地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與控制

譚中明 馬雪文

摘 要：當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，而地方債務(wù)需求卻在不斷增加，地方政府債務(wù)規(guī)模逐漸增大，債務(wù)問(wèn)題層出不窮。以江蘇省為例，運(yùn)用層次分析法（AHP），對(duì)2017年江蘇省13個(gè)市的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)證分析，以期對(duì)江蘇省乃至全國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)測(cè)和預(yù)判。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);層次分析法（AHP）;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F812.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）03-0054-02

引言

當(dāng)前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，各地政府財(cái)政收入增速大幅下降，而財(cái)政支出卻在不斷增加，地方政府債務(wù)問(wèn)題也顯露端倪，更多潛藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐漸暴露出來(lái)，阻礙了地方財(cái)政體系的良好健康運(yùn)行。若我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的諸多問(wèn)題一直無(wú)法得到控制和解決，可能會(huì)間接引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型乃至總體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展造成不良影響。

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)改革的緊迫需求以及復(fù)雜的國(guó)際發(fā)展態(tài)勢(shì)背景綜合考慮，通過(guò)對(duì)財(cái)政和債務(wù)相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)的科學(xué)運(yùn)行和嚴(yán)謹(jǐn)分析，建立起一套全面、高效、科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和識(shí)別體系，對(duì)于有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就更加迫切與必要。

一、江蘇省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

1.債務(wù)數(shù)額日益巨大。官方公開數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)共發(fā)行地方政府債券4.1652萬(wàn)億元。截至2018年年末，中國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)18.3862萬(wàn)億元。其中，發(fā)行政府債券18.0711萬(wàn)億元、非政府債券形式存量政府債務(wù)3 151億元。截至2017年末，江蘇省的政府債務(wù)規(guī)模居于全國(guó)首位，政府債務(wù)余額為12 026.28億元，較上年末提升10.18%。其中，一般債務(wù)余額為6 668.48億元，專項(xiàng)債務(wù)余額為5 357.8億元，2017年全省債務(wù)率為61.9%。

2.負(fù)債種類多樣化。江蘇省地方政府通過(guò)發(fā)行債券、政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作（PPP）等形式舉債，以完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期投入量大，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，短期內(nèi)得不到回報(bào)，使地方政府的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其償債規(guī)模要求，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。江蘇省城投企業(yè)數(shù)量眾多，城投企業(yè)存量債券余額及帶息債務(wù)規(guī)模均位居各省首位，各地級(jí)市城投債分布兩極分化較明顯，主要集中于較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)。

二、構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系與度量模型

1.有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系的設(shè)定。地方政府債務(wù)的詳細(xì)數(shù)據(jù)基本不對(duì)外公開，作為公眾我們無(wú)法獲取到最新的債務(wù)數(shù)據(jù)，因此本文采用層次分析法（AHP）來(lái)構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型。層次分析法的構(gòu)建思路為：首先選取對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響較大的指標(biāo)并測(cè)算其權(quán)重，然后由權(quán)重計(jì)算各個(gè)市的每個(gè)指標(biāo)得分以及綜合得分，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以評(píng)估政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系。

2.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系構(gòu)成內(nèi)容。結(jié)合江蘇省近年來(lái)的地方債務(wù)情況，本文選取了GDP增長(zhǎng)率C1、收入彈性C2、財(cái)政收入增長(zhǎng)率C3、財(cái)政收入占GDP比率C4、財(cái)政自給率C5、財(cái)政赤字率C6、債務(wù)依存度C7、逾期債務(wù)率C8、債務(wù)負(fù)擔(dān)率C9、償債率C10等10個(gè)具有代表性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)作為子因素指標(biāo)，基本上能夠?qū)ζ鋫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)做預(yù)測(cè)和評(píng)判。

3.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的綜合度量模型。一是度量方法。首先，運(yùn)用層次分析法（AHP）構(gòu)造總指標(biāo)體系、主因素指標(biāo)和子因素指標(biāo)的層次模型。通過(guò)指標(biāo)兩兩比較，即根據(jù)影響程度進(jìn)行相互尺度的比較，得到指標(biāo)的權(quán)重。最后，根據(jù)確定的各指標(biāo)權(quán)重計(jì)算得出地方政府債務(wù)的綜合風(fēng)險(xiǎn)程度。在構(gòu)建判斷矩陣時(shí)，由判斷矩陣計(jì)算被比較元素對(duì)于該項(xiàng)目的相對(duì)重要性的排序權(quán)值，再對(duì)判斷矩陣按行求幾何平均數(shù)，進(jìn)行歸一化處理和一致性檢驗(yàn)。二是模型解讀。設(shè)C1～C10等10個(gè)指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的權(quán)重分別為W1～W10（如下表所示）。需要說(shuō)明的是，這10個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重經(jīng)專家打分所得，具有一定的主觀性，并需要隨著財(cái)務(wù)變化和實(shí)際債務(wù)的狀況進(jìn)行調(diào)整。

三、有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的實(shí)證分析——以江蘇省13個(gè)市為例

1.實(shí)證分析。本文以江蘇省為例探索地方債務(wù)識(shí)別模型的建立。江蘇省之所以具有很好的代表性，是因?yàn)樵撌〗?jīng)濟(jì)總量大，債務(wù)類型復(fù)雜、規(guī)模大、涉及面廣。為了使得數(shù)據(jù)輸出結(jié)果能真實(shí)反映當(dāng)今社會(huì)實(shí)際債務(wù)現(xiàn)象，各指標(biāo)都選取了目前可獲得的最新的財(cái)政數(shù)據(jù)。

2.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)值的最高分值為100，最低分值為0，且對(duì)每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間設(shè)定相應(yīng)的分?jǐn)?shù)區(qū)間。高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間至無(wú)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的分?jǐn)?shù)分別為[200/3，100]、[100/3，200/3]、[0，100/3]。根據(jù)處理方法，加權(quán)得出綜合風(fēng)險(xiǎn)分值的測(cè)度。

下面以南京市為例，說(shuō)明江蘇省13個(gè)主要城市的得分計(jì)算過(guò)程。南京市11.54%的增長(zhǎng)率位于中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間[7%，12.06%]，則指標(biāo)值的分?jǐn)?shù)區(qū)間為[100/3，200/3]。那么，指標(biāo)值指數(shù)=（11.54%-12.06%）/（12.06%-7%）=-0.1028，指標(biāo)值得分=-0.1028×（100/3-200/3）+200/3=70.09，表明江蘇省南京市GDP的增長(zhǎng)率得分達(dá)到70.09分。

由各綜合風(fēng)險(xiǎn)得分和各指標(biāo)權(quán)重加權(quán)計(jì)算出江蘇省13個(gè)市的綜合風(fēng)險(xiǎn)值，確定對(duì)應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，從而評(píng)判和分析各市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。

由地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型得到的總結(jié)果可以看出，江蘇省各城市的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為輕警、微警和無(wú)警三級(jí)。無(wú)錫市、蘇州市、南京市、南通市、泰州市、常州市和鎮(zhèn)江市處于無(wú)警狀態(tài)，連云港市、鹽城市、淮安市、揚(yáng)州市、徐州市處于微警狀態(tài)，宿遷市處于輕警狀態(tài)。綜上，蘇南地區(qū)地方政府債務(wù)水平較低，而蘇中、蘇北地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則稍高，需要加強(qiáng)監(jiān)管。即江蘇省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，償債能力較弱，說(shuō)明局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高仍需引起重視。

四、江蘇省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

1.完善地方政府財(cái)政稅收體系建設(shè)。江蘇省地方政府財(cái)政支出主要用于教育、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、衛(wèi)生醫(yī)療等社會(huì)建設(shè)和民生民權(quán)方面。當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入無(wú)法滿足建設(shè)資金的需求，就會(huì)增加債務(wù)來(lái)融資。整體來(lái)看，江蘇省地方政府財(cái)政稅收體系尚不完善，給債務(wù)的管理帶來(lái)了不利影響。重新劃分中央的和地方的事權(quán)職責(zé)，需要通過(guò)法律形式明確江蘇省各級(jí)政府責(zé)任范圍內(nèi)財(cái)政支出情況，根據(jù)地方政府的實(shí)際需要來(lái)分配財(cái)權(quán)。

2.強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制。一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)于地方政府債務(wù)的情況的披露要求并沒(méi)有明確具體的規(guī)定，地方政府所公布的債務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性也有待考量，公眾更是無(wú)從得知有效具體的地方政府債務(wù)情況。各級(jí)政府、國(guó)有企事業(yè)單位等公共實(shí)體部門要按時(shí)將財(cái)務(wù)決算及相關(guān)賬目上交給審計(jì)院，審計(jì)院審查各部門單位報(bào)送上來(lái)的會(huì)計(jì)賬目，并且協(xié)助相關(guān)部門監(jiān)督財(cái)政法律法規(guī)的執(zhí)行情況。

3.構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和地方政府債務(wù)的特點(diǎn)，綜合考量并精確測(cè)算了地方政府財(cái)政情況，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系，有利于中央和地方政府根據(jù)得出的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行相應(yīng)的債務(wù)防范。成立江蘇省地方政府債務(wù)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等當(dāng)下先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，并建立債務(wù)專家人才庫(kù)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和數(shù)理統(tǒng)計(jì)學(xué)等方法，建立現(xiàn)代化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。

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