對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金制度的分析
——基于國(guó)際比較視野的研究

楊 俊

(中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872)

一、序言

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是各國(guó)社會(huì)保障制度中最重要的組成部分(1)參見鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與政策思路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期；沃爾夫?qū)な┝_德、塞繆爾·格里夫：《德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障體系建設(shè)：歷史經(jīng)驗(yàn)與未來方案》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期；克勞斯·彼得森：《為福利而增長(zhǎng)還是為增長(zhǎng)而福利？北歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第3期。，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展情況在很大程度上決定了社會(huì)保障制度的成敗，也影響著一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(2)皮埃爾·龔夏爾第：《法國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障：以20世紀(jì)80年代中期為轉(zhuǎn)折點(diǎn)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期。。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是基于確定待遇模式的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，這種制度高度依賴人口年齡結(jié)構(gòu)(3)楊?。骸堵毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度計(jì)發(fā)方式研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。，因此人口老齡化水平不斷提高對(duì)這種制度形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)(4)參見鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期；席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第2期。。21世紀(jì)是人口老齡化的世紀(jì)，根據(jù)聯(lián)合國(guó)(5)參見《World Population Prospects: the 2019 Revision》，https://www.un.org/en/sections/issues-depth/ageing。和世界銀行(6)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.65UP.TO.ZS。的人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，世界人口中65歲及以上人口的比重在1960年為4.9%，1980年為5.9%，1990年達(dá)到6.2%，2000年達(dá)到6.9%，而到2050年將達(dá)到17%，2050年的人口老齡化程度超過了100年前水平的3倍。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一方面采用了確定待遇模式，即政府用養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式明確了養(yǎng)老金待遇水平的承諾(7)席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第2期。，另一方面現(xiàn)收現(xiàn)付的模式?jīng)Q定了支付退休者的養(yǎng)老金支出來自同期繳費(fèi)者的繳費(fèi)資金，所以在人口老齡化不斷加深的背景下，退休者數(shù)量的增長(zhǎng)超過了繳費(fèi)者，導(dǎo)致繳費(fèi)收入難以滿足養(yǎng)老金待遇的支付，而且由于存在政府對(duì)養(yǎng)老金待遇的承諾，所以養(yǎng)老金支出難以削減，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)了收不抵支的缺口，這種缺口的存在嚴(yán)重?fù)p害了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)，同時(shí)也動(dòng)搖了國(guó)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。從20世紀(jì)90年代開始大多數(shù)國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的深刻改革，以應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)制度的沖擊。

雖然各個(gè)國(guó)家具體的改革政策存在差異，但是改革的基本邏輯是一致，主要 包含兩種方式。第一種方式是改變傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確定待遇模式的特點(diǎn)，通過部分放棄確定待遇制度(或者完全放棄確定待遇制度)來實(shí)質(zhì)上削減養(yǎng)老金待遇支出，使養(yǎng)老金支出下降到繳費(fèi)收入可以支持的程度，從而實(shí)現(xiàn)收支平衡。典型的情況是瑞典在1997年進(jìn)行的改革，瑞典在1997年將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從確定待遇模式調(diào)整為確定繳費(fèi)模式，在確定繳費(fèi)模式下沒有養(yǎng)老金待遇的承諾，而是根據(jù)繳費(fèi)收入的規(guī)模來確定養(yǎng)老金支出，所以就消除了在人口老齡化的情況下出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口的問題，即使瑞典依然保持了現(xiàn)收現(xiàn)付模式也是如此。這種改革的結(jié)果就是可能出現(xiàn)養(yǎng)老金待遇的下降，例如瑞典2011年由于工資增長(zhǎng)率下降而導(dǎo)致繳費(fèi)收入不足，因此需要調(diào)減養(yǎng)老金來消除養(yǎng)老金缺口，于是2011年的養(yǎng)老金水平下降4.3個(gè)百分點(diǎn)(8)楊?。骸度嬲J(rèn)識(shí)名義賬戶制度》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月2日。，養(yǎng)老金待遇水平的絕對(duì)下降實(shí)際上是較為罕見的做法。

第二種方式是改變傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)收現(xiàn)付的特點(diǎn)，這里會(huì)產(chǎn)生兩種選擇。一種選擇是將制度從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆e累模式，這種改革過于徹底從而面對(duì)著巨大的轉(zhuǎn)軌成本問題。智利在1981年的改革就是這種選擇的典型代表，智利將傳統(tǒng)的制度轉(zhuǎn)軌為徹底的完全積累模式，結(jié)果傳統(tǒng)制度下已經(jīng)承諾的養(yǎng)老金就必須用政府的財(cái)政收入來支付，結(jié)果帶來了對(duì)財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示從1981年到2015年的智利針對(duì)轉(zhuǎn)軌成本的財(cái)政補(bǔ)貼占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均比重為3.1%(9)楊?。骸吨抢接谢母飵Ыo我們的不是經(jīng)驗(yàn)，而是教訓(xùn)》，光明網(wǎng)，2017年7月6日，http://theory.gmw.cn/2017-07/06/content_24996181.htm。。過于沉重的轉(zhuǎn)軌成本導(dǎo)致這種選擇難以在實(shí)際中被采用。而另一個(gè)選擇就是從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向部分積累模式。部分積累模式是指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式的基礎(chǔ)上通過多種方式積累一定規(guī)模的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金用于化解未來將出現(xiàn)的養(yǎng)老金支付缺口。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)發(fā)布的《養(yǎng)老金概覽》(Pensions at a Glance)的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在至少有17個(gè)國(guó)家建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金(10)OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en.，而且已經(jīng)建立該制度的國(guó)家的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重的平均值為14.2%。這些國(guó)家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的資金來源可以主要分為三種類型：第一種是利用資源類收入，例如挪威的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金就是來自挪威的石油出口收益；第二種是利用繳費(fèi)收入，例如日本的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要依靠雇主和雇員的繳費(fèi)；第三種是利用政府的財(cái)政收入注資，例如法國(guó)的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金。

戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金政策的核心就是在人口老齡化水平較低的時(shí)期積累足夠的基金用于化解未來人口老齡化水平較高時(shí)期的支付缺口，使制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這種政策的思路可以用下圖進(jìn)行解釋。

圖1 養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的原理演示圖(11)資料來源：筆者繪制。

圖1中演示了部分積累制的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的運(yùn)行原理。圖1中的兩條分別代表戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的規(guī)模，首先關(guān)注圖1中的虛線。虛線上的A到B是老齡化水平較低的準(zhǔn)備階段，這段時(shí)期中可以利用多種收入來源建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，于是儲(chǔ)備基金的規(guī)模從0開始不斷增加，直到B。從B到C是老齡化開始導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的階段，這段時(shí)間中為了彌補(bǔ)缺口戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的積累被逐漸耗用，到C點(diǎn)時(shí)基金積累全部用盡。從C到D是老齡化不斷深化的過程，這時(shí)基金陷入負(fù)債狀態(tài)，實(shí)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是陷入資不抵債的破產(chǎn)階段的。D是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在D點(diǎn)之后，由于導(dǎo)致人口老齡化水平高速增加的那一代退休老年人(例如在美國(guó)主要是指1946年到1964年“嬰兒潮”階段出生的人)去世，人口老齡化水平有可能開始回落，養(yǎng)老金缺口開始縮小，到E點(diǎn)養(yǎng)老金缺口消除，之后有可能再次開始進(jìn)入到積累階段。

以美國(guó)為例，虛線部分代表了美國(guó)在1983年里根政府進(jìn)行的改革，當(dāng)時(shí)美國(guó)建立了部分積累制度，并開始積累社會(huì)保障信托基金，其規(guī)?？梢员ＷC到2040年左右(也就是C點(diǎn))的養(yǎng)老金可持續(xù)，但是之后就會(huì)陷入養(yǎng)老金困境。2000年時(shí)克林頓政府決定通過財(cái)政注資的方式，來擴(kuò)充戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的規(guī)模，這樣使戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的積累沿著圖1中的實(shí)線運(yùn)行，只要財(cái)政注資達(dá)到足夠的規(guī)模就可以保證實(shí)線下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在E之前的可持續(xù)發(fā)展，E之后養(yǎng)老金缺口已經(jīng)由于可能的人口老齡化水平的回落而消失，因而養(yǎng)老保險(xiǎn)的危機(jī)也就化解了。在21世紀(jì)開始的時(shí)候，很多國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都有一定的戰(zhàn)略儲(chǔ)備積累，但是規(guī)模不夠(也就是虛線的狀態(tài))，于是需要進(jìn)一步籌資來擴(kuò)充戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，以保證制度的可持續(xù)發(fā)展(也就是實(shí)線的情況)。

美國(guó)在2000年克林頓政府提出為化解未來養(yǎng)老金缺口而建立“跨世紀(jì)遺產(chǎn)計(jì)劃”，這個(gè)計(jì)劃的核心內(nèi)容是要把從2001年開始的15年中財(cái)政盈余的62%用于補(bǔ)充到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中(12)張占平、王洪春：《布什政府的社會(huì)保障政策》，《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。，通過這樣大規(guī)模的財(cái)政注資估計(jì)將在2015年時(shí)形成一個(gè)規(guī)模約為1.7萬億美元的儲(chǔ)備基金以補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，化解養(yǎng)老金缺口(13)楊?。骸蹲咧袊?guó)特色社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備之路》，《中國(guó)社會(huì)保障》2020年第1期。。類似地還有新西蘭、法國(guó)和愛爾蘭。新西蘭政府在2001年通過了《養(yǎng)老金和退休法案》，建立了用于養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備的“超級(jí)基金”。根據(jù)新西蘭的法律，愛爾蘭政府承諾每年會(huì)向“超級(jí)基金”進(jìn)行足夠的財(cái)政注資，“超級(jí)基金”從2001年到2030年是封閉的基金積累期，這個(gè)階段中基金不進(jìn)行支付，而是從2031年開始政府從“超級(jí)基金”中提取資金用于養(yǎng)老金支出(14)宋論升：《新西蘭超級(jí)基金投資運(yùn)營(yíng)模式簡(jiǎn)介》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2012年2月21日。。法國(guó)政府在1999年出臺(tái)了《法國(guó)社會(huì)保障籌資法》，根據(jù)該法律建立了法國(guó)國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金。法國(guó)政府的計(jì)劃從1999到2020年間通過財(cái)政注資使戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的規(guī)模在2020年達(dá)到1萬億法郎，并在從2020年開始的20年中利用戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的資金補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支缺口，法國(guó)政府預(yù)計(jì)到2040年該基金全部用完(15)劉江麗：《法國(guó)國(guó)家儲(chǔ)備基金的管理運(yùn)作及其可借鑒的經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)政研究》2005年第12期。。愛爾蘭政府的情況也是如此，在2001年立法建立國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，從2001年到2025年中對(duì)基金進(jìn)行封閉式管理，主要是通過財(cái)政注資和基金自身的投資收益不斷擴(kuò)大其規(guī)模，從2025年之后開始進(jìn)行支付，愛爾蘭政府期望戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金分擔(dān)養(yǎng)老金支付高峰時(shí)期三分之一的養(yǎng)老金支出(16)劉子蘭：《中愛兩國(guó)國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金管理制度比較研究》，《中國(guó)人口科學(xué)》2005年第4期。。

綜上分析，將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆e累模式難度過大，而將制度轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定繳費(fèi)模式實(shí)際上放棄了政府原來的承諾，很有可能損害參保者的既得利益，而在建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的國(guó)家中政府采取了高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，采取積極的舉措應(yīng)對(duì)老齡化的沖擊，盡可能保障參保者的既得權(quán)益，因此更容易得到參保者的支持，從而樹立社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的信心。

我國(guó)政府在人口老齡化的挑戰(zhàn)面前也采取了積極、全面應(yīng)對(duì)的舉措，我國(guó)政府高瞻遠(yuǎn)矚，從1991年就開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，并逐步建立和完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金制度，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展不斷探索適合我國(guó)國(guó)情的、有中國(guó)特色的應(yīng)對(duì)之道。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的發(fā)展

我國(guó)從1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布起就建立了確定待遇的、現(xiàn)收現(xiàn)付的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這個(gè)制度的特征決定了其在人口老齡化水平不斷提高的背景下必然面對(duì)日趨沉重的養(yǎng)老金缺口的壓力。我國(guó)政府從1991年開始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行深刻改革，國(guó)務(wù)院在當(dāng)年頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，逐步將我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度調(diào)整為部分積累模式，主要是將個(gè)人繳費(fèi)中的多數(shù)部分進(jìn)行積累形成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在2000年的時(shí)候基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累額已經(jīng)從1991年的114億元增長(zhǎng)到947億元。但是面對(duì)我國(guó)未來的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須擴(kuò)張戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的規(guī)模。于是在2000年我國(guó)建立了主要來自財(cái)政撥款形成的“全國(guó)社會(huì)保障基金”，并建立了管理基金的理事會(huì)。這樣我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金包含兩個(gè)內(nèi)容，一個(gè)是繳費(fèi)積累形成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，一個(gè)是財(cái)政注資形成的全國(guó)社會(huì)保障基金，雖然這兩個(gè)基金的管理目前依然是分離的，但是它們共同的性質(zhì)決定了其都屬于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

我國(guó)政府高度重視全國(guó)社會(huì)保障基金的發(fā)展，從2001年至今出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，包括《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》(2001年)、《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》(2001年)、《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》(2006年)、《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》(2009年)、《全國(guó)社會(huì)保障基金信托貸款投資管理暫行辦法》(2016年)、《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》(2016年)和《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》(2017年)。在全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的高效管理下，我國(guó)的全國(guó)社會(huì)保障基金的積累規(guī)模迅速提高，2001年全國(guó)社會(huì)保障基金的積累為805億元，到2018年增長(zhǎng)到18105億元，是2001年水平的約22.5倍。而且全國(guó)社會(huì)保障基金具有非常可觀的投資收益水平，根據(jù)2018年《全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社?；鹉甓葓?bào)告》，全國(guó)社會(huì)保障基金從成立到2018年的平均投資回報(bào)率為7.82%，累計(jì)投資收益為9552億元，約占2018年全國(guó)社會(huì)保障基金總積累的53%(17)資料來源：《全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社?；鹉甓葓?bào)告(2018年度)》，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)網(wǎng)站，2019年7月13日。http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201907/t20190711_7611.html。。

圖2 我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重的情況(18)資料來源：歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社?；鹉甓葓?bào)告》。

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金制度應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮兩個(gè)基金的整體，這樣才能全面把握和評(píng)估我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度發(fā)展的水平。如圖2顯示，2001年我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模是1054億元，全國(guó)社會(huì)保障基金為805億元，總計(jì)為1859億元，2001年我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為109655億元，所以戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為1.7%；到2018年，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模是50901億元，全國(guó)社會(huì)保障基金為18105億元，總計(jì)為69006億元，2018年我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為900309億元，戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高到7.7%(見圖2)。我國(guó)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的發(fā)展速度是非常迅速的，取得了令人矚目的成績(jī)。與2001年相比，2018年的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的規(guī)模是2001年水平的約37倍，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是2001年的4.5倍。

與其他國(guó)家的情況相比，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)到目前尚沒有明確提出戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的積累目標(biāo)。例如2016年國(guó)務(wù)院公布的《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》中的第四條僅規(guī)定“國(guó)家根據(jù)人口老齡化趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，確定和調(diào)整全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)?！?。可以得到相關(guān)資料主要是全國(guó)社會(huì)保障基金的管理者向新聞媒體提出的一些建議或主張，例如2013年時(shí)任全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)的于革勝提出“全國(guó)社會(huì)保障基金擴(kuò)大到3萬億元非常必要”(19)資料來源：《專訪全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)于革勝：全國(guó)社會(huì)保障基金擴(kuò)大到3萬億元非常必要》，人民網(wǎng)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2013年3月26日。http://finance.people.com.cn/n/2013/0326/c1004-20912832.html。。之所以我國(guó)沒有明確戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金(包括全國(guó)社會(huì)保障基金)的積累目標(biāo)，一個(gè)重要的原因就是我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然已經(jīng)初步定型，但是尚未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際運(yùn)行中的很多方面依然需要進(jìn)一步深化改革(20)鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。。為了解決這個(gè)難題，在下文中將試圖從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的整體出發(fā)，綜合考慮多項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革政策，基于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支情況的精算分析來研究我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的積累目標(biāo)，為戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的發(fā)展提供理論支持。

三、對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金目標(biāo)的分析

美國(guó)和愛爾蘭建立了戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金目標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，可以為我國(guó)提供借鑒。對(duì)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金目標(biāo)的確定思路主要是在選取參考期限的條件下根據(jù)養(yǎng)老金支出和繳費(fèi)收入的情況，以制度可持續(xù)為條件來計(jì)算參考期限第一年的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的目標(biāo)水平。美國(guó)的社會(huì)保障總署選定的參考期限是從當(dāng)前年份開始的未來75年，而制度可持續(xù)條件是未來第75年的儲(chǔ)備基金的積累等于一年份的養(yǎng)老金總支出水平。愛爾蘭選擇的參考期限是未來40年。參考這兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，本文建議我國(guó)以未來30年作為最基本的參考期限，可以在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步采用更長(zhǎng)的參考期限，因?yàn)楦L(zhǎng)參考期限可以更廣泛地考慮可持續(xù)性的問題。

本文所采用的確定我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金積累目標(biāo)的思路是：首先，建立未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支精算模型，測(cè)算基于測(cè)算初始年份的未來30年中每年的養(yǎng)老保險(xiǎn)收支結(jié)余(結(jié)余為正表示基金有盈余，結(jié)余為負(fù)則為缺口)；然后以未來第30年的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金積累等于當(dāng)年的養(yǎng)老金支出為條件來反向測(cè)算出初始年份的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的目標(biāo)值，并計(jì)算這個(gè)目標(biāo)值與初始年份的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值用以反映積累的相對(duì)規(guī)模，這個(gè)比值被稱為戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的“目標(biāo)積累比”；最后將從2020年到2050年這30年中的每一年都設(shè)定為測(cè)算初始年份并進(jìn)行30次測(cè)算，從而計(jì)算出從2020年到2050年中每一年的目標(biāo)積累比，然后觀察目標(biāo)積累比的變化趨勢(shì)。未來每年的目標(biāo)積累比可以作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金發(fā)展的動(dòng)態(tài)指導(dǎo)性指標(biāo)，將這個(gè)目標(biāo)與實(shí)際積累情況進(jìn)行比較，從而可以明確戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金下一步的發(fā)展重點(diǎn)。

參考楊俊所建立的我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的精算模型(21)楊俊：《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)影響因素研究——以全國(guó)統(tǒng)籌背景下的社會(huì)統(tǒng)籌制度為對(duì)象》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。，模型的具體寫法本文不再重復(fù)，需要重點(diǎn)說明的是精算模型使用的參數(shù)設(shè)置和對(duì)各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的確定方式。在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支情況建立精算模型時(shí)需要首先確定精算起始年份的各項(xiàng)政策參數(shù)的水平，并對(duì)這些參數(shù)的未來發(fā)展情況進(jìn)行假定，其中將考慮引入一系列的具體改革措施。要考慮的政策參數(shù)的主要包括以下內(nèi)容：

(1)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化率水平在62%左右，預(yù)期未來城鎮(zhèn)化率水平將逐步提高到75%的水平。

(2)當(dāng)前的工資增長(zhǎng)率約為10%，假定從2020年開始工資增長(zhǎng)率隨時(shí)間漸進(jìn)地逐步下調(diào)到4%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率也從當(dāng)前約11%的名義增長(zhǎng)率逐步下調(diào)到4%的水平。

(3)當(dāng)前的企業(yè)法定繳費(fèi)率已經(jīng)從20%的水平下調(diào)到16%，假定到2025年進(jìn)一步下調(diào)到14%的水平并長(zhǎng)期維持。

(4)當(dāng)前的個(gè)人繳費(fèi)率為8%。鄭功成提出我國(guó)的個(gè)人繳費(fèi)率僅為企業(yè)繳費(fèi)率的一半，繳費(fèi)在企業(yè)和個(gè)人之間的分布嚴(yán)重不平衡，因此可以考慮小幅度提升個(gè)人繳費(fèi)率。(22)鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。本文的測(cè)算中假定如果進(jìn)行此項(xiàng)改革，則個(gè)人繳費(fèi)率從2025年之后在8%的水平上提高2個(gè)百分點(diǎn)，并長(zhǎng)期維持。

(5)當(dāng)前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鎮(zhèn)就業(yè)者中的覆蓋率為66%左右，如果在未來引入擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的改革，則可以考慮從2021年開始將覆蓋率水平逐步提高，到2030年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并長(zhǎng)期維持。

(6)當(dāng)前的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的遵繳率(即參保勞動(dòng)者中實(shí)際繳費(fèi)者的比重)在83%左右，如果引入進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)遵繳率的改革，則可以考慮將遵繳率水平逐步提高，到2030年實(shí)現(xiàn)全員征繳，并長(zhǎng)期維持。

(7)當(dāng)前的繳費(fèi)基數(shù)比(即個(gè)人的實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)占其法定繳費(fèi)工資的比重)在80%左右的水平，如果引入提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)比的政策，則可以考慮將繳費(fèi)基數(shù)比水平逐步提高，到2030年實(shí)現(xiàn)完全足額征繳，并長(zhǎng)期維持。

(8)當(dāng)前的平均養(yǎng)老金對(duì)實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)的替代率約為67%左右(23)資料來源：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)80% 企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率67.5%》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年7月1日。。參考鄭功成的相關(guān)研究，為了建立更合理的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)，基本養(yǎng)老金的替代率建議下調(diào)，為其他層次的養(yǎng)老金制度提供空間(24)鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。。如果引入調(diào)減養(yǎng)老金替代率的改革，則本文假定未來在做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的基礎(chǔ)上逐步下調(diào)養(yǎng)老金的替代率，逐步下調(diào)到53%的水平，并長(zhǎng)期維持。之所以如此設(shè)定，是因?yàn)槿绻U費(fèi)基數(shù)比從80%提高到100%，那么即使替代率從66%下降到53%，養(yǎng)老金的絕對(duì)水平基本上是維持不變的，也就是提高繳費(fèi)基數(shù)比的改革基本上抵消替代率下降改革對(duì)養(yǎng)老金絕對(duì)水平的負(fù)面影響，從而維持養(yǎng)老金待遇的穩(wěn)定。

(9)當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率整體平均在4.5%左右。如果進(jìn)行管理體制的改革，將全部?jī)?chǔ)備基金都委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資管理，借助全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)長(zhǎng)期積累的投資經(jīng)驗(yàn)和高效率的投資管理體制，基金整體的投資回報(bào)率預(yù)期將提升到8%的水平，這也是參考全國(guó)社會(huì)保障基金在過去近20年中的平均投資回報(bào)率水平進(jìn)行的設(shè)定。

(10)當(dāng)前的退休年齡約為55歲(25)資料來源：《人社部：中國(guó)平均退休年齡不足55歲 全球最早》，《京華時(shí)報(bào)》2015年10月16日。，如果未來啟動(dòng)小步、漸進(jìn)延遲退休的改革，可以考慮從2021開始進(jìn)行啟動(dòng)延遲退休的信息發(fā)布，然后從2025年開始正式啟動(dòng)漸進(jìn)延遲退休，退休年齡以每4年延遲一歲為宜，當(dāng)退休年齡逐步提高到66歲時(shí)停止進(jìn)一步延遲，之后長(zhǎng)期維持。

基于上述參數(shù)設(shè)置和對(duì)多項(xiàng)具體的相關(guān)政策改革的設(shè)定，本文首先分析基于當(dāng)前的制度運(yùn)行現(xiàn)狀，并不改變退休年齡的條件下對(duì)從2020年到2050年中的每個(gè)年份的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的目標(biāo)積累比。然后依次引入七項(xiàng)改革措施，分析這些改革對(duì)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的目標(biāo)積累比的影響。具體的測(cè)算結(jié)果見表1。

表1 不同情況下我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金目標(biāo)積累比的變化(26)資料來源：筆者測(cè)算。

根據(jù)表1的測(cè)算結(jié)果發(fā)現(xiàn)：如果維持現(xiàn)狀，2020年時(shí)基金的目標(biāo)積累比高達(dá)130%。這是因?yàn)閺?020年開始的30年在維持現(xiàn)有制度各項(xiàng)特征參數(shù)不變的條件下將是制度負(fù)擔(dān)比高速增長(zhǎng)、養(yǎng)老金開支快速提高的過程，所以如果單靠戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金來支付這個(gè)時(shí)期的養(yǎng)老金缺口，則戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的儲(chǔ)備目標(biāo)在2020年將達(dá)到130%的高水平，而目前我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金實(shí)際積累比約為8%，兩者的差距過大，難以實(shí)現(xiàn)。所以如果不對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行更深層次的改革，單純依靠戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金來實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展是極為困難的。因此，一個(gè)更為合理的策略是引入對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一系列改革措施，使目標(biāo)積累比向下調(diào)整到合理的范圍，從而有利于戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金制度的成功運(yùn)行。

表1中測(cè)算結(jié)果的第2行到第8行匯報(bào)了不斷疊加式引入各項(xiàng)改革措施后戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的目標(biāo)積累比的變化情況。具體的改革內(nèi)容和效果為：(1)漸進(jìn)延遲退休年齡可以降低制度負(fù)擔(dān)比，減少養(yǎng)老金缺口，所以導(dǎo)致目標(biāo)積累比下降。(2)全額委托理事會(huì)投資可以提高基金的投資收益率，增加基金收入從而減少養(yǎng)老金缺口，這可以帶來目標(biāo)積累比的下降。(3)漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的影響是雙重的，一方面在實(shí)現(xiàn)全覆蓋的過程中繳費(fèi)者大幅度增加，所以降低了制度負(fù)擔(dān)比，減少了當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老金缺口和目標(biāo)積累比；另一方面，當(dāng)在實(shí)現(xiàn)全覆蓋過程中大量加入的繳費(fèi)者在未來成為退休者后會(huì)導(dǎo)致未來的退休者數(shù)量增加，養(yǎng)老金支出增加，從而未來的養(yǎng)老金缺口和目標(biāo)積累比擴(kuò)大。(4)漸進(jìn)提高繳費(fèi)基數(shù)比一方面會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)提高，從而增加養(yǎng)老金待遇水平；另一方面提高基數(shù)比也會(huì)提高繳費(fèi)收入。但是由于在老齡化水平不斷提高的背景下，退休者數(shù)量增加快于繳費(fèi)者，所以提高繳費(fèi)基數(shù)比的凈效果是導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口增加和目標(biāo)積累比的提高。(5)漸進(jìn)提高遵繳率和漸進(jìn)提高個(gè)人繳費(fèi)都可以增加繳費(fèi)收入，從而減少養(yǎng)老金缺口和目標(biāo)積累比。(6)漸進(jìn)調(diào)減替代率可以控制養(yǎng)老金開支的增長(zhǎng)，減少養(yǎng)老金缺口和目標(biāo)積累比。

當(dāng)引入了七項(xiàng)改革措施后，戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的目標(biāo)積累比在2020年為6.2%，在未來將保持先增長(zhǎng)后下降的變化趨勢(shì)，從2020年到2050年間的平均水平為17%。

四、結(jié)論和建議

本文核心的研究結(jié)論是如果維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀而缺乏深層次的改革，單純依靠戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金是難以實(shí)現(xiàn)其需要的積累目標(biāo)的，必須執(zhí)行一系列的改革，將積累目標(biāo)控制在合理范圍，這樣戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金才能真正有效地保證制度的可持續(xù)發(fā)展?；诖擞^點(diǎn)，本文針對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金制度的發(fā)展提出如下建議：

1.繼續(xù)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度的發(fā)展，保持戰(zhàn)略定力，實(shí)現(xiàn)政策的可持續(xù)。不少國(guó)家由于缺乏戰(zhàn)略定力而難以實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)，例如美國(guó)在2001年更換為共和黨執(zhí)政，由于執(zhí)政理念的差異，美國(guó)政府進(jìn)行了大規(guī)模的減稅和增加政府開支，結(jié)果政府的財(cái)政盈余很快轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政赤字，因此基于財(cái)政盈余之上的“跨世紀(jì)遺產(chǎn)計(jì)劃”迅速破產(chǎn)。新西蘭也是由于政府換屆，新的執(zhí)政黨決定從2009年到2020年中停止財(cái)政注資，這導(dǎo)致2018年的“超級(jí)基金”的規(guī)模由最初計(jì)劃的634億美元下降到394億美元，減少了38%，從而難以實(shí)現(xiàn)其原定的積累目標(biāo)(27)楊?。骸蹲咧袊?guó)特色社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備之路》，《中國(guó)社會(huì)保障》2020年第1期。。法國(guó)由于經(jīng)濟(jì)衰退，所以從2011年開始就將戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金中的資金用于其他政府開支需要(28)劉江麗：《法國(guó)國(guó)家儲(chǔ)備基金的管理運(yùn)作及其可借鑒的經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)政研究》2005年第12期。，也偏離了原定的政策。愛爾蘭也發(fā)生了類似的情況，由于2009年的銀行體系危機(jī)愛爾蘭政府將戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金用于拯救銀行業(yè)，之后更是利用養(yǎng)老戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金成立了國(guó)家戰(zhàn)略投資基金，完全偏離了戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的既定目標(biāo)(29)楊俊：《走中國(guó)特色社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備之路》，《中國(guó)社會(huì)保障》2020年第1期。。反觀我國(guó)的情況，由于我國(guó)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不忘初心，從根本上實(shí)現(xiàn)了政策的可持續(xù)，從而保證了戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金制度的成功。

2.盡早安排并啟動(dòng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一系列改革。這包括盡早啟動(dòng)漸進(jìn)延遲退休年齡、將所有儲(chǔ)備基金統(tǒng)一委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資管理、漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋、提高制度的繳費(fèi)基數(shù)比和遵繳率、漸進(jìn)提高個(gè)人繳費(fèi)和漸進(jìn)調(diào)減養(yǎng)老金替代率。通過這七項(xiàng)改革措施來控制養(yǎng)老金缺口的規(guī)模，為戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金設(shè)定合理的儲(chǔ)備目標(biāo)。

3.繼續(xù)加大戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的積累規(guī)模，實(shí)現(xiàn)未來需要的目標(biāo)積累比。2018年我國(guó)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金實(shí)際積累比為7.7%，很好地滿足了引入改革后在2020年的目標(biāo)積累比。但是由于未來30年是我國(guó)老齡化水平不斷提高的階段，戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金需要的目標(biāo)積累比的平均水平為17%，所以要繼續(xù)提高戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的實(shí)際積累水平。因此一方面建議財(cái)政持續(xù)進(jìn)行注資和鞏固加強(qiáng)基金的投資收益能力，另一方面建議要繼續(xù)加大國(guó)有資本向戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的劃轉(zhuǎn)，全面落實(shí)國(guó)務(wù)院在2017年印發(fā)的《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案的通知》，力求戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金達(dá)到目標(biāo)積累比的要求，從而為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展提供保證。