關(guān)于地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題研究綜述

錢(qián)煜

摘 要：在分稅制改革及舊預(yù)算法背景下，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn)和深化，政府平臺(tái)公司融資需求依然巨大;但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體放緩，企業(yè)去杠桿、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、逐步化解政府隱性債務(wù)的新形勢(shì)下，地方政府平臺(tái)公司的融資難融資貴等問(wèn)題日益凸顯，亟需研究解決。本文對(duì)政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)地文獻(xiàn)梳理，以便為今后進(jìn)一步研究地方融資平臺(tái)公司融資問(wèn)題提供思路和借鑒。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)公司;融資問(wèn)題;研究綜述

0 引言

地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等（根據(jù)國(guó)發(fā)財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)文件定義）。

政府平臺(tái)公司是中國(guó)1994年分稅制度改革特有的產(chǎn)物。各級(jí)政府成立平臺(tái)公司，主要是為了緩解地方財(cái)力不夠與巨大的公共事業(yè)支出之間的矛盾，而成立的承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。從文獻(xiàn)中看出，國(guó)外對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的融資問(wèn)題研究甚少;而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題進(jìn)行了大量的理論與實(shí)證研究，本文在此分別從研究地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題的意義、研究該問(wèn)題的背景、研究該問(wèn)題使用的研究方法等幾個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)研究成果進(jìn)行綜述及評(píng)價(jià)。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題研究的意義

關(guān)于地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題的研究意義，主要是現(xiàn)實(shí)融資指導(dǎo)意義和理論研究意義，其中現(xiàn)實(shí)融資指導(dǎo)意義的有：王志剛（2019）認(rèn)為研究地方政府融資平臺(tái)融資問(wèn)題的意義是為了提高平臺(tái)公司的融資能力。林澍（2017）通過(guò)對(duì)典型的地方政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)構(gòu)成、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行分析，試圖實(shí)現(xiàn)各方面因素的和諧匹配以提高地方融資平臺(tái)公司的融資

能力。

理論研究意義的有：黎興宏（2017）的研究成果將指導(dǎo)地方政府投融資公司融資工作，同時(shí)為國(guó)家管理地方融資平臺(tái)公司及化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提供一定的理論基礎(chǔ)。

既有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義又有理論研究意義的有：劉凌菘（2016）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)的融資問(wèn)題，并加以合理解決對(duì)于其繼續(xù)發(fā)展和保障后續(xù)投融資能力有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

綜上所述，關(guān)于政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題的研究，既有助于解決地方政府融資平臺(tái)公司融資困難現(xiàn)實(shí)的意義，也為國(guó)家管理地方政府平臺(tái)公司、推動(dòng)地方融資平臺(tái)公司發(fā)展及化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等提供了理論

基礎(chǔ)。

1.2 地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題研究的背景

地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題的宏觀背景：黎興宏（2017）認(rèn)為，國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的43號(hào)文規(guī)范地方政府融資行為，限制地方政府債務(wù)總額。李水金（2016）認(rèn)為，2014年頒布的新預(yù)算法賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，新預(yù)算法也要求剝離地方政府融資平臺(tái)的政府職能。失去政府信用背書(shū)和財(cái)政支撐的地方政府融資平臺(tái)，如何解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，必將是平臺(tái)公司的一大挑戰(zhàn)。王志剛（2019）認(rèn)為，近幾年政府相繼提出多種規(guī)范地方融資平臺(tái)的政策，不斷加強(qiáng)了地方融資平臺(tái)公司的監(jiān)控，地方政府平臺(tái)公司融資受限條件越來(lái)越多，融資也越來(lái)越難。

地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題的微觀背景：譚桂蓮（2012）認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)公司融資成本越來(lái)越高，融資難度越來(lái)越大。劉凌菘（2016）認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)公司融資成本較高、融資結(jié)構(gòu)不合理、依賴(lài)政策性資金以及面臨集中還款壓力等是當(dāng)前地方融資平臺(tái)公司存在的普遍問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告指出，要把城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要舉措之一，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。畢成書(shū)（2016）認(rèn)為，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與地方政府可支配有限財(cái)力間的矛盾，成為了地方政府融資平臺(tái)公司迫切需要融資的主要原因。胡蕓（2016）認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支持，但融資能力受到許多因素限制。林澍（2017）認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)能力差，對(duì)政府信用依賴(lài)性強(qiáng)，償債壓力不斷增加等，這些因素在某種程度上已經(jīng)開(kāi)始危及到國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，當(dāng)務(wù)之急是解決地方政府融資平臺(tái)公司融資問(wèn)題。

綜上所述，地方政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題研究的背景，既有國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變、國(guó)家執(zhí)行新的預(yù)算法及國(guó)家對(duì)地方政府平臺(tái)公司加強(qiáng)監(jiān)管的宏觀背景，也有地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)能力差，融資結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)政府信用依賴(lài)性強(qiáng)等地方政府平臺(tái)公司自身存在諸多問(wèn)題的微觀環(huán)境。

1.3 地方政府融資平臺(tái)公司融資問(wèn)題的研究方法

張宇（2013）在《沈陽(yáng)市于洪區(qū)地方政府融資平臺(tái)公司融資發(fā)展對(duì)策研究》中運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、比較研究等方法，得出要通過(guò)整合國(guó)有資產(chǎn)資源，以適應(yīng)當(dāng)下融資環(huán)境的融資發(fā)展對(duì)策的結(jié)論。賈拓（2014）在《濱海旅游區(qū)融資平臺(tái)運(yùn)行模式研究》中運(yùn)用對(duì)比分析和實(shí)例匯總的方法，提出適合的融資改進(jìn)模式。關(guān)于政府融資平臺(tái)融資問(wèn)題所采用的研究方法豐富，有文獻(xiàn)梳理法、對(duì)比分析法、重點(diǎn)案例分析法、利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件數(shù)據(jù)分析法等。龐玉華（2016）《地方政府融資平臺(tái)公司融資模式的研究》在參考有關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上闡述了融資平臺(tái)公司的發(fā)展歷程、融資理論。林澍（2017）在《我國(guó)城投公司融資研究》中采用了文獻(xiàn)梳理研究法，對(duì)比分析法、重點(diǎn)案例分析法，提出對(duì)地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)作方式創(chuàng)新的具體方法。黎興宏（2017）利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，結(jié)合J公司2009-2015年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)可能影響公司融資能力及融資質(zhì)量的關(guān)鍵因素進(jìn)行了分析和識(shí)別，認(rèn)為營(yíng)業(yè)收入是影響公司融資能力的關(guān)鍵因素。

綜上所述，關(guān)于政府融資平臺(tái)融資問(wèn)題所采用的研究方法豐富，有實(shí)地調(diào)研、比較分析的方法、文獻(xiàn)梳理法、重點(diǎn)案例分析法、利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件數(shù)據(jù)分析法等。

1.4 政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題涉及的理論

賈拓（2014）在《濱海旅游區(qū)融資平臺(tái)運(yùn)行模式研究》中借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)企業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)控制、項(xiàng)目投資等理論，深入分析園區(qū)開(kāi)發(fā)公司在融資過(guò)程中存在的問(wèn)題。

李征（2015）在《望城經(jīng)開(kāi)區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)公司投融資平臺(tái)發(fā)展策略研究》運(yùn)用投融資模式理論，得出創(chuàng)新的融資策略。

李水金（2016）在《QZ市政府融資平臺(tái)融資模式研究》運(yùn)用了公共產(chǎn)品理論、財(cái)政分權(quán)理論、地方競(jìng)爭(zhēng)理論及企業(yè)生命周期理論，闡述了政府融資平臺(tái)融資問(wèn)題。

劉凌菘（2016）在《金誠(chéng)城投公司融資問(wèn)題研究》中運(yùn)用公共產(chǎn)品理論、基礎(chǔ)設(shè)施可銷(xiāo)售性理論、金融成長(zhǎng)周期理論、優(yōu)序融資理論探討了地方政府融資平臺(tái)公司——金誠(chéng)公司的融資現(xiàn)狀。

毛丹（2016）在《基于地方政府投融資平臺(tái)公司的融資問(wèn)題研究》中運(yùn)用政府職能理論、財(cái)政分權(quán)理論、信息不對(duì)稱(chēng)理論和項(xiàng)目區(qū)分理論為基礎(chǔ)對(duì)政府平臺(tái)公司融資進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，得出應(yīng)規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)與地方政府之間的關(guān)系，并不斷提高投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)實(shí)力，同時(shí)探索多元化的融資方式以及降低融資成本的結(jié)論。

綜上所述，該領(lǐng)域理論較多，主要有企業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)控制、項(xiàng)目投資等理論、投融資模式理論、公共產(chǎn)品理論、財(cái)政分權(quán)理論、地方競(jìng)爭(zhēng)理論及企業(yè)生命周期理論、政府職能理論、信息不對(duì)稱(chēng)理論和項(xiàng)目區(qū)分理論、基礎(chǔ)設(shè)施可銷(xiāo)售性理論、金融成長(zhǎng)周期理論、優(yōu)序融資理論。

2 文獻(xiàn)述評(píng)及未來(lái)展望

通過(guò)上述綜述可見(jiàn)，地方政府融資平臺(tái)公司是我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)組織形式，這與我國(guó)的分稅制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，其面臨的融資問(wèn)題主要集中我國(guó)，國(guó)外幾乎沒(méi)有此類(lèi)公司，關(guān)于此類(lèi)公司的融資問(wèn)題的文獻(xiàn)也幾乎是空白。對(duì)于地方融資平臺(tái)公司融資問(wèn)題的研究本文認(rèn)為還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步擴(kuò)展：

第一，已有對(duì)地方政府平臺(tái)公司的融資問(wèn)題研究還相對(duì)較少，未來(lái)還需研究者們運(yùn)用管理學(xué)、金融學(xué)、財(cái)政學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域的理論和知識(shí)，深入拓展研究地方政府融資平臺(tái)公司融資問(wèn)題的各個(gè)方面，例如如何確定融資規(guī)模，融資時(shí)間、融資途徑，有哪些因素影響融資能力等。

第二，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)公司融資研究，還有待于在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上更加深入。譚桂蓮（2012）提出的融資方法有些不切實(shí)際，無(wú)法操作。她提出選擇留存收益融資法和股利政策融資法。平臺(tái)公司留存收益極少，通過(guò)留存收益完成內(nèi)部融資基本不能滿(mǎn)足融資需求;一般平臺(tái)公司不是上市公司，股利政策融資也不能實(shí)現(xiàn)。黎興宏（2017）運(yùn)用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析法選取的財(cái)務(wù)指標(biāo)較少，影響融資能力的指標(biāo)除營(yíng)業(yè)收入之外，還有資產(chǎn)負(fù)債率，速動(dòng)比率等。龐玉華（2016）建議利用PPP模式提高融資平臺(tái)公司融資能力，但就目前PPP實(shí)際運(yùn)作和實(shí)施情況來(lái)看，并不能提高地方融資平臺(tái)公司的融資能力。這些提高地方政府融資平臺(tái)公司融資能力的方式均有待驗(yàn)證。

第三，隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近年來(lái)金融創(chuàng)新模式層出不窮，出現(xiàn)了許多新的可供地方政府平臺(tái)公司選擇的融資渠道和融資方式，這些新型融資工具對(duì)政府平臺(tái)公司融資會(huì)產(chǎn)生影響嗎？新型融資工具是否提高或削弱地方政府融資平臺(tái)公司融資的能力？這些都將是政府平臺(tái)公司融資問(wèn)題研究的方向。

下一步將運(yùn)用資源配置理論、公共產(chǎn)品服務(wù)理論以及金融學(xué)相關(guān)理論，采用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)比率法、比較法、案例法等研究方法，從財(cái)務(wù)能力、償債能力、運(yùn)營(yíng)能力等各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析地方政府融資平臺(tái)公司的融資能力;找出阻礙政府平臺(tái)公司融資能力的主要因素;最后提出提高地方政府融資平臺(tái)公司融資能力的途徑和方法。

（1）地方政府融資平臺(tái)公司從開(kāi)拓融資渠道和探索融資方式上提高融資能力。主要是嘗試運(yùn)用多種融資模式：結(jié)合實(shí)際不斷嘗試發(fā)行公司債、企業(yè)債、中票、短融等直接融資方式;不斷摸索項(xiàng)目貸款等間接融資渠道提高融資能力。也需要探索增加融資途徑：從政策性銀行爭(zhēng)取銀團(tuán)貸款等債權(quán)融資;增加投資人、增加實(shí)收資本等股權(quán)融資途徑增加融資能力。

（2）地方政府融資平臺(tái)公司盡快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。從定位上轉(zhuǎn)變：政府融資平臺(tái)從政府延伸機(jī)構(gòu)到獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)化水平;從職能上轉(zhuǎn)變：代政府融資、資產(chǎn)管理到公共服務(wù)、資本管理，加強(qiáng)內(nèi)部控制，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力;從業(yè)務(wù)上轉(zhuǎn)變：從公益性、準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)到競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，不斷提高盈利能力，突破融資瓶頸，保障地方政府融資平臺(tái)公司持續(xù)健康發(fā)展從而提高自身融資能力。

（3）從化解政府平臺(tái)公司債務(wù)角度，一方面需要建立償債機(jī)制，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分地域、分步驟地落實(shí)償債資金來(lái)源，減少地方政府融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)融資能力;一方面需要在經(jīng)營(yíng)中合規(guī)管理新增的債務(wù)，避免增加新的隱性債務(wù)，增加新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而削弱了地方融資平臺(tái)公司的融資能力。

（4）深化財(cái)稅體制改革，統(tǒng)籌解決地方政府融資平臺(tái)融資問(wèn)題。一方面中央政府和上級(jí)政府可適當(dāng)提高基本公共服務(wù)支出比率，減輕地方政府公共服務(wù)支出壓力，減少地方政府融資平臺(tái)公司的融資需求;另一方面，在財(cái)政體制安排和債券發(fā)行額度分配時(shí)，將縮小區(qū)域性差異，實(shí)現(xiàn)各地協(xié)調(diào)發(fā)展，作為國(guó)家重要的宏觀政策來(lái)考慮，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)發(fā)債規(guī)模適當(dāng)控制;對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施亟需改善的地區(qū)發(fā)債規(guī)模適當(dāng)提高以緩解地方政府融資平臺(tái)公司的融資難問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

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