排極不平衡。離任審計(jì)制度雖規(guī)定，一般實(shí)行先審計(jì)后離任，但在實(shí)踐中，多為被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部新的任免文件先發(fā)，人已到其他單位履新，形成事后審計(jì)態(tài)勢(shì)。而任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的常態(tài)化，將有效改變這一現(xiàn)狀，內(nèi)審部門工作主動(dòng)性、時(shí)效性也有了很好的保障。

4.審計(jì)定性更加規(guī)范。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案首次制定了人民銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)清單，從財(cái)務(wù)管理、采購(gòu)管理、固定資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)、其他業(yè)務(wù)、附屬單位管理以及工會(huì)等方面，列出了一級(jí)詞條72 條，二級(jí)詞條215 條。目標(biāo)清單的制定，有利于促進(jìn)人民銀行系統(tǒng)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。一方面，讓審計(jì)人員在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，對(duì)照目標(biāo)清單按圖索驥，統(tǒng)一定性，方便操作；另一方面，也使上級(jí)行在對(duì)轄內(nèi)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析更加準(zhǔn)確、到位。

二、當(dāng)前，基層央行開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在主要問(wèn)題

自2019 年5 月經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案印發(fā)以來(lái)，人民銀行系統(tǒng)按照領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)新要求，積極與組織人事部門溝通聯(lián)系，摸清底數(shù)，突出重點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，制定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)年度審計(jì)計(jì)劃，并嚴(yán)格按照上述方案內(nèi)容進(jìn)行操作。但在實(shí)施過(guò)程中，也存在以下困難與制約。

1.審計(jì)對(duì)象覆蓋要求與內(nèi)審部門現(xiàn)有力量不相匹配。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案中規(guī)定了四類審計(jì)對(duì)象，除其他需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部這一兜底條款外，主要系人民銀行各分支機(jī)構(gòu)及其附屬單位主要負(fù)責(zé)人以及與本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接相關(guān)的內(nèi)設(shè)部門主要負(fù)責(zé)人。同時(shí)，方案規(guī)定4 年一個(gè)周期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋。從審計(jì)對(duì)象以及要求來(lái)看，內(nèi)審部門不僅要對(duì)所屬下級(jí)行主要領(lǐng)導(dǎo)周期審計(jì)，還要將本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)設(shè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部納入審計(jì)范疇，將導(dǎo)致內(nèi)審部門工作量大幅度增加。人民銀行各地市中心支行內(nèi)審科配備人員大多在5～7 人，人員力量不足。按照人民銀行黨委《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，除常態(tài)化開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目外，還將著力開(kāi)展重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)、深入開(kāi)展預(yù)算管理審計(jì)、依法行政審計(jì)和信息技術(shù)等審計(jì)。完成這些審計(jì)項(xiàng)目，需要投入更多的人力、物力。而目前基層央行內(nèi)審干部無(wú)論從數(shù)量上、素質(zhì)結(jié)構(gòu)上都難以適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)內(nèi)審工作的要求。

2.審計(jì)內(nèi)容程序與《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》不相匹配。一是審計(jì)內(nèi)容存在差異。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定中的審計(jì)內(nèi)容對(duì)比，前者存在一定的內(nèi)容缺失。主要是未將黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實(shí)情況、以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況納入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容中。可能的因素的人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案早于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定，以及將黨和國(guó)家方針政策、決策部署在人民銀行貫徹落實(shí)情況作為單獨(dú)審計(jì)（調(diào)查）項(xiàng)目來(lái)處理。但由于單獨(dú)開(kāi)展這方面的審計(jì)（調(diào)查）項(xiàng)目，畢竟面不廣，難以覆蓋全部審計(jì)對(duì)象。二是報(bào)告撰寫存在差異。《中國(guó)人民銀行履職審計(jì)制度》及《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》中，對(duì)審計(jì)報(bào)告內(nèi)容均要求有審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)的基本情況，這部分往往內(nèi)容較多，并充斥著許多基本數(shù)據(jù)，造成報(bào)告內(nèi)容冗長(zhǎng)。

3.審計(jì)目標(biāo)清單與分支機(jī)構(gòu)多樣履職環(huán)境不相匹配。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)層級(jí)不一，履職重點(diǎn)和內(nèi)容存在一定差異，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)清單雖然突出了相關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容，但在審計(jì)實(shí)踐中，目標(biāo)清單并不能覆蓋所有審計(jì)發(fā)現(xiàn)。如何處理沒(méi)有納入目標(biāo)清單的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，方案并沒(méi)有進(jìn)行明確。如：方案在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、征信業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)內(nèi)容中，有關(guān)國(guó)債、查詢操作、收費(fèi)管理、異議處理、開(kāi)展行政執(zhí)法檢查及行政處罰情況等方面的問(wèn)題并沒(méi)有在目標(biāo)清單中得到反映。以開(kāi)展行政執(zhí)法檢查及行政處罰為例，在少數(shù)單位存在的程序不到位、處罰不公平涉及行政復(fù)議及行政訴訟等情況，不僅可能存在權(quán)力尋租而導(dǎo)致廉潔問(wèn)題，還影響人民銀行聲譽(yù)，這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)納入到目標(biāo)清單中來(lái)。

三、深化基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)策建議

1.建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。建議人民銀行總行盡快頒發(fā)《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度》，以代替現(xiàn)有的《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)制度》和《中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》，按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定內(nèi)容，結(jié)合央行實(shí)際，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序、報(bào)告撰寫、責(zé)任界定、結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行全面規(guī)范，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的權(quán)威性，促進(jìn)審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。在審計(jì)內(nèi)容上，將黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實(shí)、以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改等情況納入到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容中來(lái)。審計(jì)組可根據(jù)人員力量、時(shí)間進(jìn)度等實(shí)際情況，重點(diǎn)圍繞審計(jì)對(duì)象及其所在單位在推動(dòng)黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針、決策部署所起的作用及其成效來(lái)展開(kāi)。對(duì)在審計(jì)期內(nèi)已接受專項(xiàng)審計(jì)（調(diào)查）的可以不納入審計(jì)方案。在報(bào)告內(nèi)容上，保持與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定一致，即總體評(píng)價(jià)、主要業(yè)績(jī)、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題和責(zé)任認(rèn)定、審計(jì)建議。

2.區(qū)分經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象。重點(diǎn)對(duì)三類審計(jì)對(duì)象開(kāi)展審計(jì)，即中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的正職負(fù)責(zé)人、主持工作一年以上的副職負(fù)責(zé)人；分支機(jī)構(gòu)附屬單位的正職負(fù)責(zé)人、主持工作一年以上的副職負(fù)責(zé)人；其他需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部。在制度領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)將上述對(duì)象納入四年一個(gè)周期的審計(jì)范疇。對(duì)“與本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接相關(guān)的內(nèi)設(shè)部門的正職負(fù)責(zé)人、主持工作一年以上的副職負(fù)責(zé)人”這一同級(jí)審計(jì)對(duì)象，可規(guī)定在其離任或根據(jù)黨委工作需要時(shí)進(jìn)行審計(jì)。即同級(jí)內(nèi)設(shè)部門主要負(fù)責(zé)人不納入周期性審計(jì)，以減輕各級(jí)內(nèi)審部門工作壓力，集中精力做好對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任中審計(jì)。

3.完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)清單。按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定內(nèi)容，結(jié)合人民銀行實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)內(nèi)容，要對(duì)標(biāo)近年來(lái)內(nèi)外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，特別是重大敏感問(wèn)題，建立分層次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)清單。增加黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實(shí)情況、以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況、征信業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)等方面的問(wèn)題詞條。針對(duì)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的不在目標(biāo)清單，而又違反制度規(guī)定的其他問(wèn)題，建議將問(wèn)題較為普遍或比較嚴(yán)重的，自行增加一、二級(jí)級(jí)詞條；對(duì)問(wèn)題較輕的，要求其立行立改，相關(guān)問(wèn)題不用納入事實(shí)確認(rèn)書中。

4.強(qiáng)化內(nèi)審干部隊(duì)伍建設(shè)。人民銀行副行長(zhǎng)陳雨露在《全面深化人民銀行內(nèi)審工作》一文中強(qiáng)調(diào)，全面深化人民銀行內(nèi)審工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)踐的過(guò)程，內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)尤為關(guān)鍵。人民銀行系統(tǒng)廣大內(nèi)審干部要按照陳副行長(zhǎng)的要求，切實(shí)做到強(qiáng)化政治建設(shè)、能力建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。同時(shí)，建議出臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行內(nèi)審工作指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)各分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審部門干部配備提出剛性要求，設(shè)置人員門檻，把好數(shù)量與質(zhì)量關(guān)。把人民銀行內(nèi)審干部打造成一支信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化的隊(duì)伍，不斷夯實(shí)人民銀行內(nèi)審事業(yè)的基礎(chǔ)。