多中心治理理論視域下餐飲垃圾治理探析

魏然

摘 要：餐飲垃圾如何處理這個(gè)難題在快速城市化的背景下顯得越發(fā)迫切，亟須建立有效的管理模式。采取多中心治理理論，界定餐飲垃圾的四個(gè)管理主體即政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、公民個(gè)人和餐飲垃圾回收處理企業(yè)，認(rèn)為餐飲垃圾管理面臨著政府單一治理、餐飲商家唯利是圖、公民責(zé)任感不強(qiáng)、回收處理企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式落后等四個(gè)困境?；诖?，提出要積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，形成以政府為中心，其他三個(gè)主體共同治理的餐飲垃圾管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：多中心治理;餐飲垃圾管理;市場(chǎng)化

中圖分類號(hào)：F719.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）03-0132-03

餐廚垃圾是指包括家庭、學(xué)校、食堂及餐飲行業(yè)等產(chǎn)生的食物加工下腳料（廚余）和食用殘余（泔腳）。其成分復(fù)雜，主要是油、水、果皮、蔬菜、米面、魚(yú)、肉、骨頭以及廢餐具、塑料、紙巾等多種物質(zhì)的混合物[1]。根據(jù)來(lái)源不同，餐廚垃圾可具體分為餐飲垃圾和廚余垃圾。前者產(chǎn)生自學(xué)校、食堂等餐飲業(yè)的殘羹剩飯，具有產(chǎn)生量大、數(shù)量相對(duì)集中、分布廣的特點(diǎn)，后者主要指居民日常烹調(diào)中廢棄的下腳料和剩飯剩菜，來(lái)自千家萬(wàn)戶，數(shù)量巨大但相對(duì)分散，總體產(chǎn)生量超過(guò)餐飲垃圾。由于城市生活垃圾強(qiáng)制分類正在逐步推行，包含在生活垃圾內(nèi)的廚余垃圾漸漸得到重視。例如2019年率先實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類的上海，將廚余垃圾歸類到濕垃圾的范圍內(nèi)進(jìn)行專門(mén)回收和處理，但是對(duì)于處理不善可能對(duì)人體危害更大的餐飲垃圾卻鮮少有人關(guān)注，本文就將關(guān)注點(diǎn)放在餐飲垃圾上。

一、西安餐飲垃圾管理現(xiàn)狀

按照《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》第5.2.2條規(guī)定，M=R·m·k（M是餐飲垃圾日產(chǎn)量，R城市或區(qū)域長(zhǎng)住人口，m人均餐飲垃圾產(chǎn)生量基數(shù)，kg/人·d，宜取0.1，k是指餐飲垃圾產(chǎn)生量修正系數(shù)，根據(jù)西安市發(fā)展程度，K取1.15）[2]。根據(jù)上述公式，近五年的餐飲垃圾日產(chǎn)生量分別為9 876.3噸、9 921.6噸、1 001.1噸、1 015.7噸、1 105.9噸?？梢钥闯?，餐飲垃圾日產(chǎn)生數(shù)量不斷攀升，尤其在2017年，隨著西安人口數(shù)量的增加，餐飲垃圾日產(chǎn)生數(shù)量也隨之有著較大幅度的上升。

面對(duì)日益增加的餐飲垃圾，陜西省和西安市也出臺(tái)了相關(guān)條例和整治辦法。其主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：首先，已出臺(tái)的政策過(guò)于籠統(tǒng)，關(guān)于餐飲垃圾回收利用的政策文件都是大而化之的禁止性規(guī)定，既沒(méi)能結(jié)合本地實(shí)際情況做出具體要求，也缺乏對(duì)違法行為，如提煉、銷售地溝油，喂養(yǎng)垃圾豬的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不良商家和企業(yè)的制約性和威懾力不夠;其次，政策規(guī)格不高，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)餐飲垃圾的管理?xiàng)l例，現(xiàn)有條例大多都是關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生和固體廢棄物，其中僅有一至兩條涉及到餐飲垃圾，專門(mén)針對(duì)餐飲垃圾的都是辦法和意見(jiàn);最后，可操作性不強(qiáng)，僅2018年底出臺(tái)的工作方案對(duì)各部門(mén)任務(wù)有大致的劃分，但是由于涉及單位有十余個(gè)，相關(guān)職責(zé)權(quán)限也未明確化。

二、多中心治理理論在餐飲垃圾管理中的適用性

（一）多中心治理理論

20世紀(jì)70年代，美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆夫婦將“多中心”概念從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域巧妙地移植于公共服務(wù)領(lǐng)域，用以解決公共事務(wù)治理問(wèn)題[3]。多中心治理理論對(duì)公共服務(wù)的重大意義在于打破了以前以政府為核心的單中心治理體制下權(quán)力高度集中的格局，形成政府、市場(chǎng)、公眾、企業(yè)四維框架下的多中心供給模式來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)的供給職能，并且相互展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)，從而克服單一依靠市場(chǎng)或政府的不足，充分發(fā)揮相關(guān)主體的主觀能動(dòng)性，為公共服務(wù)的高效管理開(kāi)辟了一條新的路徑。

（二）多中心治理理論在餐飲垃圾管理中的適用性和局限性

1.適用性。一是政府轉(zhuǎn)變角色和治理模式。多中心治理理論主張不同的治理主體在一定范圍內(nèi)共同承擔(dān)公共事務(wù)治理職責(zé)，強(qiáng)調(diào)除了政府之外還可以有其他提供公益物品和服務(wù)的組織形式，各個(gè)參與者的互動(dòng)過(guò)程能動(dòng)地創(chuàng)立了治理規(guī)則及治理形態(tài)[4]。根據(jù)社會(huì)公共服務(wù)的定義，社會(huì)公共服務(wù)是指通過(guò)國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入為滿足公民的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的活動(dòng)所直接需要提供的服務(wù)[5]。餐飲垃圾的處理屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的范疇，顯然包括在社會(huì)公共服務(wù)的范圍內(nèi)，也說(shuō)明餐飲垃圾的處理適用于多中心治理理論。對(duì)于餐飲垃圾的處理，政府需要改變現(xiàn)階段以自己為核心的單一治理模式，引導(dǎo)市場(chǎng)、企業(yè)、公眾等多個(gè)主體共同參與到餐飲垃圾治理的活動(dòng)中，結(jié)成合作、協(xié)商和相互制約監(jiān)督的關(guān)系。二是培育和扶持餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)參與社會(huì)治理。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，國(guó)家和社會(huì)組織之間的關(guān)系從高度一體化向適度分離轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)也推動(dòng)了社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展和壯大，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織有信心也有能力在社會(huì)治理中發(fā)揮其強(qiáng)大的影響力。因此，積極培育和扶持行業(yè)協(xié)會(huì)參與到社會(huì)治理的過(guò)程中，并給他們一定的自主權(quán)，讓其發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)和所在行業(yè)內(nèi)強(qiáng)大的影響力，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是多中心治理理論所強(qiáng)調(diào)和側(cè)重的。三是公民個(gè)人參與社會(huì)治理。社會(huì)治理的好壞關(guān)乎每一個(gè)公民的切實(shí)利益，公民有權(quán)利也有義務(wù)參與到社會(huì)治理過(guò)程中。餐飲廢棄物處理是否合乎規(guī)范，不僅關(guān)系到環(huán)境保護(hù)，更與每個(gè)人的身體健康息息相關(guān)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和公民意識(shí)的覺(jué)醒，公民參與餐飲廢棄物治理的熱情日益高漲，在治理過(guò)程中發(fā)揮的作用也越來(lái)越重要。

2.局限性。每個(gè)理論都有其產(chǎn)生的背景和適用條件，多中心治理理論產(chǎn)生于西方國(guó)家，那必然適用于西方國(guó)家的國(guó)情：在公共事務(wù)和公共物品的提供中存在多個(gè)決策主體，且它們都是相互獨(dú)立的，它們之間是競(jìng)爭(zhēng)的、合作的、契約的關(guān)系。在我國(guó)，各決策主體既不能完全獨(dú)立，相互間的責(zé)任分工也并非十分明確，當(dāng)各決策主體之間發(fā)生沖突時(shí)，通常都是由中央政府利用其權(quán)力進(jìn)行裁決。因此，將多中心治理理論拿來(lái)處理我國(guó)公共事務(wù)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該注意結(jié)合我國(guó)的政治制度和治理體系，對(duì)多中心治理理論賦予“中國(guó)特色”，切不能生搬硬套。

三、多中心治理視域下餐飲垃圾管理存在的問(wèn)題

第一，政府頂層設(shè)計(jì)不足，政策落實(shí)有待加強(qiáng)。對(duì)于目前出現(xiàn)的餐飲垃圾處理亂象，政府作為社會(huì)生活的管理者有不可推卸的責(zé)任。首先，缺少針對(duì)于如何治理餐飲垃圾亂象的具體法規(guī)條例。以西安為例，盡管政府近些年逐漸意識(shí)到規(guī)范餐飲垃圾處理的重要性，也出臺(tái)了相應(yīng)的整治辦法和工作方案，但是現(xiàn)有的條例只是寬泛地指出各部門(mén)負(fù)責(zé)哪些工作，沒(méi)能明晰責(zé)任劃分，也并未明確規(guī)定各部門(mén)在管理不善時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這在制度基礎(chǔ)上就為餐飲垃圾亂象迭出埋下了禍根。其次，政策貫徹強(qiáng)度和常態(tài)化巡查力度都有所欠缺，導(dǎo)致這些餐飲商家有恃無(wú)恐，從事危害環(huán)境和公民身體健康的黑暗交易。最后，沒(méi)能剝離傳統(tǒng)城市管理局對(duì)餐飲垃圾的回收職能，政府部門(mén)身兼管理和執(zhí)法的雙重職能，既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員，這就給政府尋租行為帶來(lái)了可操作的空間。

第二，餐飲商家唯利是圖，社會(huì)責(zé)任感低下。由于餐飲商家自行運(yùn)輸餐飲垃圾需要花費(fèi)較高的運(yùn)輸成本和時(shí)間成本，因此普遍采用和餐飲垃圾處理企業(yè)合作的方式對(duì)垃圾進(jìn)行處理，有些餐飲商家和回收商達(dá)成互利協(xié)議，餐飲商家免去繳納垃圾處理費(fèi)，回收商則拉走泔水，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的處理后就將其喂豬，養(yǎng)出了“泔水豬”;更有黑心回收商貪圖餐館剩菜剩飯中的大魚(yú)大肉可以非法提煉地溝油，主動(dòng)聯(lián)系這些餐館付費(fèi)回收餐飲垃圾，形成一條黑色的利益鏈;還有一些規(guī)模小的餐飲商家圖方便省事，將剩飯剩菜干濕分離后，干垃圾混入生活垃圾交由市政部門(mén)統(tǒng)一回收，濕垃圾倒入街邊下水道。

第三，公民態(tài)度冷漠，缺乏參與社會(huì)治理的主動(dòng)性。目前，大多數(shù)學(xué)者和研究都將餐飲垃圾管理不善的責(zé)任歸咎于政府，認(rèn)為是由于政府的監(jiān)管不善才使得不法商家鉆空子。但是，公民個(gè)人作為多中心治理的主體之一，無(wú)論是公共服務(wù)的對(duì)象還是受益者，應(yīng)該參與到社會(huì)治理過(guò)程中并發(fā)揮積極作用?，F(xiàn)階段我國(guó)公眾的公民意識(shí)比較弱，對(duì)社會(huì)事務(wù)的關(guān)注度低，參與感和存在感都不強(qiáng)，對(duì)于餐飲垃圾的非法收運(yùn)，不經(jīng)分類就倒入城市排水系統(tǒng)等現(xiàn)象十分冷漠，不能主動(dòng)有效地反饋給監(jiān)督管理部門(mén)。

第四，處理企業(yè)市場(chǎng)化程度低，運(yùn)營(yíng)模式亟待改善。餐飲垃圾處理廠大多是依靠財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付，然而這種運(yùn)營(yíng)模式也并非長(zhǎng)久之策，不僅容易讓企業(yè)產(chǎn)生依賴感，還會(huì)給政府造成過(guò)大的財(cái)政壓力，導(dǎo)致政府在餐飲垃圾治理的過(guò)程中，不僅要面對(duì)管理壓力，還要背負(fù)著巨大的財(cái)政壓力。此外，現(xiàn)如今具備各項(xiàng)資質(zhì)的餐飲垃圾處理企業(yè)還比較少，已經(jīng)成立的企業(yè)也存在著諸如無(wú)法收到足夠的餐飲垃圾，處理技術(shù)水平過(guò)低而成本高、資質(zhì)不足等一系列的問(wèn)題而導(dǎo)致無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)和盈利。如西安正清餐廚垃圾處理科技有限公司成立于2014年4月24日，但是由于種種原因在2016年7月13日就注銷了，而曲江餐廚垃圾處理中心也因?yàn)榇嬖谖磁冉āh(huán)境影響報(bào)告書(shū)嚴(yán)重造假等違規(guī)情形餐廚廢棄物處理項(xiàng)目被檢察叫停。

四、多中心治理視域下餐飲垃圾管理機(jī)制的構(gòu)建

第一，加強(qiáng)制度法規(guī)建設(shè)，完善政府管理模式。要想徹底做到餐飲垃圾規(guī)范化處理，一方面，政府要做好制度建設(shè)，首先，要完善相關(guān)的法律制度，從制度上明確各主體的角色和責(zé)任，并出臺(tái)嚴(yán)格的懲罰規(guī)定，提高商家的違法成本;其次，加強(qiáng)對(duì)餐飲商家的監(jiān)管，從較好管理的高校、星級(jí)酒店、機(jī)關(guān)政府的食堂著手，跟它們簽訂保證書(shū)，規(guī)定必須由取得資質(zhì)的回收機(jī)構(gòu)對(duì)餐飲垃圾進(jìn)行回收，使回收規(guī)范化、制度化，然后再循序漸進(jìn)推廣到其他企業(yè)商家;最后，形成常態(tài)化巡查制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督。另一方面，轉(zhuǎn)變?cè)扔烧鳛橹苯犹峁┱吆凸芾碚叩哪Ｊ?，積極引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)私人投資，將市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”引入垃圾處理領(lǐng)域，政府只保留管理者的職能。

第二，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，明確社會(huì)責(zé)任。作為第三主體的行業(yè)協(xié)會(huì)具有非經(jīng)濟(jì)特征的優(yōu)勢(shì)，與餐飲商家和垃圾處理企業(yè)都沒(méi)有利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，能夠公正、公平地引導(dǎo)行業(yè)的良性發(fā)展，發(fā)揮其獨(dú)特的“教化”功能。通過(guò)制定行業(yè)規(guī)則、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)咨詢、企業(yè)關(guān)系協(xié)調(diào)等具體活動(dòng)打造規(guī)范、有序的市場(chǎng)機(jī)制環(huán)境，以公共利益為基礎(chǔ)對(duì)餐飲商家做出行為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公共利益和經(jīng)濟(jì)效益的和諧統(tǒng)一。同時(shí)，可以在餐飲行業(yè)內(nèi)部對(duì)表現(xiàn)良好的商家進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，如行業(yè)發(fā)展基金的支持，對(duì)于積極主動(dòng)配合餐飲垃圾收運(yùn)企業(yè)的商家進(jìn)行榮譽(yù)授予，提高其行業(yè)地位等。

第三，引導(dǎo)公民積極參與，提升節(jié)約環(huán)保意識(shí)。公民作為多中心治理的重要主體，要激發(fā)其參與社會(huì)治理的積極性。首先，要公開(kāi)餐飲垃圾處理包括收集、運(yùn)輸、處理、回收利用等各階段的資料，使餐飲垃圾處理流程透明化。這在一定程度上也能加深公民對(duì)餐飲垃圾規(guī)范化處理的信任感，從而增強(qiáng)公民監(jiān)督的積極性。最終形成多方主體共同治理的局面，破解餐飲垃圾治理難題。其次，要拓寬公民的參與形式和途徑，隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展，政府可以在網(wǎng)站上或者微信公眾號(hào)里面設(shè)立專門(mén)的版塊，方便公民提出建議，反映問(wèn)題和投訴。此外，應(yīng)該倡導(dǎo)厲行節(jié)約的綠色消費(fèi)習(xí)慣，推行“光盤(pán)行動(dòng)”，樹(shù)立浪費(fèi)糧食可恥的飲食消費(fèi)觀，從源頭上降低餐飲垃圾的產(chǎn)生量。

第四，提高企業(yè)發(fā)展技術(shù)水平，改善現(xiàn)有盈利模式。由于餐飲垃圾處理是一個(gè)新興的行業(yè)，存在著專業(yè)化水平不高、技術(shù)單一、運(yùn)營(yíng)模式不夠完善等問(wèn)題，導(dǎo)致餐飲垃圾處理企業(yè)入不敷出，經(jīng)營(yíng)困難。

要解決現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，一方面，要轉(zhuǎn)變舊的餐飲垃圾企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和付費(fèi)機(jī)制，如采取BOO運(yùn)營(yíng)模式，由社會(huì)企業(yè)投資建設(shè)餐飲垃圾處理廠。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，回收企業(yè)可以通過(guò)調(diào)整餐飲垃圾回收價(jià)格的高低來(lái)督促商家對(duì)餐飲垃圾做好分類和保存，對(duì)于混入大量生活垃圾，如易拉罐、餐巾紙等質(zhì)量較低的餐飲垃圾拒絕回收或者收費(fèi)收運(yùn)，對(duì)于回收價(jià)值高的餐飲垃圾付費(fèi)回收。另一方面，企業(yè)必須積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)處理技術(shù)和先進(jìn)設(shè)備。如西安維爾利環(huán)?？萍加邢薰荆悄壳拔靼参ㄒ灰患覍ｉT(mén)負(fù)責(zé)餐飲垃圾收集、運(yùn)輸和處置工作的新興環(huán)保公司，日處理量210噸，單日處理量最高達(dá)到257.3噸。餐廚垃圾處置的過(guò)程中實(shí)行全密閉、自動(dòng)化控制，這種處理方式既能做到餐廚垃圾的無(wú)害化處理，而且處理后的再生品還能進(jìn)行有效的利用，真正符合了循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色處理的理念。

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