跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理：現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新路徑

黨秀云 郭鈺

關(guān)鍵詞跨區(qū)域 生態(tài)環(huán)境治理 現(xiàn)實(shí)困境 創(chuàng)新路徑

一、問題的提出

自社會(huì)秩序成為一種必需品以來，治理問題逐步引發(fā)國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。當(dāng)今時(shí)代是全球化與區(qū)域化共同崛起、共同發(fā)展、共同深化的時(shí)代，國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的復(fù)雜變革給社會(huì)治理帶來了巨大的壓力與挑戰(zhàn)。從國(guó)際視角來看，全球化浪潮使人才、資訊、信息等諸多資源要素在全球范圍內(nèi)自由快速流動(dòng)，促使各國(guó)從“國(guó)際社會(huì)”和“地球村”的整體視野來尋求跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的合作治理之路。從目前國(guó)內(nèi)社會(huì)治理的現(xiàn)狀出發(fā)，區(qū)域一體化、市場(chǎng)化、分權(quán)化誘發(fā)大量跨區(qū)域公共事務(wù)的不斷涌現(xiàn)，跨區(qū)域合作治理就成為解決區(qū)域問題并實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的必由出路。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理是區(qū)域治理的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，將實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境作為增進(jìn)民生福祉的優(yōu)先領(lǐng)域。然而，生態(tài)環(huán)境治理并非“只爭(zhēng)朝夕”，一方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾仍然突出，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，另一方面新老環(huán)境問題交織，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯，再加上生態(tài)環(huán)境問題本身具有空間上、區(qū)域上的延展性、溢出性和外部性等特征，使得生態(tài)環(huán)境治理問題已然演變?yōu)閰^(qū)域問共同面臨的棘手問題，以往各區(qū)域唱“獨(dú)角戲”的治理方式已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理就成為處理生態(tài)環(huán)境問題的必然選擇。

跨區(qū)域治理（across boundary govemance）是為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，在原有區(qū)域空間形態(tài)與規(guī)模發(fā)生變化或者重組，地方基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，公共事務(wù)和公共問題日趨復(fù)雜和相互依賴的情形下，對(duì)原有的地方治理模式提出新要求和挑戰(zhàn)的回應(yīng)?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的價(jià)值與作用在于：一是保障區(qū)域生態(tài)安全。生態(tài)安全乃是構(gòu)成區(qū)域安全和國(guó)家安全的核心要件，旨在維持和保障人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)處于穩(wěn)定、和諧、可持續(xù)狀態(tài)，避免受到威脅、妨礙、破壞。作為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的“催化劑”和“助推器”，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理能夠切實(shí)防范、抵御、消解區(qū)域生態(tài)危機(jī)，科學(xué)識(shí)別、規(guī)避、消弭生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，有效緩和、協(xié)調(diào)、處理人與自然環(huán)境的矛盾、對(duì)立、沖突，使區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保持平衡、健康、有序狀態(tài)，從而保障區(qū)域生態(tài)健康發(fā)展。二是促進(jìn)區(qū)域生態(tài)公平。生態(tài)公平是社會(huì)公平正義的重要標(biāo)志和價(jià)值體現(xiàn)。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的核心在于通過厘清生態(tài)責(zé)任，理順利益關(guān)系，明確生態(tài)補(bǔ)償，為形塑公平、正義、良善的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一方面能夠推進(jìn)區(qū)域達(dá)成治理共識(shí)，共同承擔(dān)治理責(zé)任，避免陷入因責(zé)任與利益糾葛形成的合作治理困境和泥淖;另一方面能夠通過生態(tài)利益整合和再分配來推進(jìn)各區(qū)域公平地分享生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，滿足區(qū)域公眾對(duì)美好生活環(huán)境的向往和追求。三是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展生態(tài)環(huán)境問題的日漸突出已經(jīng)成為制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理有利于打破行政區(qū)域、部門界限和地方保護(hù)主義，突破利益藩籬，發(fā)揮整體性治理的功效;能夠通過優(yōu)化法律政策扶持體系、完善財(cái)稅體制改革、健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來為生態(tài)效益“輸出方”輸送“生產(chǎn)動(dòng)力”，促使其充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)緩解財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的引領(lǐng)下，各行政區(qū)逐步擺脫不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。事實(shí)上，紛繁復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題與合作治理的內(nèi)外部環(huán)境影響因素給跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理帶來了巨大壓力。一是受我國(guó)“條塊分割”行政管理模式的影響，生態(tài)環(huán)境治理過程是由中央政府統(tǒng)一發(fā)號(hào)施令與指揮協(xié)調(diào)完成的，且各行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理功能邊界具有高度的“確定性”與“穩(wěn)定性”，逐步形成了分類別、分區(qū)域、分部門的生態(tài)環(huán)境治理體制。這種“分割式”的治理模式致使區(qū)域協(xié)調(diào)困難，容易誘發(fā)合作困境。二是公共選擇理論認(rèn)為，政府官員或政治決策者猶如市場(chǎng)決策者，有著追求自身較大利益份額的內(nèi)在需求，同時(shí)也具有天然“犯錯(cuò)誤”的傾向。因此，在缺乏嚴(yán)密、系統(tǒng)、強(qiáng)制性的監(jiān)督與監(jiān)管體系保障下，區(qū)域“本位主義”會(huì)加大合作治理的難度，造成跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理梗阻。三是我國(guó)尚未形成“共治、共建、共融”的治理格局，社會(huì)治理主體缺乏良好制度環(huán)境的滋養(yǎng)且政府“權(quán)力下放”與社會(huì)主體“權(quán)力獲得”存在嚴(yán)重“時(shí)差”，再加上社會(huì)主體生態(tài)環(huán)境治理權(quán)利缺乏法律制度保障，使其難以發(fā)揮治理主體應(yīng)有作用，這也在一定程度上加劇了合作治理的困難。具體而言，我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.制度困境：制度供給匱乏

制度工具在培育公平正義的治理環(huán)境、維護(hù)治理秩序穩(wěn)定、形塑治理主體倫理道德及規(guī)范治理主體行為中扮演著重要角色。正如諾斯所言：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則，守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。旨在約束追求主體福利或效用的最大化利益的個(gè)人行為?！苯∪晟频闹贫燃軜?gòu)能夠有效協(xié)調(diào)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體問的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)整合作互動(dòng)行為準(zhǔn)則，以此來增強(qiáng)合作行為的可控制性與合作目標(biāo)的可預(yù)期性。當(dāng)前，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理面臨著制度供給匱乏的困境，主要表現(xiàn)為：一是溝通協(xié)商制度缺失。傳統(tǒng)專業(yè)化分工、地方政府本位主義及區(qū)域分割等因素引發(fā)治理主體溝通失靈和信任危機(jī)，導(dǎo)致區(qū)域問無法形成科學(xué)完備的溝通協(xié)商制度，致使治理主體問難以搭建相互信賴和尊重的合作關(guān)系，因而無法達(dá)成統(tǒng)一的治理思維、話語體系、行為邏輯。二是績(jī)效考核制度不合理。長(zhǎng)期以來，在唯“GDP”論英雄的績(jī)效考核制度下，各區(qū)域不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，這不僅造成資源與環(huán)境承載力日益下降，也成為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的嚴(yán)重障礙。各區(qū)域又以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為訴求，難以形成“協(xié)同共治、發(fā)展共贏”的整體治理思維，輕視和回避合作治理行動(dòng)，容易誘發(fā)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的“公地悲劇”。三是約束激勵(lì)制度不健全。約束和激勵(lì)制度是促進(jìn)區(qū)域形成合作伙伴關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)力，也是推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理常態(tài)化發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。約束與激勵(lì)制度的不健全勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰衡量標(biāo)準(zhǔn)難以確定，使得跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理中的“尋租設(shè)租”“機(jī)會(huì)主義”“搭便車”行為無法避免，極易造成區(qū)域問的“零和博弈”局面。

2.法律困境：法律法規(guī)缺位

隨著市場(chǎng)化、分權(quán)化、區(qū)域一體化的迅猛發(fā)展及區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的日益加劇，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的健康、有序、可持續(xù)發(fā)展需要法律提供必要的保障和支持，然而從現(xiàn)行法律構(gòu)成來看，我國(guó)尚未出臺(tái)形式正規(guī)、內(nèi)容完備、可操作性的法律法規(guī)來推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理。我國(guó)《憲法》規(guī)定，各級(jí)地方政府僅能在本轄區(qū)內(nèi)行使職權(quán)，處理本轄區(qū)公共事務(wù)，跨區(qū)域公共事務(wù)則由上級(jí)政府和國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，而并未明確設(shè)置區(qū)域合作相關(guān)條例，這給跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理埋下了隱患，容易導(dǎo)致合作治理行動(dòng)的盲目性、隨意性、無序性。從生態(tài)環(huán)境治理既定法律來看，我國(guó)2015年頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境治理主體的法律責(zé)任，加大了對(duì)政府、企業(yè)生態(tài)破壞的處罰力度，但該法律沒有對(duì)治理主體權(quán)力義務(wù)、治理模式、保障機(jī)制、檢查追究等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。如何建構(gòu)公平合理、權(quán)責(zé)明晰、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)來提升生態(tài)治理的法治化水平是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理面臨的嚴(yán)峻問題。

3.責(zé)任困境：權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰

清晰明確的權(quán)責(zé)關(guān)系能夠推進(jìn)區(qū)域問締結(jié)良性持久的合作關(guān)系，增強(qiáng)各治理主體的責(zé)任感、使命感及合作的自覺性與主動(dòng)性。當(dāng)前，權(quán)責(zé)關(guān)系的不明確仍是影響和制約跨區(qū)域合作的一個(gè)重要因素。實(shí)踐中，盡管跨區(qū)域合作治理能夠帶來諸多好處，但同時(shí)也容易產(chǎn)生責(zé)任的劃分與認(rèn)定問題。受行政權(quán)力下放、地方行政權(quán)威分割、治理主體互不隸屬等因素的影響，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理往往呈現(xiàn)出“多中心”治理的態(tài)勢(shì)?！岸嘀行摹敝卫硪馕吨鴻?quán)力的弱化和分散化，也使得區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任邊界變得模糊不清，從而引發(fā)責(zé)任歸屬危機(jī)。同時(shí)受地方利益影響，各區(qū)域亦不太情愿將資金、人才、技術(shù)投入到跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理之中，使跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理容易陷入所謂的“集體行動(dòng)的困境”。

4.利益困境：利益機(jī)制不健全

利益機(jī)制在生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)項(xiàng)目合作、生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域具有重要調(diào)節(jié)功能。從當(dāng)前我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐來看，普遍存在利益表達(dá)、利益分配、利益共享、利益補(bǔ)償?shù)壤骊P(guān)系相互掣肘、相互沖突和互不配合等問題。各區(qū)域理性“經(jīng)濟(jì)人”角色決定了其追求自身利益最大化和采取“地方保護(hù)主義”，無形中加劇了區(qū)域利益與整體利益之間的沖突。正如奧斯特羅姆所言：“任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動(dòng)力為共同的利益作貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會(huì)產(chǎn)生集體利益?！比缛羧狈π兄行У睦嬲{(diào)節(jié)機(jī)制，地方的“理性”策略抉擇則會(huì)導(dǎo)致整體利益的“非理性”，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理就會(huì)陷入“囚徒困境”。因此，如何關(guān)照和滿足各區(qū)域的利益訴求，如何化解和消弭區(qū)域間的利益矛盾和利益沖突，乃是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理面臨的一個(gè)難題。

5.參與困境：社會(huì)參與程度低

治理是共同目標(biāo)指向性過程，且并非單純依靠國(guó)家強(qiáng)制力和政府單一治理主體完成。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理必須打破傳統(tǒng)的、僵化的、封閉的治理模式，建構(gòu)開放、多元、上下互動(dòng)的新治理格局。當(dāng)前我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理主要采用的是“以政府權(quán)威為主導(dǎo)的、單向性的、自上而下”的治理模式。在此治理模式下，社會(huì)主體參與程度較低，存在“參與失靈”的問題。首先是社會(huì)組織的參與度較低。受制度環(huán)境和社會(huì)組織自身因素的制約和影響，社會(huì)組織參與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的機(jī)會(huì)、渠道與平臺(tái)有限，難以發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理中的獨(dú)特功能與作用。其次是公民的參與度不高。誠(chéng)然，從我國(guó)現(xiàn)行法律中能夠歸納和引申出公民參與生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)規(guī)定，但大多數(shù)規(guī)定條款過于概念化和原則化，僅能發(fā)揮鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性職能，公民參與治理行為呈現(xiàn)出偶然性、隨機(jī)性、無序性的特點(diǎn)。

三、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的創(chuàng)新路徑

“生態(tài)興則文明興”，生態(tài)環(huán)境治理是我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的重要途徑，也是人類走向現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。作為一種新型治理模式，跨區(qū)域合作治理在處理日漸復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境問題出發(fā)，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的創(chuàng)新路徑為：

1.加快制度供給：優(yōu)化跨域合作治理的制度環(huán)境

制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。良好的制度環(huán)境是區(qū)域問實(shí)現(xiàn)良好合作關(guān)系的前提條件與重要保障。（1）要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。堅(jiān)持中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)指導(dǎo)，并提供相應(yīng)的政策傾斜與保障，逐步?jīng)_破、整合、革新現(xiàn)有制度模式，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互融合、區(qū)域聯(lián)動(dòng)為基本邏輯，構(gòu)建與設(shè)計(jì)信息交流、財(cái)權(quán)事權(quán)、考核評(píng)估、激勵(lì)約束等制度框架體系，用于理順與規(guī)范制度設(shè)計(jì)中相關(guān)治理主體的權(quán)責(zé)邊界、利益關(guān)系、行為邏輯以增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、權(quán)威性、合法性。（2）要提升制度供給的效益。首先，注重制度訴求與表達(dá)，增強(qiáng)制度供給的實(shí)效性。制度訴求與表達(dá)乃是制度供給的邏輯前提，也是提升制度供給實(shí)效性的先決條件。因此，區(qū)域治理主體應(yīng)通過制度化的渠道、途徑、平臺(tái)表達(dá)自身制度訴求，并通過充分的調(diào)查論證、溝通協(xié)商、信息共享等環(huán)節(jié)保障制度供給的及時(shí)性與有效性。其次，革新制度供給工具，加強(qiáng)制度供給的規(guī)范性與科學(xué)性。區(qū)域治理主體應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、行政學(xué)相關(guān)學(xué)科理論，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)工具測(cè)量與檢驗(yàn)制度供給成本和制度供給流程，規(guī)避制度供給風(fēng)險(xiǎn)，保障制度供給的針對(duì)性、精準(zhǔn)性，以提升制度規(guī)范效益，改善制度規(guī)范效果。最后，強(qiáng)化制度供給創(chuàng)新性與戰(zhàn)略性。區(qū)域治理主體應(yīng)立足區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實(shí)，科學(xué)判斷區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理未來走向與發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而合并、廢除、淘汰不符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的制度模式與制度體系，增強(qiáng)制度供給的前瞻性、發(fā)展性、創(chuàng)新性，實(shí)現(xiàn)階段性與戰(zhàn)略性的治理目標(biāo)。總之，良好的制度設(shè)計(jì)與有效的制度供給，能夠?yàn)榭鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理營(yíng)造良好的制度環(huán)境與提供必要的制度支持。

2.出臺(tái)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法：增強(qiáng)跨域合作治理的法律保障

眾所周知，法律乃社會(huì)治理之重器，它在維護(hù)社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、預(yù)防和制裁治理主體權(quán)力濫用、實(shí)現(xiàn)公共利益方面具有非凡的價(jià)值功能。正如亞里士多德所言：“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”。由此可見，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理應(yīng)在法律法規(guī)的調(diào)控和制約下進(jìn)行。因此，一是要從國(guó)家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，以《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》為母法，以“生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)保持、生態(tài)民主、責(zé)任共擔(dān)”為基本原則，強(qiáng)調(diào)生態(tài)司法、綠色執(zhí)法、環(huán)保守法法治理念，增加跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理內(nèi)定，確定區(qū)域合作治理主體平等的法律地位，明確其權(quán)利和義務(wù)，劃分治理資格與效力，加快法治化治理進(jìn)程。一方面，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的基本規(guī)范以法律形式加以確認(rèn)，同時(shí)加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)法律認(rèn)同感，進(jìn)而培育跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的良好法治文化。另一方面，通過頒布實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)，矯正生態(tài)環(huán)境合作治理意識(shí)偏差，規(guī)范生態(tài)環(huán)境合作治理主體權(quán)力行使，懲處破壞生態(tài)環(huán)境合作治理行為。同時(shí)，還應(yīng)逐步健全相關(guān)司法機(jī)制。通過完善行政調(diào)解、行政裁決、行政訴訟、行政行為確認(rèn)的司法審查程序來協(xié)調(diào)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理糾紛與爭(zhēng)端，維護(hù)和保障治理主體權(quán)益的合法性、公平性、正當(dāng)性。二是推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同立法。可供選擇的方案為：（1）建立區(qū)域立法委員會(huì)，通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“權(quán)力賦予”和“權(quán)力讓渡”，確立其法律地位，增強(qiáng)合法性和權(quán)威性。區(qū)域立法委員會(huì)通過溝通、協(xié)商、妥協(xié)、談判來規(guī)劃與設(shè)計(jì)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的立法框架，并進(jìn)一步完善立法程序，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。（2）完善生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法體系。國(guó)家生態(tài)環(huán)境部應(yīng)會(huì)同區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法委員會(huì)，在遵循區(qū)域一體化、開發(fā)與保護(hù)并舉、防治與質(zhì)量提升并重為生態(tài)環(huán)境治理原則的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)、危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急，共同起草形式正規(guī)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備的，包含立法目的、適用范圍、治理政策、管理體制、實(shí)施細(xì)則、保障措施為核心要件的法律體系，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題的具體表現(xiàn)形式，規(guī)劃、制定、發(fā)布大氣聯(lián)防、流域治理、土壤修復(fù)等配套治理細(xì)則和辦法，進(jìn)而加快區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法進(jìn)程，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理提供法律保障。（3）健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法評(píng)估體系。立法評(píng)估是區(qū)域協(xié)同立法的重要環(huán)節(jié)，也是法律落實(shí)情況的客觀反映。因此，應(yīng)根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)大環(huán)境立法信息公開范圍，構(gòu)建環(huán)境立法信息公開清單，要在區(qū)域政府引導(dǎo)下，鼓勵(lì)公眾、法人、環(huán)保NG0參與監(jiān)督和評(píng)估區(qū)域協(xié)同立法實(shí)況，聽取環(huán)境立法專家學(xué)者意見，改善和提升協(xié)同立法質(zhì)量與效果。三是要在地方層面出臺(tái)生態(tài)環(huán)境合作治理法規(guī)與規(guī)章。實(shí)踐證明，地方性的法規(guī)與規(guī)章蘊(yùn)含與彰顯著區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理法律的精神與典范。1934年發(fā)軔于英國(guó)的《特別地區(qū)法》為提升區(qū)域治理政策法治化水平提供了重要依據(jù)，原聯(lián)邦德國(guó)也注重將地方合作治理政策納入法治化軌道，建立了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等一系列區(qū)域合作治理法規(guī)。鑒于國(guó)際上開展地方生態(tài)環(huán)境合作治理立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在維護(hù)立法程序正當(dāng)性，充分征求各地方、各部門及各利益相關(guān)者的意見，并在條件允許的情況下召開立法或政策聽證的基礎(chǔ)上，建立“地方生態(tài)環(huán)境合作治理法規(guī)”“地方生態(tài)環(huán)境合作治理章程”“地方生態(tài)環(huán)境合作治理?xiàng)l例”，并且詳盡規(guī)定合作內(nèi)容、原則、程序、方法、途徑等核心內(nèi)容，并向當(dāng)?shù)氐胤搅⒎C(jī)關(guān)報(bào)送備案，同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》之規(guī)定，建立交叉?zhèn)浞輰彶橹贫?，增?qiáng)法律效力、可行性、可操作性，用以規(guī)范與協(xié)調(diào)地方相關(guān)治理主體行為邏輯，保障跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理有法可依。因此，出臺(tái)專門的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法，有助于增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的法律保障，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理過程納入法制化軌道。

3.建立責(zé)任清單：厘清跨區(qū)域合作治理中的權(quán)利與責(zé)任

厘清治理責(zé)任，理順權(quán)利關(guān)系，構(gòu)建責(zé)任清單，是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的應(yīng)有之義，以避免陷入“人人參與治理”又“人人都不治理”的困境。因此，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理責(zé)任要以明確劃分、責(zé)任共擔(dān)為基本原則。一是明確區(qū)域共同責(zé)任共擔(dān);二是通過對(duì)不同參與者點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的分析和利益調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公平與合理的責(zé)任劃分，在注重區(qū)域一體化與維護(hù)區(qū)域統(tǒng)一與公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境前提下，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)環(huán)境政策尺度，堅(jiān)持“誰污染，誰治理，誰受益，誰付費(fèi)”的生態(tài)責(zé)任理念，建立生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任清單，確定有區(qū)分的責(zé)任承擔(dān)方式，促進(jìn)各區(qū)域自覺承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任。同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好行政區(qū)與主體功能區(qū)的內(nèi)在聯(lián)系，以我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃為著眼點(diǎn)，明確各區(qū)域主體功能角色定位，構(gòu)建差別化的生態(tài)責(zé)任清單，根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，各類主體功能區(qū)參照各自范圍、發(fā)展原則、發(fā)展目標(biāo)，履行相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任。如優(yōu)先開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)履行資源與環(huán)境承載力恢復(fù)、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、生態(tài)移民與生態(tài)轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)責(zé)任;限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)安全維護(hù)、重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)與管理、發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)列入生態(tài)責(zé)任清單。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)問責(zé)，增強(qiáng)生態(tài)問責(zé)的制度化、程序化、體系化。作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理和維護(hù)生態(tài)安全的重要工具，美國(guó)、加拿大、新西蘭、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已建立包含多元問責(zé)主體、內(nèi)容豐富的制度體系、完整的問責(zé)框架、科學(xué)的問責(zé)指標(biāo)體系在內(nèi)的生態(tài)問責(zé)機(jī)制。通過借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)問責(zé)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)，構(gòu)筑富有自身特色的生態(tài)問責(zé)機(jī)制。一是要通過建立生態(tài)問責(zé)清單，遴選生態(tài)問責(zé)指標(biāo)，從根本上打破生態(tài)問責(zé)指標(biāo)“碎片化”態(tài)勢(shì)，進(jìn)而構(gòu)建規(guī)范化、系統(tǒng)化、可操作性的生態(tài)問責(zé)指標(biāo)體系，提升生態(tài)問責(zé)效率，改善生態(tài)問責(zé)效果。二是要加強(qiáng)生態(tài)問責(zé)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步建成區(qū)域統(tǒng)一的生態(tài)信用代碼制度和生態(tài)信用信息系統(tǒng)，完善生態(tài)環(huán)境治理信息披露渠道來增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)問責(zé)的客觀性、真實(shí)性、可靠性。三是促進(jìn)多元主體問責(zé)，并通過優(yōu)化問責(zé)環(huán)境、暢通問責(zé)渠道、理順問責(zé)體制、完善問責(zé)流程，將生態(tài)問責(zé)落到實(shí)處，根據(jù)失責(zé)程度追究其相應(yīng)政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任。因此，厘清和理順治理責(zé)任，建立跨區(qū)域生態(tài)治理責(zé)任清單和問責(zé)機(jī)制，乃是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的關(guān)鍵。

4.建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制：激發(fā)跨區(qū)域合作治理的內(nèi)在動(dòng)力

馬克思認(rèn)為，“人們所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！崩媸敲總€(gè)人、每個(gè)社會(huì)群體追求的目標(biāo)，它是人們行為活動(dòng)的動(dòng)力。顯而易見，對(duì)自身利益的向往和追求及實(shí)現(xiàn)利益共享乃是形塑跨區(qū)域合作關(guān)系的紐帶和橋梁。因此，應(yīng)建立一整套形式合理、內(nèi)容完整、管理靈活、運(yùn)行順暢的利益調(diào)節(jié)相關(guān)保障機(jī)制來協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益共享目標(biāo)。（1）健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或“第三方部門”是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制并形成全面、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略規(guī)劃和決策的核心要件。因此，應(yīng)逐步建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理議事機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境治理小組、生態(tài)環(huán)境治理委員會(huì)等利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。以“優(yōu)化權(quán)利配置、簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”等途徑來提升其利益協(xié)調(diào)權(quán)威性，并且以“效率優(yōu)先”為原則、“職能整合”為導(dǎo)向增強(qiáng)其利益協(xié)調(diào)能力。同時(shí)，還應(yīng)推進(jìn)利益協(xié)調(diào)相關(guān)協(xié)議法治化、正式化、規(guī)范化，讓其成為利益協(xié)調(diào)的規(guī)范性、正式性的綱領(lǐng)文件，切實(shí)發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的價(jià)值功用。（2）優(yōu)化利益共享機(jī)制。首先，相關(guān)利益主體應(yīng)樹立“相互認(rèn)同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念，以“平等互惠”為基本原則來推進(jìn)區(qū)域生態(tài)利益“博弈”，通過尋求利益契合點(diǎn)和交匯點(diǎn)為實(shí)現(xiàn)利益共享創(chuàng)造機(jī)會(huì)可能，從而形成區(qū)域生態(tài)利益共享的良好氛圍和環(huán)境。其次，溝通協(xié)商是建立利益共享機(jī)制的重要程序。相關(guān)利益主體應(yīng)增強(qiáng)交流信息的“客觀性”“真實(shí)性”“可信度”，探尋區(qū)域問形式多樣、內(nèi)容豐富的正式和非正式溝通協(xié)商路徑，通過加強(qiáng)信息共享交流提升利益共享的可獲得性、可協(xié)調(diào)性、可預(yù)期性。最后，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)利益共享立法保障及相應(yīng)政策扶持，科學(xué)擬定區(qū)域生態(tài)利益共享制度、辦法、條例，嚴(yán)格區(qū)域生態(tài)利益共享管理流程和監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)利益共享良性運(yùn)行。（3）完善現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)國(guó)際研究項(xiàng)目RUPES的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，區(qū)域問生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)生作用的先決條件為：第一，現(xiàn)實(shí)性，即現(xiàn)實(shí)情況中確實(shí)存在的因果關(guān)系;第二，自愿性，即補(bǔ)償雙方都充分知情而進(jìn)行的自愿行為;第三，條件性，即補(bǔ)償量是有辦法衡量的;第四，有利于窮人的，即補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)公平配置資源，不損失窮人的利益。這就要求：（1）各區(qū)域精準(zhǔn)定位自身在生態(tài)補(bǔ)償中的角色;（2）科學(xué)界定和分類生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，厘清區(qū)域生態(tài)治理和生態(tài)補(bǔ)償中的交易產(chǎn)權(quán);（3）增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性和可操作性。因此，可供選擇的途徑和思路為：（1）改革和完善現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)稅制，加征生態(tài)保護(hù)費(fèi)和生態(tài)服務(wù)費(fèi)來推動(dòng)區(qū)域生態(tài)“消費(fèi)主體”擔(dān)負(fù)生態(tài)治理成本，有效推進(jìn)區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償良性發(fā)展。（2）建立“飛地經(jīng)濟(jì)”財(cái)稅分配機(jī)制，理順生態(tài)“補(bǔ)償方”與“受償方”之間的利益關(guān)系;設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，專項(xiàng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償;建立環(huán)保基金和政府引導(dǎo)基金，緩解生態(tài)“受償方”發(fā)展瓶頸。（3）推進(jìn)構(gòu)筑“異地開發(fā)”補(bǔ)償模式。加強(qiáng)對(duì)“異地開發(fā)”的可行性與可操作性分析，搭建“異地開發(fā)”政策平臺(tái)，逐步形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)化機(jī)制為操作工具、企業(yè)積極參與的“異地開發(fā)”模式。（4）擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給。增強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度開發(fā)旅游觀光、生態(tài)休閑、生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)品服務(wù)，增強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園保護(hù)力度，打造區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)體系。因此，通過健全利益調(diào)節(jié)及相關(guān)保障機(jī)制來激發(fā)跨區(qū)域合作治理的內(nèi)在動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的重要誘因之一。

5.創(chuàng)新合作模式：建構(gòu)多方參與的合作治理格局

黨的十九大報(bào)告提出，要構(gòu)建“共治、共建、共享”的現(xiàn)代化治理格局，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！边@意味著政府不再作為單一生態(tài)環(huán)境治理主體，而是與多元社會(huì)治理主體協(xié)商共治。正如格里·斯托克所言：“在國(guó)家治理過程中，政府應(yīng)逐漸擺脫‘超級(jí)保姆角色，將一些責(zé)任轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織，私營(yíng)部門或志愿組織，從而促進(jìn)各治理主體共同承擔(dān)責(zé)任?！弊兏镏卫砟Ｊ脚c創(chuàng)新治理體系乃是推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理良性發(fā)展的根本動(dòng)力，也是創(chuàng)造區(qū)域生態(tài)福祉、實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益，滿足公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)需求的必然選擇。由此可見，作為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理應(yīng)構(gòu)建激勵(lì)相容的制度環(huán)境、多方參與的現(xiàn)代治理格局，通過吸納多元主體廣泛參與，推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理穩(wěn)步、健康、可持續(xù)發(fā)展。因此，在新型治理格局中，一方面，我國(guó)社會(huì)組織在符合國(guó)情基礎(chǔ)上應(yīng)更加注重培育參與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理能力：一是發(fā)展其獨(dú)立化和專業(yè)化能力，提升權(quán)威性和正義性;二是發(fā)展與政府、民眾、媒體合作的能力，提升其生態(tài)環(huán)境治理組織水平;三是發(fā)展橫向交流與培養(yǎng)國(guó)際視野的能力，拓展業(yè)務(wù)空間，為生態(tài)環(huán)境治理決策提供前瞻性政策建議。另一方面，增強(qiáng)公民參與程度：一是要保障公民參與權(quán)利，應(yīng)在我國(guó)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)公民環(huán)境權(quán)作出必要性和針對(duì)性的補(bǔ)充，并作出全面闡釋，從而保障公民生態(tài)環(huán)境治理權(quán)、生態(tài)環(huán)境信息知情權(quán)、生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)權(quán)，二是培育公民生態(tài)美德，形塑生態(tài)價(jià)值觀及實(shí)現(xiàn)“生態(tài)角色”再確認(rèn)，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理奠定良善、道德、正義的社會(huì)基礎(chǔ)，三是構(gòu)建公民“參與機(jī)制”，政府通過完善和發(fā)展生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制，擴(kuò)大公眾知情權(quán)，公開環(huán)境信息和政策相關(guān)信息，及時(shí)聽取民眾訴求和意愿并做出有效回應(yīng)以提高公民參與生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)，促使其自覺參與生態(tài)環(huán)境治理，并監(jiān)督政府的生態(tài)環(huán)境治理行為。因此，建構(gòu)多方參與的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理格局，激發(fā)多方參與熱情和活力，提升參與方的治理效力，是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的必由之路。

作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳