新形勢(shì)下浙江省高速公路投融資改革思路研究

1 研究背景

1.1 浙江省高速公路發(fā)展現(xiàn)狀

高速公路是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性和公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化以及交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。自1991年杭甬高速公路錢江二橋通車以來(lái)，浙江省高速公路通車?yán)锍炭焖僭鲩L(zhǎng)，歷經(jīng)三輪高速公路網(wǎng)中長(zhǎng)期規(guī)劃以及多輪5年建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)過(guò)近30年跨越式發(fā)展，取得了令人矚目的成績(jī)。截止到2019年底，浙江全省高速公路通車?yán)锍踢_(dá)4643km，全國(guó)排名第21，其中國(guó)高3385km，省高1258km。全省“兩縱兩橫十八連三繞三通道”主骨架已經(jīng)形成，實(shí)現(xiàn)連通港區(qū)、機(jī)場(chǎng)、鐵路等重要樞紐，基本實(shí)現(xiàn)“陸域縣縣通高速”，建成20個(gè)與周邊省市的高速公路接口。預(yù)計(jì)“十三五”末高速公路通車?yán)锍虒⒊^(guò)5000km。

1.2 浙江省高速公路中長(zhǎng)期建設(shè)任務(wù)

浙江省位于國(guó)家一帶一路、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的疊加區(qū)域，歷來(lái)是區(qū)域合作共贏發(fā)展的積極推進(jìn)者。隨著浙江省委省政府提出全面開展“大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)”建設(shè)以及《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出構(gòu)筑“三網(wǎng)兩圈”的發(fā)展目標(biāo)，加快建設(shè)互聯(lián)互通的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的內(nèi)在要求，也是長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

按照“擴(kuò)容通道、暢通省際、強(qiáng)化都市、加大覆蓋、優(yōu)化銜接”的思路，浙江省高速公路中長(zhǎng)期（至2050年）規(guī)劃總里程約8800km，相比“十三五”規(guī)劃增長(zhǎng)約48%，投資超過(guò)1萬(wàn)億元；省際高速公路接口達(dá)到31個(gè)，其中長(zhǎng)三角省際接口19個(gè)，優(yōu)化了與長(zhǎng)三角地區(qū)及周邊其他省份之間的高速公路網(wǎng)銜接。預(yù)計(jì)“十四五”期間需續(xù)建、新(改)建高速公路約2300km，其中建成高速公路約900km，五年投資超3000億元。

2 浙江省高速公路投融資體制現(xiàn)狀

浙江省高速公路投融資大體上經(jīng)歷了以省為主、省市共建，民間資本大量投入以及多種模式并舉發(fā)展的三個(gè)階段。“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、引進(jìn)外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動(dòng)發(fā)展”的投融資體制，極大拓寬了高速公路投資渠道，減輕了政府對(duì)交通投資的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了高速公路跨越式發(fā)展[1]。

2.1 以省為主、省市共建的起步階段（20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初）

1984年國(guó)務(wù)院確定的“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策打破了財(cái)政資金不足的束縛。在這個(gè)階段高速公路建設(shè)處于起步時(shí)期，主要由省交通廳為主牽頭推進(jìn)，省級(jí)牽頭成立建設(shè)指揮部，省市聯(lián)合推進(jìn)高速公路建設(shè)，實(shí)施了滬杭甬、杭金衢、金麗溫、甬臺(tái)溫等高速公路項(xiàng)目。2001年，省交通集團(tuán)成立，承擔(dān)了省級(jí)的高速公路投資建設(shè)任務(wù)。

2.2 以市為主，民間資本積極投入的快速發(fā)展階段（21世紀(jì)初至“十一五”末）

1992年12月，省政府印發(fā)了《關(guān)于加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通知》，明確支持地方政府實(shí)施“四自工程”（自行貸款、自行建設(shè)、自行收費(fèi)、自行還貸）。2004年，率先出臺(tái)了《高速公路項(xiàng)目業(yè)主招投標(biāo)暫行辦法》，鼓勵(lì)各類資本投資浙江省高速公路項(xiàng)目，規(guī)定經(jīng)營(yíng)回報(bào)期為25年，陸續(xù)推出了諸永高速公路等4個(gè)高速公路項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)。這個(gè)階段前期主體基本以市縣為主，地方政府充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過(guò)土地捆綁合資合作、收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行股票債券等形式，拓寬融資渠道，搭建融資平臺(tái)，吸引了大量私營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，通過(guò)組建項(xiàng)目公司推進(jìn)高速公路建設(shè)。1997年，滬杭甬高速公路在香港H 股上市，一次籌資36.8億元；2001年，杭州灣跨海大橋引入雅格爾、方太等民間資本，民資占比一度超過(guò)一半，至今仍保持在15%左右；2005年，民間資本投資建設(shè)杭州繞城高速公路、諸永高速公路等項(xiàng)目。

2.3 多種模式并舉發(fā)展階段（“十二五”以來(lái)）

“十二五”以來(lái)，高速公路項(xiàng)目基本以省交通集團(tuán)為主、地方國(guó)資公司和民間資本為輔進(jìn)行投資建設(shè)。隨著國(guó)家和省里相關(guān)政策的調(diào)整變化，浙江省高速公路在政府投資、經(jīng)營(yíng)性和PPP三種模式間探索發(fā)展。國(guó)家高速公路因有車購(gòu)稅資金補(bǔ)助，所以總體以政府投資為主。省級(jí)高速公路受投資效益下降影響且沒(méi)有財(cái)政資金支持，部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性模式，主要以國(guó)資平臺(tái)公司投資建設(shè)；部分項(xiàng)目通過(guò)PPP方式引入社會(huì)資本，解決融資難問(wèn)題。

3 浙江省高速公路投融資存在的問(wèn)題

3.1 高速公路投融資困難的核心是省交通集團(tuán)與地方政府主體出資能力不足與高速公路效益不佳的疊加效應(yīng)。一方面，政府出資主體籌資融資能力下降。各級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，財(cái)政收支矛盾日益突出，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，各級(jí)平臺(tái)投融資能力不足。省交通集團(tuán)交通主業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益呈逐年下降趨勢(shì)，市縣交投總體負(fù)債率較高，融資潛力不大；另一方面，近年新建高速公路總體效益低下。高速公路收費(fèi)基準(zhǔn)多年未變，新建項(xiàng)目造價(jià)日益上漲且交通流量不足，通行費(fèi)收入實(shí)際上已無(wú)法支撐建設(shè)投入，難以吸引資本進(jìn)入。

3.2 當(dāng)前政策沒(méi)有完全明確高速公路省市事權(quán)，為各方博弈留有空間。浙江省相關(guān)政策對(duì)高速公路建設(shè)投資沒(méi)有明確的事權(quán)劃分，2017年浙江省政府一號(hào)文件雖規(guī)定了省市6∶4 出資原則，但沒(méi)有明確哪些項(xiàng)目應(yīng)由省為主投資建設(shè)，且兼顧市場(chǎng)化原則的表述模糊了功能性項(xiàng)目和市場(chǎng)化項(xiàng)目的界限，為省市各方的博弈扯皮留有空間。

3.3 高速公路三種投融資模式推進(jìn)均受到較大阻礙。政府還債模式受地方政府債務(wù)規(guī)模限制和新項(xiàng)目申請(qǐng)專項(xiàng)債要求“互為前置”的影響，推進(jìn)非常困難。經(jīng)營(yíng)性模式因項(xiàng)目自身效益不佳，實(shí)質(zhì)上已無(wú)法吸引真正社會(huì)資本。PPP模式受10%支出紅線限制、難以捆綁土地資源等影響，操作難度也很大。

3.4 省交通集團(tuán)投資主平臺(tái)和市場(chǎng)主體的定位不清晰。省交通集團(tuán)既承擔(dān)省政府交通投資的主平臺(tái)功能，同時(shí)又作為國(guó)有企業(yè)有保值增值考核要求。早年高速公路投資效益較好時(shí)，兩者矛盾并不突出，但隨著高速公路效益下降，公益職能和市場(chǎng)職能的矛盾逐漸凸顯。

4 高速公路投融資的政策走向研判

4.1 國(guó)家一系列政策釋放穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)的意圖十分明確

當(dāng)前正值國(guó)家逆周期調(diào)節(jié)的政策機(jī)遇期，浙江省近三年新增收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度呈穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，進(jìn)一步釋放了穩(wěn)投資重要性的信息，即在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的同時(shí)，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，重點(diǎn)支持國(guó)家戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的重大項(xiàng)目建設(shè)。2019年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》，表明在投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可適當(dāng)降低不超過(guò)5%的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的最低資本金比例。從《通知》及近期國(guó)家一系列舉措來(lái)看，國(guó)家借助專項(xiàng)債券作為穩(wěn)投資、保增長(zhǎng)的意圖十分明確。

4.2 《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂將為高速公路發(fā)展指明方向

根據(jù)2018年12月面向全社會(huì)的征求意見稿，可基本明確以下政策走向：一是突破了現(xiàn)行收費(fèi)期限規(guī)定。政府還債公路和經(jīng)營(yíng)性公路均突破了原條例15年和25年收費(fèi)期限制，而且改擴(kuò)建工程明確了可重新核定收費(fèi)的期限。二是完善了政府收費(fèi)公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度。收費(fèi)到期的政府性公路和經(jīng)營(yíng)性公路均可打包納入政府還債公路統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍，增強(qiáng)政府償債能力，只要區(qū)域內(nèi)存在未還清的政府收費(fèi)，公路債務(wù)就可持續(xù)收費(fèi)。

5 浙江省高速公路投融資改革思路

高速公路投融資改革的總體思路是立足于平衡高速公路公益屬性與市場(chǎng)屬性、強(qiáng)化省級(jí)層面的宏觀把控、改變“一事一議”的推進(jìn)模式，建立“機(jī)制運(yùn)行順暢、資金保障有力、各方權(quán)責(zé)清晰、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”的高速公路建設(shè)發(fā)展體系。主要有以下幾方面：

5.1 明晰省、市事權(quán)。一方面明確省、市分級(jí)分類推進(jìn)項(xiàng)目。改變以往全部由市級(jí)層面主導(dǎo)推進(jìn)項(xiàng)目的現(xiàn)狀，高速公路布局規(guī)劃中的通道類項(xiàng)目應(yīng)由省主導(dǎo)，路網(wǎng)中起聯(lián)絡(luò)作用、以服務(wù)地方為主的項(xiàng)目應(yīng)由市主導(dǎo)，并在五年規(guī)劃中明確管理層級(jí)；另一方面是明晰省、市出資責(zé)任。解決以往省、市關(guān)于出資比例等事項(xiàng)“一事一議”的問(wèn)題，明確省、市分擔(dān)比例，并向加快發(fā)展縣（市、區(qū)）方面適當(dāng)傾斜，同時(shí)明確地方主導(dǎo)項(xiàng)目的資本金由市、縣（市、區(qū)）政府自行籌措[2]。

5.2 強(qiáng)化財(cái)政投入。考慮到高速公路的公益屬性和目前投資的不可持續(xù)性，應(yīng)加大財(cái)政資金的投入。除國(guó)家高速公路可以獲得交通運(yùn)輸部車購(gòu)稅補(bǔ)助以外，省、市財(cái)政也可以通過(guò)各種資金渠道支持高速公路建設(shè)，使投資業(yè)主獲得基本的收益，高速公路發(fā)展處于良性循環(huán)[3]。

5.3 創(chuàng)新多元融資。拓展渠道、創(chuàng)新方式進(jìn)行融資。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，利用國(guó)家專項(xiàng)債政策窗口期，申請(qǐng)專項(xiàng)債券支持符合條件的高速公路項(xiàng)目。設(shè)立交通發(fā)展基金，通過(guò)財(cái)政性和固有資金讓渡等收益吸引保險(xiǎn)社會(huì)資本，充分發(fā)揮融資放大功能，降低綜合使用成本；推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)信托基金（REITs）試點(diǎn)，積極推進(jìn)資產(chǎn)證券化（ABS）融資模式，盤活存量資產(chǎn)；探索中短期存量債務(wù)并進(jìn)行融資再安排，拉長(zhǎng)負(fù)債期限，降低融資成本。

5.4 探索土地綜合利用開發(fā)。把高速公路建設(shè)與沿線土地綜合開發(fā)有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)沿線政府為項(xiàng)目配置關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)資源，探索“交通+資源”、“交通+旅游”等聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，增加新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，提高速公路土地利用率。

6 結(jié)語(yǔ)

高速公路投融資改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多部門聯(lián)動(dòng)、省市縣協(xié)同推進(jìn)。浙江省委省政府高度重視這項(xiàng)工作，已落實(shí)省發(fā)改委牽頭并同省交通運(yùn)輸廳著手研究。“十四五”期間浙江省仍將大規(guī)模啟動(dòng)高速公路建設(shè)，建立權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢的高速公路投融資機(jī)制。這對(duì)順利完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)、高質(zhì)量建設(shè)交通強(qiáng)省、充分發(fā)揮交通“先行官”作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。