美國、日本發(fā)展政府投資基金支持科技創(chuàng)新的經(jīng)驗及啟示

摘 要：政府投資基金是糾正市場失靈、促進科技創(chuàng)新的重要政策工具。美國和日本發(fā)展政府投資基金支持科技創(chuàng)新的經(jīng)驗對推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重大借鑒意義。美日經(jīng)驗對我國發(fā)展政府投資基金的主要啟示，一是建立兼顧基礎(chǔ)創(chuàng)新與技術(shù)趕超的政府投資基金體系，二是建立由財政系統(tǒng)負(fù)責(zé)的政府投資基金管理體系，三是建立有針對性的資金動員機制。

關(guān)鍵詞：政府投資基金;美日經(jīng)驗;啟示

中圖分類號：F124.3??????? 文獻標(biāo)志碼：A????? 文章編號：1673-291X（2020）07-0165-02

政府投資基金是糾正市場失靈，促進科技創(chuàng)新的重要政策工具。美國和日本都曾通過實施政府投資基金計劃有效支撐科技創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展，總結(jié)借鑒兩個國家發(fā)展政府投資基金的經(jīng)驗，對推進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

一、美國實施小企業(yè)投資計劃的經(jīng)驗

（一）建立職責(zé)明確的管理機構(gòu)

美國政府于1953年設(shè)立了小企業(yè)管理局（SBA）作為管理小企業(yè)發(fā)展事務(wù)的常設(shè)機構(gòu)。并且根據(jù)1958年《小企業(yè)投資公司法》，SBA開始運作小企業(yè)投資公司計劃（SBIC）。該計劃是美國規(guī)模最大的專門投資于中小企業(yè)的系統(tǒng)性政府投資基金，是美國中小企業(yè)發(fā)展最可靠的資本來源。截至2019財年，共有300家小企業(yè)投資公司通過SBA審核，所管理的資金總量超過了300億美元。

SBA在SBIC計劃中扮演著重要、明確的角色。SBA依據(jù)法律授權(quán)，一方面承擔(dān)著向國會等政府機構(gòu)申請財政資金、匯報基金運作效果的職能，另一方面承擔(dān)著對提出申請的小企業(yè)投資公司進行資格審核、融資擔(dān)保以及運作監(jiān)管的職能。SBA將政府資金投入到存在市場失靈的中小企業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，并且引導(dǎo)社會資本跟進政府的投資，從而形成了資金的良性循環(huán)。

（二）采取切實可行的運行機制

SBIC計劃采取了政府與社會資本共同投資的市場化運作模式。在SBA審核通過后，SBIC可以獲得由SBA擔(dān)保的貸款，用于對中小企業(yè)進行股權(quán)或者債權(quán)投資。但SBIC獲得貸款支持的前提是自己籌集至少1 500萬～2 000萬美元的資金。1958—1984年，對于1 500萬美元以內(nèi)的投資公司，SBA將給予其3倍的低息配套貸款，如果超過1 500萬美元，則給予2倍的低息配套貸款。更進一步，如果小企業(yè)投資公司將其全部資金的50%用于直接向小企業(yè)進行風(fēng)險股權(quán)投資時，SBA將杠桿資金的匹配倍數(shù)增加為4倍。在這一系列的政策引導(dǎo)下，美國的小企業(yè)投資公司蓬勃發(fā)展，僅用5年時間，就籌集了4.64億美元的資本。這種政府資本與社會資本共同出資并委托社會資本實施市場化運作的模式，是美國SBIC計劃獲得成功的重要保障。

（三）優(yōu)化期限匹配的籌資方式

1986年以前，小企業(yè)投資公司需每半年支付一次利息，造成了收益支付與收益獲取在時間上的不匹配。針對這種情況，SBA自1994年起開始采取“參與證券”的方式來支持小企業(yè)投資公司的融資。以政府信用為小企業(yè)投資公司發(fā)行的債券、證券進行擔(dān)保，并且代其支付利息，直到其獲得收益后，再向SBA償還利息，并繳納10%的投資收益作為回報。這些證券的存續(xù)期一般為10年，通過SBA擔(dān)保使小企業(yè)投資公司能夠從資本市場上順利籌集到長期資本，從根本上解決了資金期限不匹配的問題，形成了美國長期資本的動員。1994—2008年間，美國小企業(yè)投資公司投資的小企業(yè)創(chuàng)新項目約3萬項，投資資金約300億美元，極大地促進了美國小企業(yè)的發(fā)展壯大。

（四）構(gòu)建完善規(guī)范的法律體系

美國制定了一整套規(guī)范支持中小企業(yè)發(fā)展的法律體系，為美國政府支持中小企業(yè)發(fā)展奠定了牢固的制度基礎(chǔ)。同時，SBA通過在內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督辦公室，監(jiān)管小企業(yè)投資公司的資金投向，保證資金真正被用于支持中小企業(yè)發(fā)展。

綜上所述，美國通過立法先行，建立起了職責(zé)明確的小企業(yè)扶持聯(lián)邦機構(gòu)，并且建立起了能夠充分動員本國長期資本的資金籌集制度。小企業(yè)投資計劃也取得了巨大成功，曾經(jīng)接受過小企業(yè)投資計劃支持，后成為國際知名企業(yè)的有英特爾公司、微軟公司、IBM、美國在線、蘋果公司、耐克公司、聯(lián)邦快遞等。

二、日本實施超大規(guī)模集成電路計劃的經(jīng)驗

（一）建立分工協(xié)作的組織架構(gòu)

1976年，為應(yīng)對美國計算機技術(shù)迅猛發(fā)展帶來的壓力和挑戰(zhàn)，日本通產(chǎn)省組織富士通、日立、三菱、日本電氣和東芝五家骨干企業(yè)，以及日本工業(yè)技術(shù)研究院電子綜合研究所和計算機綜合研究所組建研究聯(lián)合體，共同實施超大規(guī)模集成電路（Very Large Scale Integration，VLSI）計劃，該計劃成立了當(dāng)時日本規(guī)模最大的專門投資于半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的政府投資基金。VLSI總投資規(guī)模約為737億日元，其中政府投資 291 億日元，約占39%，企業(yè)投資約占 61%。1976—1980年，VLSI為日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的研發(fā)提供了大約 25%～66%的資金。

研究聯(lián)合體理事會下設(shè)的經(jīng)營委員會負(fù)責(zé)資金籌集、分配和過程管理等，技術(shù)委員會負(fù)責(zé)研究方向確定和研究任務(wù)分配等。VLSI設(shè)立了聯(lián)合實驗室和企業(yè)實驗室，聯(lián)合實驗室開展 “通用性”和“基礎(chǔ)性”技術(shù)研發(fā)，參與企業(yè)可免費共享研發(fā)成果;企業(yè)內(nèi)部實驗室開展“應(yīng)用性”技術(shù)研發(fā)。在全部研究任務(wù)中，聯(lián)合實驗室承擔(dān)了約 20%，而企業(yè)內(nèi)部實驗室承擔(dān)了約 80%。

（二）采取激勵相容的運行機制

VLSI采用了以企業(yè)為主體的經(jīng)費分配模式，既有利于調(diào)動企業(yè)的積極性，又能提升科研成果的應(yīng)用性。據(jù)統(tǒng)計，大約15%～20%的研發(fā)費被分配到聯(lián)合實驗室，80%～85%的研發(fā)費被分配到企業(yè)內(nèi)部實驗室。免費共享聯(lián)合實驗室的研究成果，極大地激勵了聯(lián)合體成員企業(yè)。1980年VLSI計劃實施完畢后，5家骨干企業(yè)為了主動增加后續(xù)投入，VLSI較好地發(fā)揮了政府投資撬動社會投資驅(qū)動創(chuàng)新的作用。

（三）創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)后的財政補償機制

VLSI實施期間獲得專利約1 000件。后來，隨著企業(yè)個性化技術(shù)突破和市場績效，1 000件專利獲得了巨大的收益，VLSI 聯(lián)合體保留的專利管理機構(gòu)以“繳納收益”的形式，將政府投資歸還國庫。以專利收益覆蓋財政投資的補償機制對于各國建設(shè)創(chuàng)新型國家產(chǎn)生了較大影響。

VLSI使得日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在1982—1992年間占有全球半導(dǎo)體市場份額的一半以上，取代美國坐上全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的首席。

三、美日經(jīng)驗對我國發(fā)展政府投資基金的啟示

（一）建立兼顧基礎(chǔ)創(chuàng)新與技術(shù)趕超的政府投資基金體系

我國政府投資基金需要兼顧基礎(chǔ)創(chuàng)新與技術(shù)趕超目標(biāo)。一方面，我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟具有典型的趕超特征，需要政府在“卡脖子”的領(lǐng)域進行集中投入，促進經(jīng)濟升級;另一方面，基礎(chǔ)性創(chuàng)新是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要保障，尤其是在當(dāng)前國際保護主義抬頭的情況下，基礎(chǔ)性創(chuàng)新更加需要重視。

（二）建立由財政系統(tǒng)負(fù)責(zé)的政府投資基金管理體系

政府投資基金的最終資金來源是國家財政，因此由財政部負(fù)責(zé)基金的統(tǒng)一管理，有助于出資人和受益人的統(tǒng)一。財政部門有天然的內(nèi)在激勵監(jiān)督、完善基金的運作機制，保證政策性目標(biāo)得到切實的貫徹，防止政府失靈。

（三）建立有針對性的資金動員機制

建議由財政部出資籌建科技發(fā)展銀行作為籌集支持科技創(chuàng)新、中小企業(yè)發(fā)展資金的核心機構(gòu)。按照銀行資本充足率8%的要求，財政通過該政策性銀行投入資金的杠桿率最高可達到12.5倍。有資質(zhì)的投資機構(gòu)可以向科技發(fā)展銀行申請政策性資金。參考SBIC以及中小企業(yè)股權(quán)投資基金的運行經(jīng)驗，對于投資早期階段的基金，可以考慮要求投資機構(gòu)自行出資或募集1億～1.5億元資金，科技發(fā)展銀行按照2—3倍的杠桿給予資金配置。按此比例計算，假設(shè)財政投入100億元，科技發(fā)展銀行按照2∶1的比例投入資金，并且在當(dāng)年度將全部資金使用完畢，則最終投入到中小企業(yè)的資金總量為1 875億元，財政資本金的杠桿率達到18.75倍，可以穩(wěn)定地形成對科技創(chuàng)新的固定投入規(guī)模?？萍及l(fā)展銀行也可以利用國家信用，在資本市場公開發(fā)行債券，將以往由商業(yè)銀行通過不透明的表外資金方式承擔(dān)的政策性職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧咝糟y行在公開市場承擔(dān)的職能。

[責(zé)任編輯 史麗麗]

收稿日期：2020-01-09

作者簡介：趙鑫（1985-），男，河北石家莊人，博士研究生，從事財政理論與政策研究。