信訪改革與完善的思考

胡詩晗

摘要：從信訪制度的概念功能出發(fā)，結(jié)合信訪現(xiàn)狀，對信訪制度的存在展開了思考。期望從信訪制度反思中理清信訪制度改革思路，即準(zhǔn)確定位信訪功能，限制信訪權(quán)力，更加注重信訪案件背后的內(nèi)容含義，將信訪程序符合一定的程序化原則，促進信訪案件解決在基層。

關(guān)鍵詞：信訪;登聞鼓;法治;訴求表達

一、信訪制度概述

（一）概念

信訪，是反映和處理信訪人訴求的制度，信訪工作涉及信訪人的權(quán)利義務(wù)，是一項法律性質(zhì)明顯的制度和工作。信訪是公民表達訴求的有效形式，其最主要的功能在于利益表達和民主監(jiān)督，而非權(quán)益救濟。

（二）信訪制度功能

信訪制度的功能在于：政治、經(jīng)濟、社會等方面信息的匯集，為人民群眾表達意愿宣泄社會不滿提供了反映信息渠道，保障了黨和政府與人民群眾之間的魚水之情，同時為政府決策提供信息，促進社會秩序的穩(wěn)定。

1.信訪制度為政府與人民群眾溝通架起了一道橋梁。新中國成立以后，毛澤東對于信訪制度的雛形做過如下解釋：必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。從這個角度出發(fā)，不難看出信訪制度設(shè)立之初的目的在于加強同人民群眾的聯(lián)系絕非是解決問題的方式，更加不是傾軋人民群眾的工具。信訪制度應(yīng)該保留也必須保留下來，但是解決人民內(nèi)部矛盾的手段必須予以明確，這個制度絕非是信訪制度。

2.信訪制度只能作為解決人民與政府發(fā)生矛盾情形的反映問題的渠道，對于平等主體之間的公民、法人以及其他組織之間發(fā)生的矛盾應(yīng)當(dāng)是不予理會的。對于政府居間調(diào)停的公民之間的爭議，公民對于結(jié)果不服的。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其向司法機關(guān)請求裁決或提起行政復(fù)議而不是向上級政府進行信訪。

3.信訪是滿足人民群眾合法訴求傾訴渠道而非解決問題的方法。信訪結(jié)果對于人民群眾來說是極其重要的，為了取得令自身滿意的結(jié)果不惜采用非法纏訪、沖擊政府機關(guān)等極端方式以追求自認(rèn)為正確的結(jié)果。這一點的存在，我們不妨假設(shè)一下，采取極端手段的信訪人非但沒有取得令自身滿意的結(jié)果，也須得為自身的行為承擔(dān)相應(yīng)的治安以至于刑事責(zé)任后果。然而事實上，大多數(shù)政府有關(guān)人員，為了盡快平息事態(tài)的嚴(yán)重化，滿足了信訪人的非分要求，這樣一來便給了其他信訪人以典例，其采用更加極端的手段是否可以滿足自身更加非法的訴求？上訪并不代表著事情有著圓滿的解決，當(dāng)然，因情況不一也會出現(xiàn)不同的結(jié)果。因此，我們要尋求的不僅僅要是一種合乎于上訪人要求和平衡社會利益之間平衡的節(jié)點，更加在于社會的公正價值追求。

4.信訪制度設(shè)立在于穩(wěn)定社會秩序保障社會的長治久安，化解矛盾在于疏導(dǎo)社會矛盾而非壓制。而今這種原本的初衷已成為了官僚主義化下的一種產(chǎn)物，各級政府深受信訪考核指標(biāo)的困擾。為了追求“零進京率”

“零集體上訪率”各級政府不惜花費專項資金以遏制轄區(qū)內(nèi)的上訪人數(shù)，個別極端的案例如“唐慧案”上訪人的多年上訪遭到了政府軟禁。在我們看來，這起案件中的雙方都未采取理智的措施釀成了悲劇的發(fā)生，而法院對于唐慧請求的國家賠償結(jié)果令人唏噓不已，對于個案的解決我們無能為力。從一個個案中，卻可以發(fā)現(xiàn)許多社會現(xiàn)象，給我們的立法者以啟示，推動相關(guān)立法，給無論是權(quán)利還是權(quán)力的擁有者以行使的步驟、權(quán)限和方法。

二、信訪制度功能的理解

信訪與其說是一種制度倒不如說是一種政治體制下必然的產(chǎn)物。政治在于權(quán)衡各方權(quán)益，推動國家機器高效運轉(zhuǎn)。政治面對的不僅有國內(nèi)形勢，更有變幻莫測的國際局勢，考量平衡政治的根本訴求。因此，出于對國內(nèi)形勢的考量，也需要從最大角度上做出范例，樹立國家權(quán)威，而信訪則是手段之一。個案的完美解決也許不能夠催助所有案件的解決，卻可以給人們以信心。人們可以感覺到是公正與此同。變革的產(chǎn)生并非一朝一夕一蹴而就的，任何激蕩的改革必定是矛盾背后的加劇逆轉(zhuǎn)的形式，最激蕩的變革莫過于革命，一種以血腥暴力的變革方式，也是最有助于推動社會發(fā)生變革的方式，但是這種變革的代價往往是巨大的。革命的背后也會帶來社會的無序，新的統(tǒng)治集團處于穩(wěn)定社會的目的也必定會對于舊的社會秩序以猛烈攻擊，卻是對人心的極大穩(wěn)定。 無論是有權(quán)者還是無權(quán)者雙方都要有一種理性的思考，即法治社會文化下的思考方式。以一種秩序有度的化的思考。對于公民一方來說，法律更多的是在給當(dāng)權(quán)者以權(quán)力的限制，而非給予其工具碾壓公民權(quán)利，公民在思考的同時應(yīng)當(dāng)注重法律的重要地位，而將希望期冀與當(dāng)權(quán)者時，其既可以以自身的權(quán)利給予公民以保護，但同時也可以利用人民渡讓出的權(quán)利以更多的傾軋，如果這種權(quán)力不加以法律的克制其結(jié)果更加是對于公民權(quán)利的無情踐踏。

對于行使權(quán)力的一方來說應(yīng)當(dāng)審慎用權(quán)真正做到權(quán)為民所用，不僅僅在于從其自身出發(fā)。更多的是要做到給權(quán)力行使者以一定程度上的制約，也要給權(quán)力行使者以不利后果。任何人無論是行使權(quán)力還是權(quán)利都應(yīng)當(dāng)符合一定的限度，這個限度應(yīng)是明確而又具體的。這個限度就在于法律，即明確化的法律制度的方式予以規(guī)定各自行使的范圍。制度化并不代表任何事件的解決就好比數(shù)學(xué)公式那樣嚴(yán)絲合縫，這樣的處理不僅使我們的社會變的過于機械化也不利于社會各方面的進步。審慎使用權(quán)力的要求在于合法有效的行使，符合人們理性化所制定的程序，這個程序必須是為社會大多數(shù)成員說認(rèn)同的，必須杜絕一方集團處于自身利益的目的而采取的一定的行為所強行為社會大多數(shù)成員認(rèn)同。民主化的社會，并不代表著權(quán)利的無度行使，既然給了權(quán)力者以一定的行使步驟那么相應(yīng)的也必須給權(quán)利者以行使的步驟，其行使自身訴求時，需要按照程序所進行。信訪制度雙方之間的協(xié)調(diào)不是矛盾的，而是對立統(tǒng)一的關(guān)系。一方所具有的天然的地位也就要求了必須有更多的限制這是無可厚非的，當(dāng)然無度的限制并不代表權(quán)威的衰落，顧此失彼的狀態(tài)不可求。涉及個人權(quán)利的不僅僅在于訴求的一方也在于被訴求的一方其權(quán)利的要求。

三、信訪制度反思

習(xí)近平總書記曾指出：“如果一個社會大多數(shù)人對法律沒有信任感，認(rèn)為法律還是解決不了問題，還是要上訪、信訪，要靠找門路、托關(guān)系，甚至要采取聚眾鬧事等極端行為，那就不可能建成法治社會?！苯鉀Q無序上訪問題首先是公民對于法律的認(rèn)同愿意將自己的訴求訴諸法律而非將訴求寄托于“包青天”式為民請命的官員。與此同時也有必要加強法治教育引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利，絕非以“鬧”的方式滿足自身訴求。

（一）加強公民法律認(rèn)同

法律的權(quán)威來源于生活在這個體系之下公民發(fā)自內(nèi)心的信任，公民情愿為了捍衛(wèi)這部法律。當(dāng)然，首先這部法律須是代表著生活在這一體系之內(nèi)所有公民的根本利益，而非代表著某一集團的訴求。法律是一種信仰，公民愿意為了捍衛(wèi)法律的權(quán)威而恪守自己職責(zé)和義務(wù)所在。法律是一種能量，給了生活在這一體系之下的公民以權(quán)利，而給了權(quán)力的擁有者以限制。法律是一種秩序，給了這一體系下的人們以穩(wěn)定。法律不是國家機器傾軋和統(tǒng)治人民的工具，法律更多的是用來劃分權(quán)力范圍，給公民以權(quán)利，同時，不在于義務(wù)對于公民的施加更在于給政府以更多的義務(wù)。矛盾的化解有賴于雙方的共同解決而非一方無理的要求個案的結(jié)果，要明確無論何時何地雙方的地位，做出與自身地位相適應(yīng)的解決方法。而非在于壓制和施壓或以非法的方式對方加以克制。

（二）“登聞鼓”由古至今反思

類似于信訪制度的登聞鼓早在漢代就已有了基本雛形，百姓將自身表達利益的訴求寄托于某個權(quán)威官員是人治的重要標(biāo)志?？梢詮囊韵聨c分析：第一，千年來我國長期處于一種人治的背景之下，人們更多的是滿足于某個權(quán)威人士的存在解決問題，而非訴諸法律。這個制度存在的原因在于我國在封建社會時期一個地方的行政長官往往兼有司法長官的職責(zé)，為百姓所道為“父母官”可見一方之宰其地位的重要性，教化百姓，傳達圣意，為一方所表率。當(dāng)下主要任務(wù)不僅僅在于法治建設(shè)，加強全社會法律思想教育也是勢在必行的。第二，“登聞鼓”一旦為某個權(quán)威人士所接受，那么事件的解決將會非常順暢有效率。從這個方面來看，存在著極大的人治的色彩，所謂“登聞鼓”式的利益訴求方式與建設(shè)社會主義法治體系的目標(biāo)是南轅北轍的。

（三）信訪主體雙方理性思考

通過信訪我們不妨冷靜思考，當(dāng)權(quán)者固然可以完美解決問題但是這也就意味著其權(quán)力的擴張。公民將更多的本屬于自身的權(quán)利渡讓給了權(quán)力者，這種以滿足自身訴求的方式將權(quán)利渡讓給他人的方式令人難以理解。總而言之，隨著社會經(jīng)濟的進步，我們的法律不能也不可能繼續(xù)充當(dāng)統(tǒng)御人民的工具，法律的作用在于限制權(quán)力的行使，絕非是一種工具，這就需要信訪當(dāng)事人擺正思想態(tài)度，理性思考，正確運用手中的權(quán)力。我們的世界并非是一個非黑即白的世界中間，中間應(yīng)存在著一個灰色地帶，即一個滿足于社會各方利益卻又不至于引發(fā)激烈社會動蕩緩沖區(qū)。要從制度上堵住缺口，但這個制度也并非可以一步到位。2011年，吳邦國委員長宣布中國已經(jīng)建成了社會主義法律體系，此后以2012年中共十八大為歷史節(jié)點，中國步入全面依法治國新時代。這也充分表明我國的法律體系及法律治理體系已經(jīng)取得長效發(fā)展，信訪制度作為一種法外訴求制度給了信訪人以一種法律體系之外的訴求方式這一點令人惋惜。

四、進一步完善信訪制度的建議

信訪制度作為一種反映意見渠道，早在十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》就明確提出：改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法制軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度公民反映意見必須符合社會主義法治體系的要求。信訪制度的改革應(yīng)當(dāng)向法治方向靠攏，以法律及制度作為信訪的方向。

（一）在高位階法律法規(guī)制定完善程序性規(guī)定給行政相對人的救濟提供更加明確的救濟方式

有學(xué)者提出：盡管我們通常從實體利益的角度來考慮權(quán)利，但不應(yīng)該忽視程序性權(quán)利的存在意義，對于實體性權(quán)利的觀念本身來說，程序是其一不可缺少的方面。實體性權(quán)利和程序性權(quán)利能夠充分行使和保護在保障公民權(quán)利方面發(fā)揮著互為補充的作用，因而，應(yīng)當(dāng)改變長期以來在實踐中注重實體正義而輕視程序正義的做法。加大保障信訪人申訴權(quán)利程序性立法以及加大相關(guān)部門對于程序性問題的重視程度是一項勢在必行的工作。

（二）提高行政復(fù)議從業(yè)人員的工作素養(yǎng)

行政復(fù)議作為行政機關(guān)的一項職權(quán)其結(jié)果對于復(fù)議申請人和被申請人權(quán)利義務(wù)都將產(chǎn)生影響，因此專門從事行政復(fù)議的工作人員應(yīng)當(dāng)具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，所以從事行政復(fù)議的工作人員應(yīng)當(dāng)以具有法律職業(yè)資格為前提，各地區(qū)針對本地區(qū)經(jīng)常性的復(fù)議問題進行總結(jié)，對于這些熱點問題在工作的過程中開展定期行政復(fù)議培訓(xùn)，旨在加強復(fù)議工作人員的從業(yè)水平提高工作效率。

（三）規(guī)范信訪制度，將屬于信訪部門的部分職權(quán)劃歸監(jiān)察委員會

信訪部門作為接受行政相對人的重要渠道對于國家接受建議和反饋有著重要的意義，監(jiān)察委員會設(shè)立的意義旨在監(jiān)察各級國家機關(guān)在行使權(quán)力的過程中存在的不法行為并依法追究相關(guān)責(zé)任。將屬于信訪部門中接受對國家工作人員行使權(quán)力過程中存在著不法行為的權(quán)力歸于監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使權(quán)力，旨在保障行政相對人的建議能夠快速得到解決，同時監(jiān)察部門也能夠接收對于司法部門的控訴的案件，充分保障公民行使合法權(quán)利。

（四）引導(dǎo)信訪人將行政案件訴諸司法訴訟程序

這也就要求了首先得要求司法機關(guān)有權(quán)威是最根本的要求，長期以來行政案件“執(zhí)行難”問題必須得到有效解決是司法機關(guān)走出當(dāng)前困境的重中之重。給公民以化解矛盾的方式，將矛盾化解在基層勢必要加強基層司法機關(guān)權(quán)力，使基層司法機關(guān)真正成為獨立于政府之外的產(chǎn)物而非是政府打壓公民的工具。

總的來說，我們正處于一個社會結(jié)構(gòu)深刻變化的時期，社會矛盾層出不窮，更加呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化的趨勢，所以，在很長的一段時期內(nèi)信訪制度必須得到保留，但也必須有著循序漸進的變革。把信訪制度納入法治化軌道，以一種法律治理的方式解決問題而要摒棄人治的色彩。同時，保護公民合法權(quán)利的有效行使既是國家對于公民應(yīng)盡的義務(wù)是衡量一個國家對于公民權(quán)利保障的體現(xiàn)。黨和國家的改革決心和力度，我們有充足的理由認(rèn)為在不遠的將來，我們的國家一定能夠建起一套完整而又行之有效的信訪人合法行使權(quán)利機制。

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