關(guān)于城投公司轉(zhuǎn)型與發(fā)展的思考

鄧晶輝

【摘要】1994年，城投公司伴隨著《預(yù)算法》的發(fā)布而產(chǎn)生，作為政府性融資平臺(tái)，承擔(dān)了地方政府融資重任，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入了血液。走過(guò)十幾年風(fēng)風(fēng)雨雨，城投公司的發(fā)展需要規(guī)范，經(jīng)濟(jì)與政策的雙重影響讓城投公司與政府關(guān)系得以約束，城投公司市場(chǎng)化腳步加快。本文就城投公司的生長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究，預(yù)測(cè)城投公司發(fā)展趨勢(shì)，看好城投債的未來(lái)。

【關(guān)鍵詞】城投公司，地方政府，政府融資平臺(tái)，城投債

一、城投公司的產(chǎn)生

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年頒布。該法案收緊地方政府資金來(lái)源，其中明令要求，不允許地方政府舉債、財(cái)政收支不允許赤字。

改革開(kāi)放伊始，為振興中國(guó)經(jīng)濟(jì)，GDP作為核心經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)引入地方政府政績(jī)考核機(jī)制。地方政府借錢(qián)投資以獲得資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是財(cái)政收入，入不敷出，財(cái)政部代發(fā)債券杯水車(chē)薪。

地方政府被禁止借錢(qián)，但獨(dú)立市場(chǎng)化運(yùn)行的企業(yè)可以通過(guò)各種方式融資不被限制。GDP政績(jī)考核機(jī)制讓地方政府不再看重投資品質(zhì)而是規(guī)模，地方政府為彌補(bǔ)政府開(kāi)發(fā)資金不足的問(wèn)題爭(zhēng)先成立各類城投公司，以此作為平臺(tái)幫助政府融資，銀行等金融機(jī)構(gòu)明白資金的流向，有地方政府財(cái)政背書(shū)，也極其樂(lè)意將錢(qián)借出去，城投公司產(chǎn)生，城投信仰萌芽。

一組相對(duì)的概念隨即產(chǎn)生。顯性債務(wù)、隱性債務(wù)，顯性債務(wù)是指政府作為適格主體欠下的債，隱性債務(wù)的范疇則要大得多，其中很大一部分來(lái)自于政府性融資平臺(tái)也即是下文所提城投債。

二、城投公司的增長(zhǎng)

2008年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著汶川地震、金融危機(jī)兩座大山的考驗(yàn)。國(guó)家發(fā)揮有形的手的作用出臺(tái)“四萬(wàn)億”刺激政策，以求得振興經(jīng)濟(jì)，把房地產(chǎn)市場(chǎng)和基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)作增強(qiáng)市場(chǎng)信心兩大抓手，國(guó)家資金對(duì)地方政府的扶持正是通過(guò)融資平臺(tái)。

2009年，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明令指出：支持地方政府組建融資平臺(tái)。

強(qiáng)烈的資金需求與中央政策配套支持雙重刺激讓地方融資平臺(tái)數(shù)量得到爆發(fā)式增長(zhǎng)。

三、城投公司的遏制

“四萬(wàn)億”政策雙刃劍的另一面逐漸顯露出來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫、信用危機(jī)潛伏、宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。中央為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)出臺(tái)多項(xiàng)政策以遏制瘋狂的地方融資平臺(tái)增長(zhǎng)。

2014年新《預(yù)算法》的頒布意味著城投公司為政府融資時(shí)代的結(jié)束。中央下放給省級(jí)政府舉債權(quán)力，支持地方政府發(fā)債，同時(shí)明令禁止地方政府通過(guò)融資平臺(tái)對(duì)外舉債。打開(kāi)正門(mén)，堵住偏門(mén)。

隨后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱43號(hào)文）意味著規(guī)范的地方政府隱性債務(wù)管理框架已然形成。

2014年新《預(yù)算法》、43號(hào)文，明令框定了地方政府融資渠道。合法合規(guī)的地方政府融資渠道僅僅有：省級(jí)政府主體舉債、政府和社會(huì)資本合作、規(guī)范的或有債務(wù)。

四、城投公司的轉(zhuǎn)型

研讀新預(yù)算法、43號(hào)文可知，政府融資僅允許用于公益性項(xiàng)目。政府應(yīng)當(dāng)全盤(pán)考慮、綜合設(shè)計(jì)不同的融資方式。相信市場(chǎng)的力量，能夠市場(chǎng)化的融資，必定交給市場(chǎng)，市場(chǎng)融資夠不著的地方就發(fā)揮其他規(guī)范性政府融資渠道的作用。

城投公司轉(zhuǎn)型迫在眉，城投公司不再幫助政府融資，金融機(jī)構(gòu)為其注資之后也不再要求政府兜底。

2013年，證監(jiān)會(huì)為城投公司如何退出政府融資平臺(tái)提供明確的法律依據(jù)，在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定：

1.符合現(xiàn)代公司運(yùn)作邏輯，

2.不超過(guò)70%資產(chǎn)負(fù)債率，

3.全覆蓋風(fēng)險(xiǎn)定性，

4.應(yīng)當(dāng)由財(cái)政來(lái)還債的預(yù)算資金來(lái)源確定，

5.誠(chéng)信無(wú)違約，獨(dú)立性。

只有符合上述條件的城投公司才算得上是成功的轉(zhuǎn)型，才具備獨(dú)立持續(xù)經(jīng)營(yíng)的能力。而只有退出融資平臺(tái)，才能不受地方政府的約束，不與地方政府信用掛鉤，獨(dú)立公司法人運(yùn)行，通過(guò)多種方式，多種渠道市場(chǎng)化融資，全面參與資本市場(chǎng)。

五、城投債未來(lái)發(fā)展思考

未來(lái)依然堅(jiān)定地看好城投債發(fā)展。城投債品種是呈現(xiàn)一定周期性的，支撐這波動(dòng)周期的背后是政策的松動(dòng)緊縮、經(jīng)濟(jì)的景氣與低迷。一以貫之，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候城投債會(huì)收緊，經(jīng)濟(jì)差的時(shí)候城投債會(huì)寬松，政策寬松的時(shí)候城投債會(huì)得以發(fā)展，政策緊縮的時(shí)候，城投債會(huì)得以遏制。就目前來(lái)講，政策比較放松，經(jīng)濟(jì)下行壓力存在，十年國(guó)債收益率一路下行，城投債還處于比較寬松的周期。近幾年陸續(xù)出臺(tái)的一系列文件，也是政府在發(fā)揮有形的手的作用，強(qiáng)制性地割裂城投公司和地方政府的聯(lián)系。前文所述，城投債品種呈現(xiàn)周期性，當(dāng)然不僅僅是城投債，所有債務(wù)的生長(zhǎng)依靠的都是周期，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生刺激，影響整個(gè)市場(chǎng)的反饋，這點(diǎn)體現(xiàn)在城投債上面極為明顯。

經(jīng)濟(jì)走到低點(diǎn)，地方政府GDP政績(jī)指標(biāo)還在。地方政府會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)城投公司政策性松綁，加強(qiáng)政府融資職能，城投公司對(duì)政府的重要性進(jìn)一步體現(xiàn)，城投公司融資的各個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)變得順暢，融資需求會(huì)上升，城投債依舊會(huì)得到發(fā)展。

從根本來(lái)看，對(duì)城投公司乃至城投債品種發(fā)展的判斷，歸根結(jié)底都是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)周期的判定。目前中美緊張關(guān)系沒(méi)有緩解，國(guó)際形勢(shì)緊張，經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然存在，而我國(guó)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)支柱仍靠大力發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)這一強(qiáng)有力手段。

綜合考量，雖然隱形債務(wù)禁止新增，但是種種跡象表明，城投債開(kāi)始有松動(dòng)的跡象，2019年監(jiān)管部門(mén)下發(fā)《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（40號(hào)文）為城投債借新還舊提供新的政策依據(jù)。各大商業(yè)銀行借政策東風(fēng)，兼顧安全性、收益性，積極配合城投公司新舊債務(wù)替換，這亦是城投債未來(lái)幾年穩(wěn)健發(fā)展的有力支撐，城投信仰依然存在。

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