成與?。呵迥┑闹菘h體制變革與地方治理*
——劉偉《清季州縣改制與地方社會》一書述評

萬海蕎

關(guān)于清代州縣體制,學(xué)界眾多名人有出色的研究。瞿同祖分析了清代縣官、州縣衙署四類助員(書吏、衙役、長隨、幕友)的職能,認為清代州縣為“一人政府”。①瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信、晏鋒譯,法律出版社,2011。在此基礎(chǔ)上,魏光奇敘述了州縣行政的治理結(jié)構(gòu)、衙署組織及其各種職能,他從清代州縣財政的制度設(shè)計、實際運作情況認為州縣財政具有家產(chǎn)制性質(zhì)。②魏光奇:《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》,商務(wù)印書館,2010。他的另一本著作《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》則將重點放在北洋時期、國民政府前期及新縣制時期的縣體制。③魏光奇:《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》,商務(wù)印書館,2004。蕭公權(quán)從鄉(xiāng)村地區(qū)組織、基層行政組織、鄉(xiāng)村的治安、稅收、饑荒、思想控制等方面探討19世紀的州縣地方治理。④蕭公權(quán):《中國鄉(xiāng)村:論19世紀的帝國控制》,臺北,聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司,2014。關(guān)曉紅從“內(nèi)外相維”探討近代政體轉(zhuǎn)型,認為內(nèi)外官改制失序是新政失敗的重要原因。由于她認為外官制改革的重要成果在省制方面,對州縣改制著墨不多。⑤關(guān)曉紅:《從幕府到職官:清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》,三聯(lián)書店,2014；《清末新政制度變革研究》,中華書局,2019。由于研究對象及論述視角的差異,以上學(xué)者沒有對晚清州縣改制進行詳細的論述。而最近,劉偉教授出版了《清季州縣改制與地方社會》⑥劉偉:《清季州縣改制與地方社會》,北京師范大學(xué)出版社,2019。(以下簡稱“劉著”)一書,以各種政書報告、報刊、地方志及地方檔案為基礎(chǔ),結(jié)合中央制度規(guī)定及地方運作實態(tài),從宏觀上介紹了各地州縣體制變革情況,對清末州縣體制在政治、經(jīng)濟、司法等層面的轉(zhuǎn)變進行了考察,展現(xiàn)了新舊制度之間的糾葛與轉(zhuǎn)換。目力所及,到目前為止,該書應(yīng)是研究清末州縣改制的一個標志性成果。

一 立憲改官序列中的州縣改制

清代州縣為“一人政府”,實行正印官獨任制,縣丞、主簿等佐貳官不普設(shè),主要依靠幕友、長隨、書役等衙署群體及里甲、保甲、鄉(xiāng)地、鄉(xiāng)約等地方役職來管理征稅、司法、治安、教育、賑濟等事務(wù)。這種落后的管理體制弊端重重,不健全的職能機構(gòu)難以深入鄉(xiāng)村,以私人身份履行公職導(dǎo)致大量營私舞弊。鑒于州縣體制的以上弊端,進行官制改革、增設(shè)職能部門、建立基層自治組織是清末州縣改制的基本方向,這也是劉著論述的重點。

清末官制進行了劇烈變革,廢除科舉,設(shè)立民政部、度支部、學(xué)部、農(nóng)工商部、法部等部,突破了傳統(tǒng)的六部格局,1906年后又實行預(yù)備立憲,改變了中國長期以來建立的政府組織。①〔美〕任達:《新政革命與日本:中國,1898—1912》,李仲賢譯,江蘇人民出版社,1998,第215 頁。在省級方面,設(shè)置了督撫衙門會議廳,設(shè)立了布政使司、提法使司、提學(xué)使司和勸業(yè)道、巡警道及諮議局。部分學(xué)者認為清末新政的官制變革成效集中于中央和省級層面,對州縣關(guān)注不多。從中國縣政發(fā)展的歷史看,晚清縣政是中國縣政近代化的重要時期,縣政結(jié)構(gòu)及縣職能由傳統(tǒng)向近代轉(zhuǎn)型。劉偉教授自2003年出版《晚清督撫政治:中央與地方關(guān)系研究》②劉偉:《晚清督撫政治:中央與地方關(guān)系研究》,湖北教育出版社,2003。一書后,研究視野開始向下轉(zhuǎn)移,注意省制與州縣問題。與彭劍、肖宗志合著的《清季外官制改革研究》③劉偉等:《清季外官制改革研究》,社會科學(xué)文獻出版社,2015。一書重點論述中央關(guān)于外官制改革的設(shè)計與實行,內(nèi)容涉及省制與州縣改制。正是由于這么多年的知識積累與相關(guān)制度變革的研究,在《清季州縣改制與地方社會》一書中,作者能清晰地論述州縣改制在整個新政變革中是如何展開的及州縣改制相關(guān)制度規(guī)定的因果延續(xù)。

制度的演變分為漸變和突變兩種方式,就清代官制而言,清末新政變革是一次突變,而劉著認為晚清州縣改制是漸變和突變的結(jié)合。晚清以降是中國“千年未有之變局”,社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,西方制度的沖擊及中央權(quán)力的下移,州縣的司法、財政與社會控制發(fā)生了變化。劉著從“就地正法”與州縣司法審判權(quán)的變化、州縣官的教案審理、州縣外銷經(jīng)費的演變、州縣治理結(jié)構(gòu)的演變及州縣官的選任變更論述了這個漸變過程。

制度的制定和執(zhí)行是人的行為,人與人之間的博弈與利益沖突會制約制度的演進和發(fā)展。從1906年開始,清政府依靠強制力量自上而下進行官制變革,因而清政府對州縣改制的計劃策略和主要領(lǐng)導(dǎo)者的思想認識能夠影響州縣改制的方向。清末仿行立憲,方式取法日本,內(nèi)容涵蓋行政、立法、司法三大板塊。對州縣的設(shè)計為:第一,改革州縣行政隸屬層級,將地方分為府、州、縣三等；第二,改變正印官獨任制,設(shè)置佐治各員管理州縣事務(wù)；第三,改革州縣司法審判制度,司法行政分立,設(shè)立地方審判廳；第四,實行地方自治,設(shè)立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會及董事會。①《編改外省官制辦法及各疆臣之意見》,中國史學(xué)會主編《中國近代史資料叢刊·辛亥革命》第4 冊,上海人民出版社,1957,第21 頁。關(guān)于州縣改制的步驟及時間,清政府沒有明確的計劃,隨著時局和改革主導(dǎo)者的意圖而改變。

在建立責(zé)任內(nèi)閣流產(chǎn)時,清政府于1906年進行外官制改革。外官制有省制和府廳州縣制,清政府先規(guī)定以州縣改制為先,彭劍教授認為這與人們對憲政建設(shè)的認識及官制改革核心人物孫家鼐的態(tài)度有關(guān)。②劉偉等:《清季外官制改革研究》,第26 頁。由于地方督撫的疑慮,到1907年《直省官制通則》時期,清政府放棄了從州縣入手的方式,改為從省級機構(gòu)入手。省級設(shè)置了三司兩道,完成了新政事務(wù)管理機構(gòu),加之1908年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單的公布,清政府進行了州縣新政改革。在籌辦地方自治時,中國仿照日本體制,實行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和府州縣兩級自治。關(guān)于先籌備哪一級自治,清政府的意圖是先辦府州縣一級,再進行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級。而1908年城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程的頒布認可了先辦理城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級,府州縣官制未定及新政在學(xué)堂、農(nóng)工商政、巡警方面的壓力是重要原因。但在實際運行中,也沒有按照順序辦理。也就是說,在立憲改官的背景下,州縣改制沒有按預(yù)定計劃來。

二 整體視野下的州縣職能轉(zhuǎn)變

隨著社會史與文化史的興起,史學(xué)界由此前聚焦的革命、政治等宏大敘事轉(zhuǎn)向為一些微觀研究,在取得成果的同時也造成了研究的碎片化,論題小而微,細碎而零散,割裂了碎片與整體的辯證統(tǒng)一關(guān)系。王先明教授認為在新史學(xué)的構(gòu)建方面,超越“系統(tǒng)性的缺失”和將理論導(dǎo)向整體性觀照與系統(tǒng)理論構(gòu)建是新史學(xué)最終獲得屬于自己時代價值的方向性改革,①王先明:《“新史學(xué)”的開拓與建構(gòu)——評余新忠〈清代衛(wèi)生防疫機制及其近代演變〉》,《近代史研究》2017年第2 期。州縣改制論述很容易陷入通史的地方化困境,而劉著在超越碎片化和統(tǒng)合區(qū)域方面進行了努力。清末州縣改制由一個個別地方試點到大規(guī)模推行的過程,劉著對先期試點個案進行了考察,然后比較先期試點和大規(guī)模推行的差異,最后對執(zhí)行中的變異進行了考察。天津縣的改制走在了全國的前列,其巡警、勸學(xué)、自治帶有實驗的性質(zhì),和后來通行的制度有一些差異,劉著詳細分析了天津縣的制度異同,在超越碎片化的取向中展現(xiàn)了州縣改制的脈絡(luò)及演進。在州縣改制各具體方面,劉著也花大力氣整理了全國的實際情況。晚清州縣致力于兩個功能,一是財政汲取能力,一是社會控制和動員能力,州縣政府的職能不斷擴大。劉著從教育、治安、司法、經(jīng)濟、政治等方面進行了考察。

依據(jù)州縣改制的順序,劉著首先介紹了勸學(xué)所與州縣教育管理體系的轉(zhuǎn)變。清代州縣的教育機構(gòu)為書院、社學(xué)、義學(xué)、私塾,由于科舉的影響,當時的教育主要是培養(yǎng)科舉人才,所學(xué)內(nèi)容為儒家經(jīng)典。學(xué)官設(shè)有教諭、訓(xùn)導(dǎo),但不是教育管理部門,只管理涉及科考的生員。新政時期出現(xiàn)了新式教育機構(gòu)勸學(xué)所,勸學(xué)所的職責(zé)為勸學(xué)、興學(xué)、籌款和開風(fēng)氣。經(jīng)過勸學(xué)所的努力,新式學(xué)堂教育漸成規(guī)模,各種高等、初等小學(xué)堂、半日學(xué)堂、實業(yè)及師范學(xué)堂先后建立,課程內(nèi)容也以儒家經(jīng)典轉(zhuǎn)向德、智、體方面發(fā)展。劉著認為勸學(xué)所不是一個簡單的教育行政機構(gòu),在“條塊”中,它歸入中央學(xué)部—省提學(xué)司—州縣勸學(xué)所序列,同時歸入州縣官監(jiān)督考察。在運行中,則為“官督紳辦”,行政介于官治、自治之間。其后實行地方自治,勸學(xué)所改為官辦。

劉著第三章討論州縣治安體系的變動。清代的治安主要依靠保甲,十戶為一牌,設(shè)牌頭。十牌立一甲,設(shè)甲長。十甲立一保,設(shè)保長,管理戶口、治安和賦稅等,但保甲管理煩瑣,日益廢弛。晚清對保甲進行了整頓,注入了新的元素,任用士紳、設(shè)立保甲局來強化治安。團練的大規(guī)模興起與太平天國有關(guān),基本模式為團保結(jié)合,以保甲為基礎(chǔ),將牌、甲、保結(jié)合到團練之中。但團練不具有普遍性,是一時一地的行為,且興廢無常。清末治安體系變革的重要標志為巡警的建立,傳統(tǒng)的治安體制以防盜為限,而警政的建立除治安外,還履行戶口調(diào)查、消防衛(wèi)生及維持社會公共秩序等職能。巡警建制為設(shè)警務(wù)長一人,采用總局—分局—巡所體制分區(qū)辦理。1908年各州縣加快了警政建設(shè)步伐,清覆亡前大部分州縣巡警已建立,但數(shù)量和質(zhì)量不平衡。劉教授認為巡警的建立是國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的滲透,但清末巡警是否能發(fā)揮實效還有待更多的證據(jù)。

第四章,州縣司法變革。劉著認為晚清州縣司法變化表現(xiàn)在“就地正法”制、審理教民案件和預(yù)備立憲的司法改革等三個方面。清代州縣有權(quán)決定笞杖之刑,徒罪由督撫批結(jié),軍流、死刑須上報刑部。①吳吉遠:《清代地方政府司法職能研究》,紫禁城出版社,2014。咸同之際的“就地正法”使得州縣官擁有了死刑決定權(quán),但“就地正法”的司法程序不斷變化,起先是訊明后即可執(zhí)行,后來增加了一個府州或道復(fù)審環(huán)節(jié),死刑審核權(quán)在督撫。預(yù)備立憲時期,進行司法改革,死刑的審核權(quán)復(fù)歸中央,就地正法被限制在軍事范圍。清末新政時期,劉坤一、張之洞的《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》中提出“恤刑獄”為司法改革的第一步,改革刑訊制度,改笞杖為罰金,是刑事新制的起點。監(jiān)獄改良、看守所和習(xí)藝所的建立,使監(jiān)獄由羈押人犯變?yōu)榱俗锓阜虉鏊ｎA(yù)備立憲時期實行司法與行政分離,在州縣籌辦審判廳和檢察廳,但大部分州縣沒有按此實行。劉著認為盡管如此,但審判廳的設(shè)立部分改變了州縣司法。

第六章,州縣財政、經(jīng)濟職能的調(diào)整。清代州縣財政分為起運和存留兩部分,起運上交府省,存留用于俸食、祭祀、驛傳、廩膳及孤貧等地方開支,由于賦役的定額化,存留部分無法滿足地方需求,一些學(xué)者注意到了陋規(guī),②瞿同祖:《清代地方政府》；魏光奇:《清代州縣財政探析》,《首都師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2001年第1 期。歲有生提出了二元財政的概念。③歲有生:《清代州縣經(jīng)費研究》,大象出版社,2013。劉著從外銷論述晚清財政的變化,認為清代高度集中的財政制度和僵硬的奏銷制度不能滿足財政需求是外銷產(chǎn)生的重要原因,而大規(guī)模的外銷是在新政時期。①劉偉:《清季州縣改制與地方社會》,第348 頁。此前“化私為公”的努力無法取得制度性的突破,宣統(tǒng)年間的預(yù)算改革取得了一定的成績,官員的職務(wù)津貼和辦公經(jīng)費逐漸分離。咸同時期,清政府為籌措經(jīng)費建立了厘金制度,隨后各地雜捐泛起,②“豫省近數(shù)年來,各屬舉辦新政,因地籌捐……有抽之于花戶者,如串票捐、契稅捐、契尾捐、房捐、畝捐、隨糧捐之類是也。有抽之于坐賈者,如斗捐、商捐、鋪捐、油捐、火柴捐、煤油捐、糧坊捐、變蛋捐之類是也。又如棗捐、瓜子捐、柿餅捐、柳條捐,柿花、芝麻、花生等捐,則就出產(chǎn)之物而抽收。如戲捐、會捐、廟捐、巡警捐、冊書捐等,則因特定之事而抽收。”《河南財政說明書·歲入部厘金》,陳鋒主編《晚清財政說明書》第3冊,湖北人民出版社,2015,第645 頁。一些省份進行了經(jīng)征改革。梁勇考察了四川經(jīng)征局的運作實態(tài),認為四川設(shè)立經(jīng)征局,由省級稅收機構(gòu)統(tǒng)一征稅,反映了晚清州縣行政機構(gòu)行政權(quán)、財政權(quán)逐漸分離的“近代化”過程。③梁勇:《清末四川經(jīng)征局的設(shè)置與州縣財政改革》,《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2018年第3 期。而劉著認為經(jīng)征局的設(shè)立有助于州縣官經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的經(jīng)濟職能主要包括賦稅征收、開荒種植及通過牙行管理手工業(yè)和工商業(yè),而新政時期州縣轉(zhuǎn)向發(fā)展農(nóng)工商業(yè),成立勸業(yè)所。

第七章,州縣人事制度變更。捐納和保舉為選官制度中的異途,咸同軍興,為籌集資金,捐納頻繁,導(dǎo)致候補官員激增,仕途阻滯。保舉也華而不實,冒亂嚴重,加劇了選官制度的紊亂。在地方督撫與吏部選任權(quán)方面,吏部選缺多為中、簡缺,地方選缺為要缺和最要缺,伴隨中央權(quán)力的下移,督撫逐漸侵蝕吏部的選任權(quán),利用人地相宜借口突破成例,運用委署來鳩占鵲巢。同光年間實行了強化部選、調(diào)整委署、規(guī)范保舉等措施,但收效甚微。新政時期的改革包括通過考試選拔、變通回避制度及停止部選。劉著認為停部選只是一個從“部選與外補并存”向“全歸外補”的過渡過程,督撫的選任權(quán)仍受制約。④劉偉:《清季州縣改制與地方社會》,第448 頁?？己酥贫鹊淖兏镆彩侵匾糠?州縣官的考核為大計,以“守、才、政、年”四格評等級,以“貪、酷、罷軟無為、不謹、年老、有疾、浮躁、才力不及”八法處分官員。⑤《清文獻通考》卷八十《職官考》,《文淵閣四庫全書》第633 冊,臺北,臺灣商務(wù)印書館,1986,第901 頁。清末新政時期則轉(zhuǎn)向?qū)嶋H工作的成績,涉及民政、教育、自治、農(nóng)工商政、詞訟、錢糧、保息善政等方面,與之相關(guān)的建立冊報制及各職能部門分別考核,有助于新政事務(wù)的開展,但也出現(xiàn)流于形式的現(xiàn)象。

三 官治與自治：清末州縣治理模式的轉(zhuǎn)變

關(guān)于傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理,黃宗智認為是一種集權(quán)的簡約治理,①黃宗智:《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時代》2008年第2 期。政府的規(guī)模有限,法律規(guī)定將每個縣的衙役和書吏控制在幾十人之內(nèi),“能用一個很小的官員編制,來統(tǒng)治如此眾多的人口”,②〔美〕費正清主編《劍橋中國晚清史(1800—1911年)》上冊,中國社會科學(xué)出版社,1993,第24 頁。任用來自鄉(xiāng)村的半正式人員如鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、保甲、村長等進行半正式行政實踐。③黃宗智:《華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》,中華書局,2000；李懷印:《華北村治:晚清和民國時期的國家與鄉(xiāng)村》,中華書局,2008。此外,地方士紳和宗族也承擔(dān)部分公共事務(wù)。但這些半正式人員以私人身份履行公職,營私舞弊層出不窮,“動行鄉(xiāng)約、社倉、保甲、社學(xué),紛紛雜出”。④陸世儀:《論治邑》,沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第74 輯,臺北,文海出版社,1973,第811 頁。嘉道之際,“教匪”作亂,這種官役制無法維系地方社會秩序。而從嘉慶朝開始,“文字獄”已放松,地方精英的權(quán)力已增長,大量投身地方公共事業(yè)。⑤〔美〕羅威廉:《言利:包世臣與19世紀的改革》,社會科學(xué)文獻出版社,2019,第6 頁。咸同以后形成的紳董制在鄉(xiāng)村治理體制中起著關(guān)鍵作用。⑥王先明:《紳董與晚清基層社會治理機制的歷史變動》,《中國社會科學(xué)》2019年第6 期。這種地方治理的轉(zhuǎn)型也將現(xiàn)代地方自治制度導(dǎo)入政治制度的建構(gòu)中,此后,由國家自上而下任命官員運作的國家行政與由地方社會自下而上推選本地人士運作的地方自治構(gòu)成了20世紀上半期中國縣制改革和演變的主軸。⑦魏光奇:《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》,第1 頁。

在實行地方自治之前,不少官員有設(shè)鄉(xiāng)官之議,如馮桂芬“滿百家公舉一副董,滿千家公舉一正董”,設(shè)立丞簿和巡檢,以達到“大小相維,遠近相聯(lián)”。⑧馮桂芬:《校邠廬抗議》,上海書店出版社,2002,第12、13 頁。由于是自上而下的變革,沒有歐洲那種“普遍的抵制、廣泛的討價還價和市民權(quán)利和額外補貼的建立為代價”,⑨〔美〕查爾斯·蒂利:《強制、資本和歐洲國家(公元990—1992年)》,上海人民出版社,2012,第31 頁。官方的設(shè)計是鄉(xiāng)官由官府選任,而非民選。但1908年則確定地方自治為基本國策,鄉(xiāng)官之制不了了之。關(guān)于地方自治,大多數(shù)學(xué)者注意到了其以自治補官治不足的特點,但忽略了府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級自治的不同。①馬小泉:《國家與社會:清末地方自治與憲政改革》,河南大學(xué)出版社,2001；汪太賢:《從治民到民治:清末地方自治思潮的萌生與變遷》,法律出版社,2009；徐秀麗編《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》,中華書局,2004。而劉著對這兩級自治的異同有精彩的分析,認為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治為下級自治,“以自治輔官治之不足”,官治處于監(jiān)督地位。而府廳州縣是上級自治,“地位介于官府與下級自治之間,兼有官治與自治之性質(zhì)”。②劉偉:《清季州縣改制與地方社會》,第283 頁。在機構(gòu)設(shè)置上,城鎮(zhèn)的議決機構(gòu)是議事會,執(zhí)行是董事會。鄉(xiāng)的議決機構(gòu)是議事會,執(zhí)行機構(gòu)是鄉(xiāng)董。而在府廳州縣一級,改董事會為參事會,參事會與議事會同為議決機關(guān),執(zhí)行機關(guān)為府廳州縣長官。如宣統(tǒng)三年(1911)四川南部縣的規(guī)定為“南部縣知縣須先將議案提交參事會,由參事會審核后再提交議事會”,③《南部檔案》,宣統(tǒng)三年八月十四日,22-843-1。由州縣官負責(zé)執(zhí)行,州縣則設(shè)置自治員輔佐知縣執(zhí)行自治事宜,這樣在府廳州縣一級,議事會的權(quán)限大大縮小。劉教授認為,這種兩級自治制度主要模仿日本,同時受中國古代鄉(xiāng)紳之治及中國自身情況的影響。日本的行政體制為內(nèi)務(wù)省—府縣—郡—町村,通過府縣、町村自治而強化中央集權(quán)。而中國城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治權(quán)力比日本町村大,自治與官治的結(jié)合點在府廳州縣一級。

關(guān)于地方自治的影響,劉著認為一定程度上改變了基層社會的治理結(jié)構(gòu),由州縣官—胥吏—保甲轉(zhuǎn)變?yōu)楣僦闻c自治共存。王先明教授認為傳統(tǒng)社會士紳的影響不可小覷,他們對地方事務(wù)的影響或支配沒有獲得制度支持,但近代以來的社會變遷及新政的地方自治制度使“紳士”經(jīng)歷了“紳權(quán)體制化”和“士紳權(quán)紳化”的演變,傳統(tǒng)社會官、紳、民三者之間的平衡逐漸被打破。④王先明:《鄉(xiāng)路漫漫:20世紀之中國鄉(xiāng)村(1901—1949)》(下),社會科學(xué)文獻出版社,2017。劉著大體采用了這一觀點,但有一些不同,她認為不是新政的每一項措施都有助于紳士權(quán)力的擴張,在鄉(xiāng)村巡警建立方面,從制度構(gòu)建看,巡警是國家權(quán)力的工具,士紳在其中只能充當巡董、區(qū)正,權(quán)力十分有限。隨著保甲、團練等逐漸萎縮,警察的發(fā)展在一定程度上改變了基層社會以士紳為核心的權(quán)力體系。由于制度規(guī)定與實際運行有差異,關(guān)于二者權(quán)力的演進還需進一步的實例論證。在自治制度的設(shè)計上,沒有賦予自治團體獨立的法人地位,官府常插手地方自治,士紳與官府矛盾日益顯現(xiàn)。加之紳治無法轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代地方自治,一些地方士紳借制度權(quán)力來壓榨百姓,將紳士推向了民眾的對立面。

四 對清末州縣改制成敗的反思

關(guān)于清末新政的成敗,關(guān)曉紅認為清末仿行憲政若邯鄲學(xué)步,官制改革如東施效顰,域外政制最終淮橘為枳,非但沒能由內(nèi)外相維轉(zhuǎn)向上下有序,反而導(dǎo)致輕重失衡,統(tǒng)治秩序嚴重失范。在基礎(chǔ)薄弱、財政匱乏之際,新政興學(xué)、警政、實業(yè)一擁而上,迅速激化了社會矛盾,加劇了統(tǒng)治集團內(nèi)部的矛盾,致使清政府速亡。①關(guān)曉紅:《清末新政制度變革研究》,第378、385 頁。吳春梅認為立憲的諸多措施削弱了中央權(quán)力,立憲派盲目的政治熱情及新政時期民眾負擔(dān)的增加使清政府走入絕境。②吳春梅:《預(yù)備立憲和清末政局演變》,《安徽史學(xué)》1996年第1 期。在地方官制方面,一些學(xué)者從革命史觀出發(fā),認為清政府改革缺乏誠意,因地方督撫的反對,實質(zhì)性的變動很少。③高放等:《清末立憲史》,華文出版社,2012,第141 頁；章開沅、林增平主編《辛亥革命史》中冊,人民出版社,1980,第393 頁；李新主編《中華民國史》第1 卷,中華書局,2011,第453 頁。另一些學(xué)者從現(xiàn)代化史觀出發(fā),認為其雖有不足之處,但促進了地方官制的近代化,以佐治官代替佐貳雜職分掌巡警、教育、農(nóng)工商等事宜使地方行政機構(gòu)區(qū)域合理化；設(shè)立高等、地方和初級審判廳,實行行政與審判相分離,為司法獨立奠定基礎(chǔ)；在府州縣設(shè)立議事會、董事會為地方自治打下基礎(chǔ)。④侯宜杰:《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮:清末立憲運動史》,中國人民大學(xué)出版社,2011；高旺:《晚清中國的政治轉(zhuǎn)型:以清末憲政改革為中心》,中國社會科學(xué)出版社,2003。

由于清代州縣體制的弊病,預(yù)備立憲時期州縣改制主要有四個方面:第一,改變“一人政府”的狀態(tài),設(shè)佐治員分任事務(wù),建立科層政府；第二,設(shè)地方、初級審判廳,分任州縣官的審判事務(wù)；第三,建立府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級自治,補官治之不足；⑤劉偉:《清季州縣改制與地方社會》,第468 頁。第四,轉(zhuǎn)變州縣政府職能。劉著對以上四個方面進行了精彩的論述,但仍有進一步思考的空間。

1.局所與州縣行政

晚清州縣由于“一人政府”,行政架構(gòu)不健全,無法平內(nèi)亂外患,局所在建制、用人、施政、財務(wù)等方面比較靈活,被大量采用,成為晚清州縣行政不可或缺的一部分。咸同年間以軍事和厘稅局所居多,同光新政以洋務(wù)、軍工類局所為主,清末新政時期巡警、商務(wù)、政務(wù)、實業(yè)、教育等局所層出不窮。①關(guān)曉紅:《清末新政制度變革研究》,第272 頁。局所也成為部分官員的升轉(zhuǎn)之地,“現(xiàn)辦速成科仕學(xué)館人員,應(yīng)俟三年卒業(yè),由教習(xí)考驗后,管學(xué)大臣覆考如格,擇優(yōu)褒獎,予以應(yīng)升之階,或給虛銜加級,或咨送京外各局所當差”。②《京師大學(xué)堂章程》,《大公報》1902年9月5日,第5 版。清末州縣履行職能大多依靠局所,局所的設(shè)立與設(shè)佐治員以分任具體事務(wù)的要求暗合。就中國中央集權(quán)制度而言,一直存在中央與地方、集權(quán)與分權(quán)的矛盾,中央設(shè)有六部,州縣設(shè)有對應(yīng)的六房,但條塊體系不明顯。而晚清州縣局所受地方長官和上級職能部門的雙重管轄,條塊體系有了新的發(fā)展。劉著有多處論述局所,對個別局所有精彩的分析,但沒有就局所與州縣行政進行專論。為避免碎片化,劉著對新政事務(wù)的推行進行了宏觀考察,但如果從下往上看,州縣官依靠地方主要士紳設(shè)局推行,盡管新政事務(wù)類型不斷增加,還是同一波士紳在原有設(shè)局情況下的疊加與變形?！端拇ü賵蟆酚涊d的四川璧山縣育嬰局、恤剺局、三費局、保甲局、警察局、學(xué)務(wù)局都是由文生徐邦彥負責(zé),③《布政使司批璧山縣監(jiān)生巫榮光等具控保甲局紳徐邦彥侵蝕公款一案文》,《四川官報》1910年第16 期。南部縣的部分局所情況也類似。

清末至民國時期國家機構(gòu)日益膨脹而無法深入鄉(xiāng)村,民眾負擔(dān)日益沉重而國家稅收并未大幅度增加,杜贊奇稱之為內(nèi)卷化,④〔美〕杜贊奇:《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》,王福明譯,江蘇人民出版社,2010。從省的控制看則有另一番景象。晚清州縣局所多為官督紳辦,州縣官作為省府代理人也有自己的利益,存在浮收和隱瞞的現(xiàn)象。為深入州縣,地方督撫在州縣設(shè)立了由省直接控制的局所,如四川、廣西等設(shè)立的經(jīng)征局,將州縣稅契、酒捐、肉厘、油捐劃歸其征收。寧雅礦務(wù)局也是,其章程規(guī)定,“各分局由總辦派員辦理,各有專司,仍須不時派人周流稽查,即總辦亦須時常馳往各局廠查閱考核”。⑤《四川寧雅礦務(wù)局開辦章程》,《四川官報》1904年第1 期。這顯示地方督撫通過局所整頓來加強對州縣的管理,原有的局所也出現(xiàn)了變化。

清代州縣佐貳雜職被割裂在行政管理之外,清末部分州縣進行了房科改革,裁改房科進行分科治事,佐貳雜職也在裁割之列。與明代佐雜在縣衙成為雞肋不同,清代佐雜分防地方,①胡恒:《皇權(quán)不下縣？清代縣轄政區(qū)與基層社會治理》,北京師范大學(xué)出版社,2015。成為次縣級長官,治民理事。如四川南部縣縣丞駐防新鎮(zhèn)壩(后改為新政鎮(zhèn))、巡檢駐防富村驛(富驛鎮(zhèn)),分管一定的民政、詞訟事務(wù)。新制度受舊制度的影響,佐貳雜職在清末州縣改制中也有一定的轉(zhuǎn)變,劉著有零星的論述,缺乏對這方面的綜合思考。在新成立的局所中,為加強官治,州縣官會派佐雜擔(dān)任職務(wù),履行職能及監(jiān)督。如“隆昌縣于1905年成立勸工局,委紳充當局士,并委捕廳朱典史潤鏞兼任該局提調(diào)”。②《督憲批隆昌縣陳勸工局經(jīng)費支絀量加裁減不致廢弛稟》,《四川官報》1909年第11 期?？婆e制廢除后,地方教諭、訓(xùn)導(dǎo)已無重要事務(wù)?！澳喜靠h于1908年在儒學(xué)署內(nèi)設(shè)立農(nóng)務(wù)局,由知縣擔(dān)任局長,綜理一切。移請訓(xùn)導(dǎo)王嘉楨兼充總董,襄理局務(wù)。1909年農(nóng)務(wù)局裁撤,改設(shè)農(nóng)務(wù)所,集紳投票,選定王訓(xùn)導(dǎo)嘉楨為會長?！雹邸赌喜繖n案》,宣統(tǒng)二年十二月初十日,21-208-2；《督憲批南部縣改立農(nóng)務(wù)分會成立情形酌擬章程并籌辦塘堰井眼章程文附原稟章程》,《四川官報》1909年第14 期。在這一過程中,佐雜的職能與地位也在轉(zhuǎn)化。

2.城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立

一統(tǒng)體制與有效治理是中國國家治理的基本矛盾,④周雪光:《黃仁宇悖論與帝國邏輯——以科舉制為線索》,《社會》2019年第2 期。在郡縣制基礎(chǔ)上的中央集權(quán),政令自中央出,而國家規(guī)模和行政架構(gòu)向下的滲透有限。清代正式的設(shè)官止于縣級,保甲長、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)地等屬于役職,宗族、紳士等承擔(dān)部分地方公益、教育等事務(wù)。部分州縣設(shè)有鄉(xiāng),但僅是地名,不是現(xiàn)代意義上的地方行政機構(gòu)。吉登斯認為,現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型除了生產(chǎn)力的提高(馬克思)、人的理性化(韋伯)、社會分工的發(fā)展(涂爾干)之外,更重要的是國家形態(tài)的變化。⑤〔美〕安東尼·吉登斯:《民族—國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,三聯(lián)書店,1998。中國近代縣政構(gòu)建致力于資源汲取與社會控制,由觀念一體化轉(zhuǎn)為組織一體化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立則是中國近代以來國家形態(tài)變化的表現(xiàn)。

劉教授對清末兩級自治進行了精彩的分析,從今天往回看,自治的成效不多,卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的開端。魏光奇、丁海秀論述了清末至北洋時期的區(qū)鄉(xiāng)行政,包括新政新生的區(qū)鄉(xiāng)新政和由舊鄉(xiāng)地演變的區(qū)鄉(xiāng)行政。他們認為這一時期的區(qū)鄉(xiāng)行政有常設(shè)機構(gòu),行政人員按法定程序任免,有法定的公共經(jīng)費制度,承擔(dān)地方社會各種現(xiàn)代性行政職能。①魏光奇、丁海秀:《清末至北洋政府時期區(qū)鄉(xiāng)行政制度考略》,《北京師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2004年第2 期。新政時期,為推行警政、教育、實業(yè)、自治等事務(wù),各州縣陸續(xù)建立了以前社會中未曾有過之區(qū)鄉(xiāng),如《勸學(xué)所章程》規(guī)定“各府廳州縣應(yīng)就所轄境內(nèi)劃分學(xué)區(qū),每區(qū)設(shè)勸學(xué)員一人”。巡警則是在縣城設(shè)總局,于四鄉(xiāng)設(shè)分局。對新政時期的區(qū)鄉(xiāng)劉著有論述,但對區(qū)鄉(xiāng)行政并沒有過多關(guān)注。關(guān)于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治,劉著提供了另一種思路,由于州縣法定經(jīng)費不足,晚清局所同時負責(zé)具體事務(wù)及籌款。楊品優(yōu)關(guān)注江西賓興局,認為江西賓興局一方面負責(zé)科舉、學(xué)堂事宜,一方面經(jīng)理縣經(jīng)費,很多賓興局在民國改成了財政局。②楊品優(yōu):《科舉會社、州縣官紳與區(qū)域社會——清代民國江西賓興會的社會史研究》,中國社會科學(xué)出版社,2018。這一觀察與筆者對清代南部縣學(xué)田局的研究相似,南部縣學(xué)田局也是負責(zé)學(xué)務(wù)和為新政籌款。③萬海蕎:《晚清四川的州縣經(jīng)費研究——以南部縣為中心的考察》,《中國經(jīng)濟史研究》2019年第5 期。在未實行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治時,這些局所面向州縣區(qū)域籌款,清末將州縣劃分選區(qū)后,部分籌款收歸各區(qū),這些局所逐漸轉(zhuǎn)化為行政管理機構(gòu)。

盡管清末州縣改制的方向符合縣政近代化的轉(zhuǎn)向,但清政府對州縣改制的步驟沒有明確的計劃,內(nèi)外官改制失序,機構(gòu)改革、財稅改革、司法改革、地方自治一擁而上,財政困難和人才缺乏成為兩大制約。加之改革過程中官紳、官民、紳民矛盾激化,不僅導(dǎo)致清朝覆亡,還引發(fā)了20世紀上半葉鄉(xiāng)村社會的持續(xù)震蕩。劉著的討論廓清了清末州縣改制的一些重要問題,在此基礎(chǔ)上,相信學(xué)界關(guān)于州縣體制近代轉(zhuǎn)型、局所體制、基層行政機構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)制會有進一步的拓展和深化。