刺激，還是救助？
2020-04-16 12:51:46何治民
南風窗 2020年8期
何治民
疫情仍在繼續(xù)，全球確診病例已超過70萬，各國經(jīng)濟也因此陷入困境。各國在一輪貨幣寬松大比拼后，經(jīng)濟并未出現(xiàn)好轉跡象。如今，全球經(jīng)濟衰退或許是大概率事件，各國把希望寄托在財政政策上，紛紛開啟“直升機撒錢”模式，不少發(fā)達國家的救助總額占到2019年該國GDP的10%以上。
兩個月來，中國為應對疫情而引發(fā)的支出總額并不低，相比之下，中國經(jīng)歷了馬拉松式的疫情防控，推出了一套頗有自己節(jié)奏的應對舉措，但任何宏觀刺激政策都會有成本。因此，我們有必要梳理抗疫賬本，以及思考接下來的應對。
基層財政雪上加霜
“我們大年初二就上班了”，劉波在中部省份某縣城財政部門工作，疫情期間，他和同事們除了做好本職工資，還總能及時審批和撥付采購防控物資所需的資金。欣慰的是，劉波所在的縣城，是全國經(jīng)濟百強縣，財政收入“還算充裕”，當疫情來襲，“還能勉強應對”。
但對大多數(shù)縣城而言，現(xiàn)實是另一番景象。2019年4月，財政部旗下雜志《中國財政》曾刊發(fā)財政部預算司青年調(diào)研團隊的文章，該團隊走進重慶市石柱土家族自治縣調(diào)研基層財政，該縣財政局田副局長自稱該縣是“要飯財政”，約2/3收入靠上級轉移支付，“如果沒有上級的補助，連工資都發(fā)不出來”。
可以想象，疫情之下，該縣的財政將難上加難，而市級財政的財政狀況也會面臨新一輪的壓力，邏輯很簡單，地方政府增收受阻，剛性支出增加。首先，疫情勢必會影響政府的稅收收入，加上應對疫情出臺的減稅降費措施，加劇增收壓力。其次，近兩年，中央要求地方抓的“三?！保ā氨９べY、保運轉、保基本民生”）、三大攻堅戰(zhàn)以及重點領域和重點項目投入等都是剛性支出，如果再疊加防控疫情的支出，財政剛性支出增加。南昌市財政局長萬昱原發(fā)表的文章《地方財政應對新冠肺炎疫情的實踐與思考》中稱，“市級財政已經(jīng)連續(xù)幾年通過大量調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來實現(xiàn)收支平衡?！?/p>
南昌作為省會城市尚且如此，何況是一般的縣城。不過，地方政府財力都與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相關，存在區(qū)域差異。以今年2月份財政收入來看，整體來看，中西部和東北地區(qū)受疫情影響，降幅更大。如2月份，山西一般公共預算收入同比下滑39.9%，遼寧降幅為25.2%，湖北降幅達到99%。
在上述文章中，南昌市財政局局長稱，據(jù)初步測算，此次疫情對經(jīng)濟和政策的影響，預計將減少南昌市稅收收入30億元，非稅收入1億元，將拉低全年財政收入增幅2～3個百分點。南昌的情況絕非孤立。從目前情況來看，全國財政收入都不樂觀。1-2月，全國一般公共預算同比下降9.9%。其中，2月份全國財政收入同比下降21.4%，刷新2008年以來記錄。1-2月，全國公共財政支出同比下降2.9%，增幅較去年同期下滑15.7個百分點。值得一提的是，全國公共財政支出中，有四項支出實現(xiàn)正增長，即衛(wèi)生健康、債務付息、節(jié)能環(huán)保和社會保障與就業(yè)，其中，衛(wèi)生健康增速最大為22.7%，算是對疫情財政支出最直觀的反映。
分稅種來看，除個人所得稅、印花稅、房產(chǎn)稅有所增長外，國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費稅、企業(yè)所得稅、車輛購置稅等其他稅收收入均出現(xiàn)不同程度下滑，其中，車輛購置稅降幅最大，達到32.8%。
被地方政府視為“錢袋子”的土地出讓金也下滑不少。1—2月，地方政府性基金預算同比下降18.7%，其中，國有土地使用權出讓收入（即土地出讓金收入）同比下降16.4%。
即便如此，廣發(fā)證券宏觀分析團隊認為，考慮到1月整體受疫情影響不大，年后復工延遲、外需下降對于營收的影響可能會落在3月及以后，這一幅度尚未完全反應疫情帶來的財政壓力。
在疫情沖擊下，地方財政如何平衡進一步加劇的收支矛盾？萬昱原在上述文中建議，“只有通過調(diào)整優(yōu)化財政支出結構，擠壓其他方面支出來統(tǒng)籌。”湖南某地級市公務員祝林向《南風窗》記者透露，目前該市正全力削減非必需、非必要開支，除了“三?！鳖A算資金不受影響外，“其余預算普遍性削減10%”。
王振宇在接受媒體采訪時坦言，“這可能是1994年分稅制以來，地方財政最困難的一年?！?/blockquote>多年來，地方財政收支壓力一直不小，疫情之下，對地方政府財力而言無疑是雪上加霜。遼寧大學地方財政研究院院長王振宇在接受媒體采訪時坦言，“這可能是1994年分稅制以來，地方財政最困難的一年?！?h3>約9萬億元的“賬本”
欣慰的是，面對地方財政的困難，地方政府在壓減開支、盤活存量財政資金的同時，中央政府也及時跟進了對地方財政的扶持政策。這些政策背后是各級政府在抗疫中的投入，合起來是一本沉甸甸的財政抗疫賬本。
簡單來說，這本抗疫賬本可分為兩部分，一是與疫情防控直接相關的財政支出，二是為應對疫情對經(jīng)濟的沖擊，政府減收和新增投資而產(chǎn)生的資金。
抗疫賬本中對應的政策主要有中央加大轉移支付力度、提高地方財政資金留用比例、提前下達地方債額度等等。
在轉移支付資金方面，截至3月21日，中央政府已累計向地方預撥醫(yī)療衛(wèi)生、促進企業(yè)復工復產(chǎn)、中央基建投資、財力補助等方面資金2071億元，加上2019年四季度已提前下達2020年轉移支付預算6.1萬億元，如此一來，今年轉移支付資金已達到6.3萬億。
為了緩解基層政府在應對疫情時“三保”的壓力，3月3日的國務院常務會議決定，階段性提高地方財政資金留用比例。地方財政資金留用比例，是指地方向中央國庫上繳中央收入時，按照一定的比例將部分收入直接劃入地方國庫，比收入上繳后再通過稅收返還或轉移支付撥付給地方，更直接高效。
此次階段性提高留用比例是指，3月1日至6月底，在當年既定的留用比例基礎上統(tǒng)一提高5個百分點。據(jù)測算，這將為地方將新增留用資金約1100億元。
不言而喻，中央加大對地方轉移支付力度、提高地方財政資金留用比例，主要有以下考慮：保障地方疫情防控支出、確?；鶎迂斦鋵崱叭！?、為地方政府抓復工復產(chǎn)提供財力支持。
3月3日，財政部社會保障司司長符金陵在聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會上稱，在支持企業(yè)早日復工復產(chǎn)時，政府通過社會保險費減免、減征部分職工醫(yī)保單位繳費，階段性減免企業(yè)社保措施合計約為企業(yè)減負6600多億元，也意味著政府減收6600多億元。
國內(nèi)疫情基本穩(wěn)定，經(jīng)濟復蘇顯得尤為迫切，政府的投資拉動是必要手段，但錢從何而來？答案還是地方債。今年，中央提前下達了2020年部分新增地方政府債券額度約1.85萬億元，其中，專項債券12900億元。截至2020年3月20日，全國各地發(fā)行新增地方政府債券14079億元，占提前下達額度的76%。目前，北京、天津、遼寧、寧波、福建、江西、廣東、四川、云南等9個地區(qū)已全部完成提前下達新增地方政府債務限額發(fā)行工作。
此外，截至3月20日，各地發(fā)行的新增專項債券已達10233億元，全部用于新建和在建的鐵路、軌道交通等交通基礎設施，生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領域重大基礎設施項目建設。
不難看出，從轉移支付（6.3萬億元）、增加地方財政留用比例（0.11萬億元）、減免企業(yè)社保（0.66萬億元），再到新增地方債額度（1.85萬億元），政府的抗疫賬本里已經(jīng)有約9萬億元資金。
當然，這還只涵蓋了財政政策的抗疫資金，如果算上央行貨幣政策及銀行體系支持的資金，將遠遠超過10萬億元。因為僅央行在1月31日、2月26日和3月31日面向中小企業(yè)推出再貸款和專項信貸政策，三次政策的貸款額度已達到2.15萬億元。
刺激還是救助？
隨著疫情在全球蔓延，國際貨幣基金組織重新評估了2020年和2021年的經(jīng)濟增長前景，宣布全球已進入衰退期，聯(lián)合國秘書長古特雷斯也呼吁，應對疫情的規(guī)模至少應占全球生產(chǎn)總值的10%。
3月以來，西方各國紛紛推出經(jīng)濟救助計劃，據(jù)萬博新經(jīng)濟研究院整理的一份圖表顯示，美國、英國、德國、日本、法國推出的經(jīng)濟救助規(guī)模（含貨幣政策和財政政策）占各國2019年GDP的比例均超過10%，其中美國的救助總額最大，為22840萬億美元，德國救助金額占2019年該國GDP的比例最高，達到22%。
再看中國，如果按2019年GDP的10%來算，中國需要投入10萬億元，顯然如果按照貨幣政策和財政政策的統(tǒng)計口徑，中國的抗疫賬本已超過10萬億元。
但疫情對經(jīng)濟的影響仍在繼續(xù)，美團研究院的研究表明，城市服務業(yè)復工比例只有35%左右，60%多的企業(yè)處于停業(yè)狀態(tài)，一些已經(jīng)開業(yè)的企業(yè)也因為顧客大幅度下降處于歇業(yè)狀態(tài)。正當各方在討論未來財政政策將如何發(fā)力時，3月27日，中央政治局會議給市場吃了一顆定心丸。
美團研究院的研究表明，城市服務業(yè)復工比例只有35%左右，60%多的企業(yè)處于停業(yè)狀態(tài)，一些已經(jīng)開業(yè)的企業(yè)也因為顧客大幅度下降處于歇業(yè)狀態(tài)。會議稱“積極的財政政策要更加積極有為，穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度”，為接下來政策定好了基調(diào)，并提到了具體措施：適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模，引導貸款市場利率下行。而前三個舉措被稱為是“財政的三駕馬車”。
多年來，中國財政赤字一直默契地控制在3%以內(nèi)，近兩年，經(jīng)濟下行壓力加大，業(yè)內(nèi)時常有“財政赤字要不要破3%”的討論，隨著疫情對經(jīng)濟的影響持續(xù)深入，業(yè)內(nèi)對提高財政赤字率到3%以上形成共識，此次政治局會議提出“適當提高財政赤字率”，意味著財政赤字率提高到3%以上將是大概率事件，據(jù)眾多研究機構的預測，今年財政赤字率將在3.2%～3.5%之間。
特別國債相對比較陌生。實際上，中國歷史上曾發(fā)行過兩次，第一次是1998年為補充國有四大行的資本金，財政部發(fā)行2700億元特別國債；第二次是2007年發(fā)行1.55萬億元特別國債，向央行購買外匯儲備，用于境外投資。特別國債的一個“特別”之處在于，它一般針對特定用途發(fā)行，且不列入財政赤字，只是納入中央政府性基金預算，本質(zhì)上中央政府加杠桿。
比較中國與眾發(fā)達國家在此次疫情中經(jīng)濟應對政策，雖然各國政府的應對規(guī)模均占本國2019年GDP的10%左右，但西方各國政策更集中，而中國持續(xù)時間長，顯得更有計劃性。兩者另一個重要的不同在于，美國等西方國家的措施更強調(diào)救助性，即救助重點是直接給實體企業(yè)和居民提供資金。如3月27日，美國總統(tǒng)簽署的2萬億美元的經(jīng)濟救助計劃中，有3000億為年收入低于9.9億美元的居民發(fā)放現(xiàn)金，有3500億提高給中小企業(yè)，用于支付工資與福利。
中國政策更偏刺激性，從上述中國抗疫賬本中可以看出，直接救助或讓利企業(yè)的資金并不多，但1-2月的各項經(jīng)濟指標似乎在暗示，這種刺激政策的有效性不如預期。中美綠色基金董事長、曾任發(fā)改委財政金融司司長、發(fā)展規(guī)劃司司長的徐林建議，應該通過適當優(yōu)化支出結構，更多體現(xiàn)“重人兼物”。
如今備受期待的報復性消費并未出現(xiàn)，疫情拐點仍未有期，不少經(jīng)濟學家呼吁，接下來，應該把穩(wěn)經(jīng)濟或經(jīng)濟救助的重點放在救助企業(yè)上。
邏輯很簡單，市場的大部分經(jīng)濟活動均由企業(yè)具體實施，企業(yè)發(fā)展困難，將涉及千千萬萬個體的發(fā)展。
（文中劉波、祝林為化名）
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