當前PPP項目績效管理困境與對策建議

周良偉

摘 要：本文從當前PPP開展現(xiàn)狀出發(fā)，提出開展PPP績效管理的必要性，結(jié)合當前PPP績效評價困境進行原因分析，最后從五個方面，提出全力推進PPP績效管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：績效評價;指標設(shè)置;對策;頂層設(shè)計;結(jié)果運用

1 當前PPP項目開展績效管理的必要性與緊迫性

截至目前，從財政部PPP綜合信息平臺可知全國入庫項目數(shù)量9299個，入庫項目金額141763.52億元。近年來PPP模式井噴式發(fā)展背后，“四化”問題也不斷出現(xiàn)，即項目適用范圍“泛化”、項目運營內(nèi)容“淡化”、財政支出紅線“虛化”、政府支出責(zé)任“固化”。在項目實踐中，一個項目通過PPP物有所值評價可以初步判斷該項目適不適合采用PPP模式，再通過財政承受能力論證可得出該項目能不能采用PPP模式，但問題是上述兩個論證報告都是基于發(fā)改部門的可研批復(fù)數(shù)據(jù)及項目假定情形數(shù)據(jù)而來，而PPP項目全生命周期為10～30年，這就決定必須建立PPP項目績效評價體系來解決項目全生命周期中出現(xiàn)的諸多問題。PPP項目績效管理體系由于PPP模式的特殊性，這就要求其不能簡單照搬傳統(tǒng)投資項目績效管理體系，而需要結(jié)合PPP項目全生命周期特點建立PPP項目績效管理體系。2018年，財政部關(guān)于貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的通知（財預(yù)〔2018〕167號文）特別提出加快對政府和社會資本合作（PPP）實施績效管理并實現(xiàn)全過程跟蹤問效。從PPP績效管理相關(guān)政策的不斷出臺可知通過績效管理這一有效手段推動PPP規(guī)范發(fā)展的必要性與緊迫性。

2 當前PPP績效管理困境及原因分析

2.1 缺乏頂層設(shè)計，尚未出臺PPP績效管理專項政策文件

目前，國家層面出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，因PPP項目長周期、多專業(yè)導(dǎo)致的復(fù)雜性等，目前專門的PPP績效管理政策文件卻沒有出臺，PPP行業(yè)缺乏按照PPP項目要素劃分的針對性績效指引或規(guī)范文件，這導(dǎo)致PPP項目績效考核大量存在主體責(zé)任不夠明確、各個項目績效考核指標體系水平參差不齊、考核指標中定量指標過少、定性指標偏多、可操作性不強等問題，實施方案設(shè)定的考核體系常常只有考核指標而無考核辦法。

2.2 PPP績效評價涉及部門多，績效考核容易流于形式

PPP項目涉及項目實施機構(gòu)、項目公司、行業(yè)主管部門等眾多干系人，各干系人溝通通道有限，溝通成本較大，實際工作中存在信息不對稱的情況，溝通效果存在問題。不同行業(yè)領(lǐng)域的績效考核涉及的行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標準存在較大差異，而PPP項目打大包的情況非常普遍，導(dǎo)致項目產(chǎn)出涉及多個行業(yè)領(lǐng)域要求，這種情況下績效考核標準需考慮各行業(yè)領(lǐng)域要求。在項目實操層面，由于PPP項目涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多、技術(shù)標準差異較大，相關(guān)干系人的需求各異，難以達成平衡，導(dǎo)致績效管理辦法需協(xié)調(diào)各方而形成難以統(tǒng)一的多個績效考核需求，這類績效管理辦法缺乏針對性和操作性，在項目執(zhí)行過程中容易流于形式。

2.3 績效考核指標缺乏操作性，增加后期的績效考核成本

在項目實踐中，有些項目的績效考核體系只有非常粗糙的考核指標而無具體的考核辦法。在合同體系中許多績效考核辦法以定性為主，缺乏可量化的“負面清單”指標。由于目前許多項目的實施方案中對績效考核的指標存在設(shè)定不具體、定量指標過少、定性指標過多等問題，使績效考核的客觀性大打折扣。目前PPP項目涉及領(lǐng)域中還存在眾多領(lǐng)域績效考核指標急需完善，這類項目卻大量進入了執(zhí)行階段，由于考核指標制定的滯后，在項目執(zhí)行過程中無可避免需要“再談判”方式來明確相關(guān)考核標準。在項目執(zhí)行過程中有的績效指標缺乏約束力，重點不突出，都造成績效考核指標缺乏操作性，必然導(dǎo)致后期的績效考核成本大幅上升。

2.4 PPP績效評價結(jié)果運用不合理，不利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量

目前許多PPP項目績效評價中物有所值評價中的“配置效率”作用和財政承受能力論證“總量控制”作用都發(fā)揮的不明顯，原因主要是物有所值評價存在量化程度不足、財政承受能力論證存在科學(xué)性不夠等問題，所以PPP項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，是PPP項目預(yù)算績效管理落到實處的關(guān)鍵所在，也是預(yù)算績效管理全部工作的落腳點。但是在項目實操中，考核結(jié)果的運用并不合理，如不少項目實施方案中并沒有嚴格區(qū)分可用性付費和績效付費，而是直接將政府補虧的一定比例與績效考核結(jié)果直接掛鉤，這種為了考核而考核的做法明顯違背了績效考核是作為一種激勵的手段而非目的原則。有罰沒有獎也是市場上普通存在的一種PPP績效評價結(jié)果運用不合理現(xiàn)象，無效必問責(zé)是原則，有效或績效超標情形發(fā)生，也應(yīng)當給與相應(yīng)的獎勵，這能有效提高社會資本積極性，進而持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

2.5 PPP第三方績效評估行業(yè)水平參差不齊，不利于提高績效評價的質(zhì)量和效率

第三方評估行業(yè)水平參差不齊，服務(wù)質(zhì)量不一和專業(yè)人員缺乏。目前大量PPP項目進入執(zhí)行階段，第三方績效評估業(yè)務(wù)量越來越大，但目前多數(shù)第三方績效評估機構(gòu)人員的配備遠遠不能滿足涉及面廣、領(lǐng)域不同的PPP項目績效評估需求，勢必影響PPP項目績效管理的質(zhì)量和效率。

3 全力推進PPP績效管理的對策建議

績效管理是優(yōu)化PPP項目質(zhì)量的關(guān)鍵，是PPP項目中利益和風(fēng)險分配的核心，績效評價結(jié)果的運用關(guān)系到社會資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。為全力推進PPP項目績效管理順利開展，現(xiàn)提出對策建議

如下：

3.1 完善頂層設(shè)計，樹立績效意識。

國家層面應(yīng)盡快出臺政府和社會資本合作項目績效考核相關(guān)管理辦法，形成政府和社會資本合作項目績效評價的頂層設(shè)計，明確績效考核目標、原則，建立績效評價操作指引、共性指標，為績效考核促進公共服務(wù)效率和質(zhì)量的進一步提升打好制度基礎(chǔ)。項目各參與方均需樹立花錢必問效，無效必問責(zé)的績效意識，通過績效管理克服物有所值評價存在量化程度不足、財政承受能力論證存在科學(xué)性不夠等問題，讓政府和社會資本合作項目績效管理落到實處。

3.2 按照項目管理PDCA流程與事前事中事后階段梳理績效管理全過程

從項目管理理論出發(fā)，績效管理可被看作是PDCA的管理循環(huán)（績效計劃（Plan）、績效實施（Do）、績效檢查評價（Check）、績效結(jié)果處理及反饋（Action）。PDCA四個階段都需要項目各方的充分參與。由于政府方、社會資本方、SPV等各參與方利益需求即相互聯(lián)系又相互制約，參照績效評價要素（投入、產(chǎn)出和經(jīng)濟社會效益），需針對各參與方開展預(yù)算支出、項目建設(shè)、項目運營、項目管理等績效評價。從事前事中事后階段梳理績效管理全過程出發(fā)，在事前階段建立PPP項目績效考核指標、事中階段進行PPP項目績效考核并持續(xù)跟蹤監(jiān)測、事后階段進行PPP績效評價并科學(xué)運用評價結(jié)果的PPP項目全過程績效管理機制，將政府支出責(zé)任與績效考核結(jié)果按相關(guān)規(guī)定掛鉤，真正做到按效付費。

3.3 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)完善績效指標設(shè)置。

目前比較成熟的領(lǐng)域已建立了績效評價的框架和相對成熟的績效指標，如污水處理、收費公路等PPP應(yīng)用領(lǐng)域。尚未建立績效評價框架的領(lǐng)域需要盡快形成基本框架和績效指標以應(yīng)對即將到來的PPP績效評價潮。在績效指標設(shè)置時善于利用歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)已有標準，以可量化的“負面清單”指標為主。同時須注重保留績效考核指標的靈活性，突出重點，科學(xué)設(shè)置考核標準和權(quán)重。建立分領(lǐng)域績效考核指標庫，不斷優(yōu)化，以更優(yōu)的績效考核指標持續(xù)完善績效指標庫。

3.4 完善既有專家?guī)?，改進綜合信息平臺，提高PPP績效評價與管理的質(zhì)量和水準。

根據(jù)新形勢下的PPP項目績效管理要求完善既有專家?guī)?，目前財政部PPP中心建立的PPP專家?guī)煊写罅慷摺⒎?、財?wù)、工程的專業(yè)人才，這些入庫專家積累了大量的PPP實操經(jīng)驗，這個專家?guī)熨Y源必將推動今后的PPP項目績效管理科學(xué)化、規(guī)范化進程。通過改進財政部PPP綜合信息平臺，新增績效評價網(wǎng)絡(luò)模塊，加強研究，總結(jié)成果，充分發(fā)揮現(xiàn)有專家?guī)旌拓斦縋PP綜合信息平臺作用，提高PPP績效評價與管理的質(zhì)量和水準。

3.5 積極引入第三方績效評估，應(yīng)用行業(yè)大數(shù)據(jù)，提高績效評價的質(zhì)量和效率

從PPP項目績效考核結(jié)果可知該項目提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平。隨著大量PPP項目進入執(zhí)行階段，項目合同中與項目實際脫節(jié)的條款會不斷暴露出來，這就需要參照同領(lǐng)域的PPP項目的數(shù)據(jù)來完善與實際脫節(jié)的合同條款。目前國內(nèi)較知名的第三方咨詢機構(gòu)積累了大量的PPP實操經(jīng)驗，擁有較強的PPP項目績效評估能力。積極引入第三方績效評估，利用第三方的資源優(yōu)勢，為PPP項目績效管理提供技術(shù)和人才服務(wù)。財政部PPP綜合信息平臺匯聚了全國PPP項目的全部信息，如何利用這些寶貴的信息資源獲得更加精細化的指標數(shù)據(jù)對PPP項目績效管理優(yōu)化意義重大。通過借助云計算與大數(shù)據(jù)技術(shù)對財政部PPP綜合信息平臺中的海量數(shù)據(jù)進行深入分析，獲得更優(yōu)更符合項目實際的績效考核指標和辦法，這將有利于提高績效評價的質(zhì)量和效率。

4 結(jié)語

綜上所述，績效管理是PPP項目能否成功執(zhí)行的關(guān)鍵，績效評價結(jié)果的運用關(guān)系到社會資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。相信隨著PPP績效管理體系的進一步完善，PPP績效管理一定能助力我國PPP事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

[1]郝迎貴.淺談PPP項目績效管理存在的問題與對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2019（05）.

[2]王守清，劉婷.PPP項目監(jiān)管：國內(nèi)外經(jīng)驗和政策建議[J].地方財政研究，2014（09）.